农村税费改革对基层政权建设的影响，本文主要内容关键词为：农村税费改革论文,基层政权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C912.3[文献标识码]A[文章编号]1003-4145[2004]01-0054-06
一、引言
为了解决日益突出的农民负担问题，安徽省于2000年开始推行农村税费改革的试点工作。一年之后，农村税费改革在全国普遍推行。2001年3月，国务院在九届全国人大四次会议上作的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》指出：“推进农村税费改革，取消乡统筹、村提留和其他面向农民征收的一切行政性收费，同时适当提高现行农业税和农业特产税税率。这是保障农民合法权益，减轻农民负担的治本之策。”明确要求，要在总结安徽省试点经验的基础上，在全国范围内加快农村税费改革的步伐。十届全国人大选举产生的新一届政府再次把增加农民收入、减轻农民负担作为一项重要的任务提了出来，把解决“三农”问题提高到了一个事关全局的高度，这是以前所没有过的。
农村税费改革的基本方式是“并税制”，基本内容包括以下方面：(1)把改革前向农民收取的各种税费、包括乡统筹费、农村教育集资、村提留等统一归并为农业税。原来有乡统筹费开支的乡村两级9年义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排。“就是要把现在收取的300亿元的农业税，提高到500亿元，也就是农业税率从5%提高到8.4%；与此同时，把乡统筹、村提留的600亿元和各种乱收费一律减掉。”[1]由此从源头上制止基层政府和基层组织乱收费、乱摊派、乱罚款等增加农民负担的不合理行为。(2)取消统一规定的劳动积累工和义务工，村内进行有关村级公益事业所需劳务，实行“一事一议”制度，由村民会议民主讨论决定。(3)改革村提留的征收和使用办法，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一征收。农业税附加比例最多不超过农业税正税的20%。用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金，实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理。村内兴办公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行“一事一议”，由村民会议民主讨论决定。
从安徽省的试点结果和一些省份推行的效果来看，“并税制”的确在减轻农民负担问题上产生了积极的效应，在实行“并税制”第一年，安徽省农民负担平均减去25%。其他一些省份的农村税费改革也收到了积极的效果，减负幅度一般在30%左右，有的地方达到60%以上。农村税费改革在减轻农民负担问题上的效果是明显的，但是也对地方政府能力建设产生了一些影响，如税费改革后乡镇政府财政收入减少，影响了乡镇政府提供公共物品的能力；村级收入大幅下降，村级治理运转困难重重。这些问题在经济发展比较落后的地区表现得更为突出。在这样的形势下，如何处理好农村税费改革与基层政权建设的矛盾，成为中国地方政府管理面临的一个重要课题。
二、乡镇收入减少与基层政府能力弱化
乡镇政府能力主要表现为社会汲取能力、社会服务(提供公共物品)能力、社会规范和社会控制能力等方面。农村税费改革后，乡镇政府的社会汲取能力下降，突出表现为乡镇政府财力减少或增收无望。由于财政收入得不到有效解决，乡镇政府的社会服务能力、社会规范和社会控制能力也受到一定程度的影响。
(一)乡镇政府的社会汲取能力下降，突出表现为乡镇政府财力减少或增收无望。就各级政府来说，农村税费改革带来的政府财力下降主要集中在乡镇政府一级。朱钢在陕西省的有关调查显示，农村税费改革后该省乡镇级财政缺口为12.57亿元，平均每个乡镇为61.5万元。乡镇政府出现财政缺口的直接原因主要在于：一方面乡统筹收入减少，陕西省1997—1999年三年乡统筹平均9.21亿元，改革后全部纳入乡级财政预算支出；另一方面，农业税和农业特产税增减相抵、两税附加用途改变以及取消屠宰税，使乡镇财政净减3.35亿元。[2]祝保平在安徽10多个乡镇做的调查也显示，农村税费改革后，多数乡镇财政增长困难。尽管安徽的农村税费改革后这些乡镇的财政减收并不很多，但是这些乡镇的财政在改革之前就非常困难，农业税占乡镇财政收入的比重平均为47.1%，有一半多乡镇的上述比重在50%以上，平均为73.4%。这些乡镇的收入主要依靠农业税费，而农业税将在一定时期保持不变，这就意味着半数乡镇在这个时期内难以实现有效增长。[3]吴理财对安徽省皖西S镇税费改革后乡镇收入的调查也表明，农村税费改革以后(2000年)，安徽省农业两税(农业税和农业特产税)及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元(包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费)减少11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26亿元，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元。虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入(即“制度外收入”或“非规范收入”)。政策外收入占乡镇财政收入的很大一部分。农村税费改革取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。[4]
(二)乡镇政府社会服务能力弱化，难以有效提供农村需要的公共物品。税费改革后的财政困境在一定程度上降低了乡镇政府供给公共物品的能力。除去个别乡村工业发达的地区具有比较雄厚的财力来支撑税费改革后的农村公共物品供给外，在广大以农业为主要产业的中西部地区，由于税源基础薄弱，税费改革前乡镇财政负债累累，税费改革后乡镇财政更是雪上加霜，连基本的乡镇政府正常运转都应付不了，其提供公共物品的能力也就可想而知。虽然中央财政向试点地区提供了相当一部分转移支付，但这远远不能从根本上缓解乡镇财政困境，也不足以应付农村庞大的公共物品需求。
农村义务教育是受税费改革影响最大的领域。在乡村公共物品的供给上，最主要、最紧迫的是乡村义务教育。一般地，乡村教育支出约占乡镇公共支出的50—70%。乡村教育不仅对受教育者个人、家庭、社区有好处，而且对整个社会的发展都有裨益。诚如王绍光所言：乡村教育并不是一种地方性的公共物品，其受益者不仅仅是那些上学的孩子，整个国家也会因公民素质提高而受益，这也是国家强行规定九年义务教育的依据。同时，接受九年义务教育也是所有适龄儿童的权利。城里的孩子毫无例外地能享受到这个权利，农村的孩子，尤其是贫困地区农村的孩子和贫困农户的孩子，也应该能够享受这个权利。因此，不论是于理于法，把承担教育经费的压力转嫁给乡镇政府和农户都是错误的。[5]农村税费改革的一项主要内容就是取消了乡镇教育统筹费、各类教育集资和教育收费项目，而税费改革后的农业税中又没有对教育费用作出相应的规定。同时，由于税费改革后乡镇财政收入总量就减少了一定比例，这也使得乡镇财政用于教育的资金相应减少。有关调查数据显示，永兴县在税费改革前的1999年，全县农村教育费附加2171万元，占到当年全县预算内教育事业费3847万元的56.4%，而税费改革后教育附加费大幅度减少，乡镇教育经费的缺口急剧下降。[2](P14)对于相对不发达的西部地区来说，税费改革对于乡村义务教育的影响则更为明显。四川省苍溪县是一个老少边穷县，实行税费改革之后，由于取消了农村义务教育附加、农民集资，使得地方教育投入大幅度减少。其中，财政预算减少1215万元，农民集资减少700万元，学杂费减少1409万元，三项共计3324万元。在没有其他有效的配套措施补偿的情况下，乡村义务教育经费出现了很大的缺口，其中教师工资缺口3600万元，学校运转经费缺口为2768万元，使得该县的农村义务教育面临严峻的挑战。[6]其他很多基层政府在农村义务教育投入方面也都面临这同样的财政困境。
税费改革也对农村水利设施建设与维护带来了新的挑战。以农村经济比较发达的江苏省为例，农村税费改革给该省农村水利建设带来了很大挑战。第一，农村水利建设投入机制发生很大变化，税费改革之前，农民一直是该省水利建设投入主体，占据了农村水利建设总投入的70%以上，地方财政只是给予适当补助。这些农民投入主要是统筹解决跨村、跨乡的水利工程建设问题。淮安市楚州区“九五”期间每年用于农村水利建设的投入达4050万元，其中中央、省、市、区财政补助450万元，大约占1/10，村公积金600万元，占15%，其余的3000万元左右都是依靠劳动积累工投入(折资计算)，约占70%。税费改革后，“两工”取消，改革村提留使用办法，农村水利建设投入总量的70%——80%失去了来源。[7]第二，税费改革之前，劳动积累工制度是依法组织当地农民投入公益型水利工程的有效组织形式。税费改革之后，“两工”制度被取消，一些村级水利工程，特别是那些跨村、跨乡的水利工程失去了原来的措施和手段。尽管“一事一议”可以在村级内部具有法定效力，但是由于受村庄规模较大、农村人口流动性大等因素的限制，真正召开村民大会来进行“一事一议”是非常困难的。
此外，乡镇收入的下降还不同程度地影响到其他乡村公共服务的提供和公共设施的维护，如乡村公共卫生、乡村道路建设、水土保持、乡村社会秩序、优抚等，一些农村因无钱、无力办事，致使一些已经存在的乡村公共设施处于年久失修、无人问津的境地。
(三)基层政府的社会规范与社会控制能力受到不同程度的影响。从20世纪80年代以来，国家在计划生育领域开始对乡村社会实行严格控制。由于处于国家与社会互动的最前沿，乡镇政府在实现这一控制的过程中起到了至关重要的作用。农村税费改革以后，基层计划生育工作在机构设置、人员配备、经费支持等方面都出现了不同程度的波动，使得乡村计划生育工作面临新的形势和挑战。江苏省建湖县计划生育局的有关人员对这个问题所做的调查显示，农村税费改革后，该县在农村实行村组撤并的措施以适应税费改革的形势，计划生育工作因此发生了以下几个方面的变化：第一，计划生育专职干部减少，每个专职干部的工作量增加。该县在税费改革之前，计划生育专职干部为910人，税费改革之后锐减为255人，比税费改革前减少72%。在计划生育工作量保持不变的情况下，改革后每个专职干部的工作量大幅度增加。税费改革之前，每个专职干部管理1758人，税费改革后则要管理3177人，最多的高达8000多人，比税费改革前增加了3倍。第二，计划生育经费减少。税费改革之前，村级计划生育工作经费平均每个村为8729元，而税费改革之后，这项经费减少到了2000元左右，比税费改革前减少77.1%，比实际需要少50%，此外，节育并发症补助费、农村独生子女奖励费，在税费改革之后也都出现了不同程度的缺口。第三，由于专职人员减少，有关计划生育的信息采集渠道与信息管理都受到了较大影响。[8]
三、村级收入大幅下降对村级治理的影响
农村税费改革取消了村提留，代之以农业税附加，导致了村级组织收入的大幅度下降，村级财力难以为继。由于财力虚弱，村级组织的社会规范能力、社会服务能力等也必然受到很大影响；尽管税费改革要求对村中的有关公益事业的支出采取一事一议的办法，并以建立健全村民议事制度为保障，但是，一事一议的运作成本比较高，如果公益事业过多，容易造成村级政治肥大症。同时，村级收入的征收方式也由原来的村委会直接征收改变为国家代征再返还，这种征收方式的变化意味着国家干涉了本来属于村民自治范围内的村级公共事务，削弱了村级组织的自治地位。
(一)村级收入大幅度下降，村级组织的公共服务能力受到很大限制，村庄秩序维持甚至出现一些空白。与乡镇财政收入减少相比，农村税费改革后村级收入减少的幅度要大得多，根据江观伙在安徽省巢湖市的调查计算，农村税费改革后，全市按照农业税20%征收的农业税附加为5370万元，2190个村平均每个村为24500元。根据抽样测算，税费改革时全市共有五保户6570人，村干部2.85万人，按照税费改革前的支出标准，五保户年供养支出为1051万元，村、组干部年报酬支出为5694万元，仅此两项合计为6745万元，超过农业税实际提取数1375万元。[9]
祝保平在安徽的南、中、北10个乡镇的调查也显示，税费改革后，村级收入大幅度下降，村级组织的运作难以维系。农村税费改革后，平均每个村收入减少3.32万元，比税费改革之前减少63%。税费改革之后，村平均收入为1.99万元，最少的村收入为1.13万元。据测算，村级组织每年最基本的开支包括：村干部补贴需要约1.1万元，五保户补助大约为2000元，村办公经费约为2000元，合计必保的开支为1.5万元左右。对于大多数没有其它收入途径的村庄来说，税费改革后有一半难以维持正常运转，在一些村庄已经出现了村干部无人愿意当的现象。[10]
傅光明对位于大别山老区的b市城郊A村的调查表明，尽管税费改革后村级收入来源的减少迫使村组机构精简和降低运行成本，但是村级供给仍然存在短缺。税费改革后，村的农业税附加比原来的管理费减少53%。村组需要的开支在98000元左右。比原来年开支减少110800元。但是按照农业税附加的开支额度，仍然存在64795元的缺口。需要说明的是村组干部是按照年收入6000元计算的，按照有关规定村组干部人年收入3000元，执行这个标准，村组年开支71000元，缺口37795元。此外，因村级收入大幅度减少，该村原有的债务偿还也成为一个难以解决的问题。据统计村级债务达182万元，实施农村税费改革后，随着税费收入的规范，村级不规范收入来源减少，村级偿还债务的困难越来越大，仅每年的利息高达20万元。[11]村级债务已经成为制约农村经济健康发展，影响农村税费改革深化和农村稳定一大隐患。
农村税费改革后，村级组织的职能得到重新定位，从原来的收粮收款等为主转向计划生育、提供村级公共产品、解决村民之间的民事纠纷、促进村级经济发展等。农村税费改革涉及到农村公共物品的政策规定主要包括以下几个方面：取消了税费改革之前的劳动积累工和义务工(“两工”)；取消村提留，代之以农业税附加，额度不超过农业税的20%；取消村提留后，村内公益事业建设和村级公共物品提供主要采取“一事一议”制度，“一事一议”由村民会议召集，根据村民的多数意见作出决定。
以上措施的实施在一定程度上减轻了农民负担。但是，取消“两工”和村提留的做法，使得村级组织的基本功能特别是提供村级公共物品的能力受到较大限制。首先，税费改革取消了村提留后，尽管有“两税”附加作为补充，但较税费改革之前，村级收入却减少了许多，在这一条件限制下，村级组织投入村级公共物品的能力减弱了许多，许多村委会处于无钱办事的境地。其次，取消“两工”后，村级组织失去了原有的提供村级公共物品的有效组织形式，如果不经过“一事一议”制度许可，村级基础设施建设、学校校舍建设与维护、村级道路建设、水利设施建设等就不具备使用“两工”的法定依据。甚至一些只需要村民出工而不出钱的小型村级公共设施也处于无人问津的境地。再次，“一事一议”制度是决定村级重大事项(包括公共物品)的唯一决策机构，但是，实行“一事一议”必须召开村民会议，在目前村庄规模、农村人口社会流动性较大的情况下，村民会议难以召集。因此，“一事一议”的运作成本很高，实施难度很大，而且效率较低。总之，在税费制度之后，如果没有其他的配套措施来解决村级公益事业面临的上述困难，村级组织在提供村级公共物品上就很难有所作为。
此外，农村税费改革之后，村级收入的减少在一定程度上影响了村级组织在维护村庄秩序方面作用的发挥。由于缺少人力、物力维护村庄秩序，一些地区农村的黑恶势力趁机泛滥，他们横行乡里，为所欲为，偷盗、诈骗、欺行霸市、强买强卖、打架斗殴、拦路抢劫，甚至残害无辜，严重扰乱了村庄秩序。在国家不对此作出有效处理的情况下，单独依靠村级组织的行动能力是难以解决这个问题的。
(二)改变村提留的征收使用办法实际上是否定了村级组织作为农村土地集体所有者的地位，忽略了村级组织的经济利益。农村税费改革之前，乡镇政府和村级组织按照有关规定向农民征收“三提五统”。有一种观点认为，“三提五统”的本质是经济租，因为按照有关法律规定，目前我国农村实行土地集体所有制。而集体产权不能虚置，乡镇政府和村级组织(主要是村委会)是这种土地集体所有权的代表。因此，乡镇政府和村级组织有法律依据通过“三提五统”的形式去追求土地所有权在经济意义上的实现。因此，“三提五统”本质上就是乡村两级组织作为土地集体所有者向土地的使用者——农民——收缴的租金。2003年3月1日实施的《农村土地承包法》规定，村集体经济组织或者村民委员会是土地的发包者，这一规定进一步体现了村级组织作为农村土地所有权的地位。在这一制度规定下，国家是没有依据直接向农民收取税费的，它所要收取的现行农业税及其农业税附加，应该向土地的所有者即土地的发包者征收。因为农业税是根据土地及其土地上的收入计算税额征收的，农民只是向村集体经济组织或村民委员会交土地的承包费或土地租金。
按照农村税费改革的规定，村提留被取消，村级组织收入作为农业税附加由国家代征后返还。在不改变目前农村土地制度的前提下，这种做法实际上是直接取消村级组织作为土地集体所有者的地位，忽略了村级组织的经济利益。这是因为：第一，按照经济规律，村级组织具备法律依据向使用集体土地的农民收取租金，这是土地集体所有权在经济意义上的直接体现。现行税费制度取消村提留而代之以农业税附加，实质上是否定了村级组织的土地集体所有者的经济地位。第二，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条的有关规定，村民委员会在得到村民会议同意的条件下，是有权力收缴和使用村提留的。现行农村税费制度把过去的村提留作为农业税附加与农业税一起进行统征，实际上是取消了村民委员会的合法经济收益，这一措施是与有关现行法律法规不相符合的。村级组织在村级治理过程中发挥着重要作用，在村民自治的条件下，取消村提留对村级治理的经济影响是不可避免的。
(三)税费改革在一定程度上削弱了村民委员会的自治地位。《村民委员会组织法》第十九条规定，涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民大会讨论决定，方可办理。这些涉及村民利益的事项除上述村提留的收缴及使用外，还包括本村享受误工补贴的人数及补贴标准，村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案等事项。这一规定表明，从村级治理角度看，在取得村民会议同意的前提下，村民委员会兴办有关村级公益事业时，向村民收缴一定数量的经费是具备明确的法律依据的，是合法的。根据目前的农村税费改革实施办法，需要把原来的村级提留作为农业税附加与正税统一征收，并对这一部分村级收入实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理。这一做法至少对村级组织产生两个方面不利影响：第一，把原来的村提留作为农业税附加与税一起征收，就无需提请村民会议讨论决定，这不仅是对村民会议的否定，而且也忽略了广大村民在事关自己切身利益问题上的发言权，这与《村民委员会组织法》第十九条是不相符合的。第二，把有关村级收入作为农业税附加由国家代征，看起来规范、控制了村级组织的收费行为，实际上却剥夺了村级组织的自治权利。而且对这部分村级收入实行乡管村用，也干涉了本属于村民自治的内部事务。
4、农村税费改革后乡村关系的重新定位。从财政关系上，农村税费改革将对基层政府与村民自治组织——村民委员会的关系产生一定的影响。一方面，由国家代征农业税附加再返还给村级组织的征收方式实际上是传统的指令性乡村关系的体现，把村级组织看作是基层政府的办事机构，这是与村民自治的精神不相符合的。另一方面，税费改革也为改善原来的混乱不清的乡村关系提供了契机。在把费统一归并为税之后，村民委员会与基层乡镇政府的关系就变得较以前单纯得多。但是，乡镇政府归根到底还是要通过村民委员会来与农民进行互动，比如农业税征收、计划生育等，如果村民委员会协助乡镇政府来完成这些政府任务，二者之间的关系就由原来的指导关系，变成为一种委托协作的关系，乡镇政府必须为此进行明确的授权，并支付相应的费用，如果这种委托关系能够真正规范理顺，那么乡村关系就会得到相应的改善，从而推动国家与农民关系的改善。
四、对策建议
农村税费改革后，基层政权建设之所以受到较大的影响，关键的问题就在于农村税费改革直接导致了乡镇财力下降或增收无望以及村级收入之的大幅度下降。造成这一结果的直接原因在于旧有的体制与新的农村税费制度之间的不适应，包括原来的城乡二元结构所造成的城乡居民之间的税负失衡；城市偏向的分配政策造成的城乡居民之间的分配关系不平等。税费改革对于基层政权建设来说既是挑战，也是机遇。但是要解决农村税费改革之后基层政权面临的上述困境，并不是仅仅依靠基层政权自身就能够解决好的，它需要从中央到地方各级政府的共同努力，其中最关键的问题就是要改革原有体制问题的束缚，打破城乡隔离的二元体制，给农民以真正的国民待遇，对城市居民和农民一视同仁。与正在推行的农村税费改革相适应，目前应该主要采取以下对策：
(一)建立以公民权为基础的现代公共财政制度，统一城乡税负，强化村民作为纳税人的现代公民意识。首先，要改革传统农业税制度，取消农业税、农业特产税等传统农业税收，将其分别并入相应的增值税、个人所得税中。与此相适应，应按照国际惯例，重视所得税、增值税在财政收入中的重要性，挖掘增值税、所得税的潜力等等。为此，需要修改现行《增值暂行条例》，把农民作为增值税小规模纳税人，税率参照城市工商业执行，同时还要修改《个人所得税法》，把农民收入纳入该税的征收范围，这样就可以使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位。其次，对于村民因使用集体土地所必须付出的费用，可以由土地所有者以租金的形式收取一定的耕地使用税，根据土地收益情况由土地所有者和土地使用者双方协商确定税额。这一办法具有三个方面的优点，一是容易操作，简单易行，不易反弹，二是税率降低，征收的难度变小，三是农民负担确实可以减轻，农村矛盾会缓解。[12]
(二)改革公共服务制度，加大政府对乡村公共服务的财政投入，对城乡居民提供平等服务。政府投资乡村公共服务应该首先面向社会的急需方面，如教育文化设施、公共卫生设施与设备、公共交通、消防、绿化等，这一做法会使农村居民逐步获得与城市居民一样的公共服务。各级政府应具有长远战略眼光，把基础设施建设的重点放到农村，努力改善农村生产、生活基础设施，为农民提供更多的公共服务。例如农田基本建设，国土整治，植树造林，建设乡村道路、乡村自来水网(根据全国农业第一次普查，目前农村具有自来水网的仅占17%，大部分饮用井水)、乡村电网、乡村广播电视网、乡村公共电话网、乡村公共因特网以及公用通讯设施。加大财政对村级公共产品供给的支持。要把促进农村基础设施建设作为农村发展的战略重点和长远目标。其次，各级政府要拓宽农村公共物品的投资渠道，加大农村公共物品的资金投入。对于那些地方经济落后的农村地区，各级政府应该从关注社会弱势群体的高度，增加投资的比重。一些经济比较发达、条件较好的地区应建立农村基础设施发展基金，通过政府投资、民间投资、银行货款等多种渠道来筹集农村公共物品生产所需要的资金。据傅光明的调查显示，在一些经济比较发达的农村，民间资本潜力巨大。他所调查的凉亭村现有存款过百万元的户有20多户。这些收入大户主要从事工商业、种养殖业。如养鸡户一年收入6万多元。从事商业的有60多户，一般纯收入年2万元，多的10万元。针对民间资本存量巨大的现状，应当采取措施，放宽放活政策，允许和鼓励民间资本投入公共产品供给。如鼓励民间资本投资兴办民办学校、医院、卫生事业、公路交通，产权归私营所有；或者集体和民间共同投资兴办公共事业。[11]
(三)改革传统城乡二元教育制度，真正给予农民平等接受基础教育的权利。首先，政府应真正肩负起9年义务教育的责任，真正实行和普及9年义务教育，明确规定义务教育的主要重任在各级政府，城乡中小学一律由国家统一投入，取消农民出钱办教育的做法。因为接受9年义务教育不仅是城市儿童的权利，而且更应该是农村儿童尤其是贫困地区儿童的权利。其次，乡村教育并不是一种地方性的公共物品，它的受益者不仅仅是农村儿童，从长期的眼光看，国家也会因农民素质的提高而受益，这一点也正是国家强制实行9年义务教育的依据。为此，国家要进一步调整农村义务教育的管理体制，真正把农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，将政府对农村义务教育承担的责任从以乡镇为主转移到以县为主。再次，国家应该尽快调整义务教育的投入机制，加大对农村义务教育的投入力度。就目前的现实来说，如何保证税费改革之后农村义务教育的投入，在此，一些政策建议还是比较有价值的，如加大对县级政府财政转移支付的力度；建立和完善农村中小学危房改造以及新建、扩建校舍投入制度；对西部地区国定贫困县的农村中小学生，逐步实行免费提供教科书的制度，所需资金由中央和省级财政解决；等等。[13]
收稿日期：2003-11