浅议我国农村集体土地制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,集体土地论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国现实中的土地关系存在着制度上的缺陷和不足
改革开放以来，我国农村土地关系和土地制度方面进行了一系列调整和改革。广东省同样对农村土地关系和土地制度作出了改革。在除了对经营权进行改革，实行承包经营制度以外，主要还有：一是改变了土地使用权从无偿变有偿，水稻生产实行有偿承包，鱼塘、经济作物地运用市场机制，实行投包经营。这一做法明确了土地所有者（集体）的收益权，重申了集体是所有者，它改变了实行“大包干”以来人们认为土地已分给农民所有的观念，是对土地所有权的重新界定。二是随着市场经济的发展和现代化步伐的加快，一部分农民弃农经商办厂，而向另一部分农民转让土地承包权（使用权），出现了土地使用权的自发或者有组织流转和集中，推行土地规模经营。三是在二、三产业较发达的有些地区，实行土地股份制，保留土地所有权归集体，收回农民的土地承包权（使用权），而将一部分的土地收益权折股量化给社员，土地使用权由集体统一安排，由集体企业或个别农民经营，从而形成大面积集中土地进行开发、利用。四是对土地进行建设征用，将集体土地转变为全民土地。这几年每年达到几十万亩。全省200多万农民完全失去土地。
这些变革，是广东工业化、城镇化、现代化过程的必然现象，也是农业现代化的必然过程。不论形式如何，就土地制度调整而言，是土地商品化、资本化过程迈开的重要一步。但也应该看到，如何有效保护农民的合法合理权益，正确处理好各方面的利益关系，仍然是我们面临的重要问题。从市场经济的发展进程看，现实中的土地关系存在着制度上的缺陷和不足。当前土地制度中主要有以下几方面：
（一）土地所有权不完整使农民处于不利谈判地位
土地所有权是历史的，动态的。在不同国家不同制度下，其含义是不一样的。狭义上是指土地的所有、占有、使用、处置、收益等权属，本质上是财产权的范畴。按照罗马法的解析，土地财产权属于支配权的一个概念，表示对土地获得的最广泛和最完全的财产权。就所有权的一般内涵而言，所有者必须有支配权和收益权。新中国成立以来我国农村土地制度形式和内容有所调整，但核心内容属于集体（合作社和合作联社）基本不变，而且在所有权各种权益中，现阶段集体土地所有权有设定条件的，当需要让渡所有权时，集体则全无处置权，因为国家（政府）垄断了所有权交易。在此之内，集体有经营处置权和收益权。国家土地承包法承认了农民对集体有土地的承包权30年不变，并且可以有偿转让经营权，获取合法收益。
从世界各国实践来看，国家对土地征用有优先权，但大多数本着真正的“公共目的”。在市场国家，土地如果进行商用，主要通过土地所有者与相关人（或单位），买卖方面双方协商、谈判达成交易，政府负责对土地开发的用途、功能、生态、环保、建设标准等方面履行政府职责、义务和监管。我国土地管理体制，政府是国有土地所有者，也是土地出让市场供应者。同时土地实行分级管理。政府在土地管理中扮演仲裁者，同时在土地征用中扮演买者，在出让土地过程扮演卖者，但规则主要由政府制定。
而现阶段的我国，征用权被人为强化，甚至达到绝对地位，一是地方政府滥用征用权，夸大“公共目的”，大规模征地，将农民集体农地变为政府公地，从事炒地皮生意；二是完全垄断土地所有权的购买和土地使用权的出让。征用这一制度安排，将农民与土地的关系从此割断。农民并不参与土地开发中的利益分配，更加未能享受到土地增值中的利益。
（二）现行土地产权制度带有计划经济烙印难以适应市场制度
市场制度是现代社会不可越跃的基本经济制度。我国30年来的改革，实质上正是不断地构建市场制度，使之成为经济领域的普遍规则，而且不断地完善它。应当说，我国市场经济制度基本框架已经确立。而由于历史因素和现实政策，以及土地关系的极端重要性等原因，使得土地产权制度的改革比其它方面的改革要来得迟。现存的土地制度植根于计划经济基础，之后有所改革改良，但仍然带有太多的计划经济烙印，与市场经济制度所要求的仍然有较大距离。首先，土地所有权不是商品范畴，不进入市场，因为作为土地所有者的集体，没有自由让渡所有权的支配权，并且不能参与价格谈判。其次，土地所有权买卖完全违反平等原则和价值规律，只要入了征地范围，集体土地不卖也得卖，而且国家强制定价，土地所有者的利益受损。
（三）利益分配制度不公导致农民与政府的关系紧张
分配制度是土地制度的最终体现形式。利益分配不公主要由两方面因素造成：一是历史上由购销制度带来的，长期以来，国家规定土地种植计划和收购数量、价格、农村集体利益受损害，以后取消了统、派购制度，由此带来分配不公的现象大大减少。二是由所有权流转制度不合理造成的，政府垄断使用权的交易权和定价权，农民被迫低价卖地，收入很低，以商业用地看，粗略估计，上世纪90年代初期，政府征地一亩再出让使用权（50年左右）收入10-30万元（扣除“几通一平”成本），土地使用权买者开发后，亦可获净收入10-30万元甚至更多，而集体只得到几千元至3万元的补偿，完全失地的农民得到1-2万元。到了最近几年，政府通过征地取得的净报酬进一步增加。农村集体肩负着解决本地劳力就业、粮食供应、社会福利、公共积累、村政建设等问题，比较而言其所占分配比例是大大偏低的。随着工业化进程的加快，农民失去土地的数量正急剧增加，由于此制度造成分配不公的矛盾日益加剧，特别是在征地多的地方，农民存在不满现象。因此应当高度重视这个问题，调整好各方面的利益关系。
（四）土地管理制度不完善导致乱占滥用土地
当前的管理制度存在较大的缺陷，可以从两方面反映出来。一方面，从管理制度本身看，农村土地的立法不全面、不完整，所有者不是经济意义上的所有者，因此土地所有权、土地流转所包含的经济含义没有法律保障。另一方面，是由土地产权制度、流转制度的缺陷而引发出来的，表现在政府扮演两种身份和发挥双重职能。一种身份是企业、经济人身份，政府代表国家征地，由于垄断而获利甚丰，征地越多，收入越多，而利益越大，反过来驱动征更多的土地，尤其是现行财政体制，许多基层政府把征地工作看成是增加地方政府收入的主要途径，在这种情况下政府发挥经济增值职能。但政府又是管理者，发挥依法保护土地、监督和管制土地的开发利用的职能，并且还要调整土地所有者、使用开发者和有关方面的关系，体现公正、公平的原则。面对资源日益短缺和人口膨胀的压力，我国保护农业资源和农业用地将更加重要，因此政府的管理者身份不仅不能弱化，而应当强化。目前政府所扮演的双重角色、表现出来的双重职能是互相矛盾、互相对立的，其结果是管理职能让位给增值职能，乱占、滥征土地的现象越来越多。事实上，在我国由于权力分散，只要政府有两种身份存在，基层政府从局部利益出发必然会强化企业身份，后果可想而知。
二、我国农村土地制度创新的基本思路
针对现在土地制度存在的种种问题，笔者提出我国农村土地制度创新的基本思路是：适应市场化、工业化趋势，注入商品范畴，运用市场机制，发育新的规划。目标是建立市场经济条件下的土地制度，加快土地资本化进程，进一步优化资源配置和要素组合。具体包括：
（一）赋予土地完全产权概念
土地的商品属性，是市场经济条件下土地产权制度的基础，也是产权概念设置的理论依据。在市场经济制度下，土地所有者与一般商品的所有者具有等同的含义，他具有较充分的处置权和收益权，可以根据自己的意愿选择出卖、出租、抵押、入股等方式来让渡所有权或使用权，并有权参与价格谈判。土地是最重要的生产资料，把土地长期排斥在商品经济范畴之外，从长远看弊大于利，由于所有权不进入市场，造成了土地价格并不真正反映土地价值，由此引起的产业利益比较并非真正是市场作用的结果，从而误导资源流动和要素组合，造成资源浪费、国民经济比例不协调和宏观效益降低。
（二）设置多元化的所有权制度
现实土地制度中允许使用权占有者、使用者多元化，这为发育使用权市场提供条件。但土地的商品属性不仅包含使用权的商品化，而且蕴含所有权也要商品化，所有权必须进入市场，而且所有权市场也要按照商品法则发育起来。多元化的所有权制度是所有权进入市场的基本前提条件。多元化所有权制度是指政府拥有公地，农村合作社（或联社）、中国公民、在中国境内注册的法人企业都可以拥有土地所有权。现实中从集体所有制向多元所有制的转变，需有一个较长时间的探索和完善过程，在具体形式和实现途径上不宜采取简单的平均分配地权给农民的做法。农村土地股份制，对设置多元化制度提供启发，多元化所有制并不一定是指对所有制的实物和实际占有和直接使用，也可以意味着通过货币化后对物权的股份式所有，如同股份企业一样，资产个人（或法人）所有，但资产又由企业占有和使用。所以，深化和完善土地股份制具有重要的意义。
当然，土地多元化后，可能会出现地权细分、地权凝固的现象，这要求有相应的制度来制衡。
（三）按照市场规律建立流转制度
流转制度包括流转内容、形式和规划。按照土地商品化和多元化要求，土地流转的内容不仅包括使用权，而且包括所有权；流转形式有买卖、出租、入股，还可以用为抵押、赠与和继承；流转规则必须植入竞争制度和引进价格机制，允许多买主进入买方市场，放开土地价格，根据土地质量、地理位置、投资环境、供求及其负荷的社会功能来调节价格，允许不同用途的土地比价存在。还有，通过土地抵押制度，建立土地信用制度，发育土地银行。
（四）建立合理的分配制度
分配关系主要指土地所有者、使用者、政府等之间的利益关系，在农村，还存在集体经济组织与农民之间的利益关系。现实中，集体经济内部，农民承包或投包集体土地，引发而来的利益关系正日益调整，反映的问题不多。而反响强烈的是国家征地带来的分配上的问题。土地商品化和创立市场机制的流转制度是解决这一问题的前提，在宏观上须合理确定各方面的利益比例；在农村合作社内部也要正确处理好征地收入的使用和分配，既要保证二、三产业发展，安排就业，兼顾社会福利，也要适当补偿农民利益。
（五）强化社会监督管理
产权制度、流转制度、分配制度的实现和维系，需靠社会管理制度来保障。按照商品经济的要求来构建产权制度、流转制度和分配制度，不仅不排斥管理，相反，对管理提出了更高、更严的要求。
一是规范政府管理身份、行为和职能。一方面，明确政府是管理者，而不应当扮演企业角色。合理界定国家的征用权，对军事、国防、大型基础设施、公共建设等用地，政府依法行使征用权，垄断交易和价格，而不直接参与商业用途的土地交易行为。政府的主要任务可以限定为：征收土地税，制订规划，依法实施规划，监督土地交易活动，调整各方面的利益关系。另一方面，改革目前土地交易组织和结构，还原其非官方的身份和职能。交易所是监督、审核和批准土地买卖、转让、出租、抵押的机构，也是交易的场所，其本身不能参与经营土地的活动。土地的一切交易活动必须经过交易所批准，并且在交易所进行，交易活动秉承公开、公正的原则，采取投标、拍卖等形式进行。交易所也是非盈利性机构，它只收取一定比例的交易管理费。交易所应当吸收由政府的国土、农业、税收、规划部门，和农村合作社、公证单位等共同组成。各级交易机构无隶属关系，凡是所有权买卖、抵押、入股等，在县交易所进行，凡是使用权出租、转让等在镇级交易所进行。
政府与交易所的关系是，政府是管理者，制定有关规定和具有监督交易所动作的权力，而交易所依照有关规定，协助政府管好用活土地，前者主管土地的政策、规划，后者主司具体的交易活动的开展和管理。
二是完善各项土地法规。首先，制定合理的税法，尤其是土地流转税。第二，界定产权，使产权商品含义和多元化有法律保障。第三，为克服土地资产化后地权细分的矛盾，要在继承制度上合理作出安排。目前世界上的继承制度有平均继承，和一子（或一女）继承，德国实行一子继承地产，法国也步其后尘，规定由生存配偶和未成年的直系亲属继承，英国、英格兰分别在1926年和1964年废除一子继承，日、美则从未实行过。但不管如何，共同继承制度（平均制度）对家庭经营事业的财产必然带来分割，危及事业，因此，日本的部分学者主张一人继承。我国应吸取世界各地的经验教训，结合国情制定此制度。
三是加强土地所有者内部管理。由计划体制向市场经济转变过程中，加强内部管理具有重要的意义，它是保护土地、合理利用土地的重要手段。加强管理包括：进一步明确农村中社员代表大会或土地股东大会行使集体土地的买卖、转让、入股、抵押活动的最高监督权和交易最终决定权；转让土地价格公开、公平竞争；制订土地收益的合理分配比例和使用、监督制度；保证规定实施。