城市圈架构下的立法主体模式探究，本文主要内容关键词为：架构论文,主体论文,模式论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题之提出
当前，有关城市之间联合的称谓较为混乱，如称为城市圈、都市圈、城市群、城市带、城市经济圈，等等。①事实上，这些概念之间并非完全等同，至于何种称谓更为科学，笔者无意于作专门的分析。为避免理解上的歧义，招致可能并非在同一个对话层面上的质疑，也为了统一话题，更为了讨论的方便，笔者拟将城市之间的区域联合这一现象以“城市圈”这一称谓代称。如果说在珠三角、长三角②的规划中，城市圈概念尚未引起人们的关注，那么，从近年来我国已经或拟将出台的数十个区域发展规划来看，城市圈事实上已成为地方区域发展规划的主题词，如京津冀城市圈、湖北的武汉城市圈、湖南的长株潭城市圈、江苏的南京城市圈、河南提出的中原城市圈以及陕西提出的西(安)咸(阳)城市圈，等等。城市圈不仅仅是一个地域性概念，而是一个超地域的经济联系范畴。城市圈是在一定历史和现实条件下，由若干个城市相互联系、相互合作而形成的产物，单凭行政力量是不能将几个地域相近的城市组合在一起的。③也就是说，城市圈的本质是经济圈。作为城市圈的组成单位，各城市自然就是一个独立的经济主体，即市场利益主体和竞争主体。这就决定了城市圈中的各城市之间必然存在利益博弈。要实现互利共赢，必须进行立法规制；否则，其结果只会适得其反，与城市圈区域规划的目的相背离。以武汉城市圈为例，如果武汉城市圈没有一个公平合理的法制环境，极有可能是“八分一”，而不是“八加一”的互利共赢。④虽然有学者提出，在当下立法的框架下，城市圈立法问题只能通过行政协议和磋商沟通机制解决，⑤但笔者认为，如果没有立法保障，一旦产生纠纷和冲突，由于缺乏有效的解决途径，这种机制往往会流于形式，形同虚设。经济协作、法规先行是城市圈内各利益主体互利共赢的制度保障。鉴于我国法律并没有对城市圈的立法问题予以规定，城市圈架构下的立法主体模式的选择无疑是城市圈立法中的首要问题。这关涉城市圈圈内城市之间以及城市圈与其他区域之间的利益关系，关涉我国法制统一等方面的问题。笔者拟就城市圈架构下的立法主体模式予以探讨，以期寻求合理的方案。
二、城市圈架构下的若干立法主体模式之述评
城市圈主要由若干地域相连或相近的城市组成，旨在建立一种区域高速、协调发展的动力机制。因此，从区域范围来看，既有一省(直辖市、自治区)地域范围内的城市圈，也有跨省级地域范围的城市圈。从我国现行立法体制来看，只有较大的市才具有立法权，这就决定了在不同的城市圈中，各城市享有的立法权不同：有的可能各城市都具有立法权，有的可能只是部分城市具有立法权，有的可能只是个别城市具有立法权，有的甚至各城市都没有立法权。因此，各城市圈的立法基础存在较大差异，不同城市圈的立法主体模式并非一致，也难实现统一。对城市圈的立法主体模式的构建，学术界和实务界主要提出了以下观点。
(一)区域专门立法模式
区域专门立法主要是指在城市圈内成立专门的立法机关负责城市圈内立法事宜的一种模式。具体的方案是由城市圈内各市人大常委会负责人组成区域立法委员会或由各市政府负责人组成区域行政立法委员会进行专门立法。如有学者就认为，为使区域行政立法能更顺利地进行，可规定由区域内省级人民政府的负责人组成区域行政立法委员会，作为区域的行政立法机关，负责立法讨论和最后通过，各省的政府负责人轮流担任该委员会的主任；同时，区域行政立法委员会下设综合办公室，具体负责区域行政立法的日常工作。⑥虽然这种观点并非针对城市圈的立法而言，但也同样适用于城市圈立法。不过，根据现行法律规定，这种立法模式是难以成立的。虽然通过全国人大及其常委会或国务院的授权可使区域立法委员会或区域行政立法委员会享有立法权，成为城市圈的立法主体，但这种做法会导致一系列问题的产生。例如，这种做法实际上使城市圈成为一个独立的行政区域，从而将引起国家行政区域划分的变更。又如，无论是区域立法委员会还是区域行政立法委员会，作为一个独立的立法主体，其所制定的法律规范如何定位？与其他法律规范的效力层级如何规定？向谁报送备案审查？等等。要解决这些问题，必然对《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)以及《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)等法律进行修改。也就是说，要对国家的立法体制、行政体制乃至整个国家体制作出重大的改革和调整。这样做且不论是否为舍本逐末，至少成本和代价就难以承受。显然，这种立法主体模式在当前立法框架和制度下难以落实。
(二)区域协作立法模式
区域协作立法是指城市圈各城市或行政区域市的权力机关或政府的立法主体资格不变，通过协作的方式，以期达到立法资源与立法结果共享的一种立法模式。这种模式成立的前提是组成城市圈的各城市都依法具有立法权。如果只是城市圈中部分城市或个别城市具有立法权，就谈不上立法协作。在城市圈立法中，各城市的立法主体地位和权限并没有改变，只是在立法方式和途径上有所创新和调整。因此，在区域协作立法状态下，立法主体实质上仍是城市圈中各城市的人民代表大会或人民政府。我们可以用我国东北地区的黑龙江、辽宁、吉林三省(以下简称东北三省)所建构的立法协作机制来说明这种区域协作立法模式。虽然东北三省所形成的区域并非城市圈，但其机理与城市圈的区域协作立法实质相似。2006年初，东北三省人民政府法制办公室签订的《东北三省政府立法协作框架协议》(以下简称《协议》)确定了东北三省立法协作的基本原则。《协议》规定立法协作采取紧密型协作、半紧密型协作和分散型协作三种形式。对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目，采取紧密型协作方式，东北三省成立联合工作组；对于共性的立法项目，采取半紧密型联合方式，由一省牵头组织起草，其他两省予以配合；对于东北三省达成共识的其他项目，由各省根据本省实际，条件成熟急需制定的，独立进行立法，立法结果三省共享。⑦有学者将其概括为“一个框架，一个机构，三个模式”。⑧
如果城市圈的各城市都依法享有立法权，城市圈协作立法采取上述协作立法机制不失为一种较好的选择。当然，这种选择也并不排除其他协作形式。无论采用何种协作立法形式，协作立法的成果要在各行政区域内发生法律效力，必须经过各市的立法主体认可并加以公布，而不能以协作机构的名义实施。区域协作立法有利于节约立法资源，最大限度地提高立法效率，减少主体之间的利益冲突，形成良好的法制平台，同时，也可以为我国立法机制的创新提供有益的经验。但是，行政区域立法模式也有局限性。因为各城市都具有立法权的城市圈只是极少数，并且这种模式也可能形成新的利益壁垒、更大规模的地方保护和行政垄断，从而也容易侵害行政相对人的合法权益。
(三)区域上级主导立法模式
区域上级主导立法是指由组成城市圈的各城市共同的上级机关作为立法主体主导城市圈的立法事务的一种模式。具体而言，就一省(自治区、直辖市)地域范围内城市圈而言，其立法主体即为省(自治区、直辖市)级人大及其常委会和人民政府。对于城市圈内的基础性、重大的事项由省级人大及其常委会制定地方法规予以规定；对于一般、具体的执行性事项可由省级人民政府制定规章予以规定。一部法规或规章只适用于该行政区域的部分地区，在法理上是允许的，在我国的立法实践中也是有先例的。⑨区域上级主导立法模式适用范围广泛，几乎适用所有类型的城市圈，有利于区域资源的合理、高效配置。这种模式既可以重点扶持城市圈的中心城市，也可以合理地平衡圈内圈外地方主体的利益，减少利益冲突，保障地方经济有序发展。当然，该模式同样也存在局限性，如由于有专门的制度安排特别是当上级政府的行政不当干预时，城市圈内各城市的自主性和创新性必然会受到一定程度的限制，有可能影响城市圈中部分城市的主动性和积极性，使城市圈缺乏应有的活力，从而影响其经济发展。
(四)核心城市主导立法模式
核心城市主导立法是指由城市圈中依法享有立法权的核心城市主导圈内立法事务的一种模式。具体做法是，由核心城市的人民代表大会及其常委会和人民政府根据城市圈的发展规划，在尽可能考虑圈内其他城市意见的基础上，制定地方法规和规章，再通过适当的途径使其在城市圈内发生效力。在以某个城市为核心构建的城市圈中，人们很容易会想到这种模式。因为在这样的城市圈中，规划和设计城市圈的首要目的就是为了重点发展核心城市，同时以核心城市为龙头，带动圈内其他城市的发展。武汉城市圈便是其中一例。武汉城市圈内其他8个城市可以根据自身实际情况以认可的方式承认武汉市的地方法规或政府规章中的全部或者部分内容在其行政区内具有同等的法律效力，实现法律、法规资源的共享，以真正达到法律趋同、融合直至最终走向统一的目的。武汉市人民政府法制办公室副主任胡太荣先生就认为：“可通过适当方式，将武汉市地方法规的适用范围延伸到圈内其他城市。这样，既解决了圈内其他城市无立法权限的问题，也能使圈内城市尽快共享武汉市已有的制度成果，缩短省人大常委会立法周期。更重要的是，实施法规共享，可以促进圈内九城市在产业、交通、通信、金融等一体化建设进程。”⑩应该指出的是，就法理而言，武汉城市圈内其他8个城市并不能通过承认的方式使武汉市的地方法规或政府规章中的全部或者部分内容在各自行政区内产生同等的法律效力，因为这8个城市并无立法权，其认可的方式并不具有法律效力。同时，武汉市的地方法规和规章也有自己的效力范围，即只能限于武汉市地域范围，而对其他城市没有法定的约束力。因为任何法律规范都有效力范围，只能基于立法主体的权限范围在一定地域范围内发生效力，而不可能在地域外发生作用。在武汉城市圈中，要将武汉市的立法延伸到圈内的其他城市，只能通过湖北省人民代表大会或省人民政府以法定的形式进行。值得注意的是，核心城市主导立法虽然可以节约立法成本和提高立法效率，但也会带来一些负面影响，如极有可能使核心城市“一城独大”，从而使其他城市成为其下属城市，实际上使城市圈成为一个变相的行政区域，从而影响其他城市的发展。
三、城市圈架构下的立法主体模式确立之原则
正如前述，城市圈的构成具有多样性，诸多的城市圈不可能适用同一的立法主体模式，相反，有的城市圈的立法主体可适用多种模式。特别是在发展经济目标的指引下，地方人大或政府基于实用和功能的考虑，还可能创设立法主体。因此，如何选择或确立城市圈的立法主体模式显得十分重要。笔者认为，在尚无法律规定的前提下，城市圈的立法主体模式的确立必须遵循一定的原则。笔者认为可确立以下原则。
(一)法制统一原则
法制统一原则要求确立的城市圈立法主体模式必须符合《宪法》、《地方组织法》、《立法法》等相关法律的规定和立法宗旨。《宪法》、《地方组织法》、《立法法》以及其他相关法律都明确规定了我国立法主体、权限、程序、效力层级、法律解释、备案审查以及立法监督等相关问题，形成了比较完善的立法框架和立法体系，如省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规，省级人民政府及较大的市人民政府有权依据法律、法规制定政府规章。这就要求城市圈立法主体的确立必须符合现行立法规定，既不能把没有立法权的主体设为立法主体，也不能使依法具有立法权的主体虚置，疏于立法职责；既不能扩大原立法主体的权限范围，也不能缩小其权限范围，更不能变通立法权。因此，城市圈立法主体的确立也不能背离这一目的。一言以蔽之，只有在坚持国家法制统一的前提下，我们所确立的城市圈立法主体才能发挥有益的作用，否则可能产生诸多不利后果。
(二)行政区划稳定原则
行政区划稳定原则要求确立城市圈的立法主体不得违反行政区划的设置，即不得因城市圈立法主体的确立而引起行政区划的变动。虽然城市圈不是一个行政区划上的概念，而是一个经济上的概念，但由于片面追求区域经济发展，地方政府领导往往寻求通过行政区划、行政命令等途径来推动这种发展，特别是通过确立的城市圈立法主体运作来实现这种发展，这就极容易使城市圈从一个经济概念滑向行政区划上的概念。例如，有的地方政府领导为了寻求区域经济的整体同步发展，避免各利益主体之间的冲突，往往谋求通过设立城市圈专门立法主体，并在各个行业设立相应的协调部门，以期通过整体划一的方式来解决，或为集中优势发展核心城市，将城市圈中核心城市的立法主体“升格”为城市圈的立法主体，使其立法在城市圈中的其他城市发生效力，从而使其他城市实质上附属于核心城市。无论哪种情形，最终都可能使城市圈成为一个从立法到行政都具有层级关系的区域，亦即实质上变为一个新的行政区域，使得现有的行政区划发生改变。然而，单纯考虑经济因素，通过行政区划的变动谋求经济发展，只可能顾此失彼，即所谓“按下葫芦浮起瓢”。而且，行政区域并非能随意改变的。有学者指出：“在现行制度框架内，每个省、市都是一个相对独立的行政区域，每个省、市都有自己的管辖范围，每个省、市政府都是相应区域内的利益代表或主体。这既有行政区划的勘定，又有组织法甚至宪法上的依据。在法治前提下，这种行政区划和利益主体，不能任意改变。并且，从发展趋势上看，这种行政区划和主体，不是走向模糊，而是将进一步明晰。同时，行政区划的变革，也并不是地方政府所具有的职责范围，而是中央政府的权限范围。地方政府无论多积极，没有中央政府的决策，行政区划的改变都是不可能的。”(11)“众所周知，许多行政区划是历史形成的，具有相当的稳定性和刚性，不能也不应该随着经济活动的频繁变化而随意调整。同时，经济区以经济为主要标准甚至是唯一的尺度，而行政区则要考虑到综合性因素，而不能仅以经济为限。”(12)“不合理的行政区划当然需要调整，但是行政区划调整决不是万能的，行政区划贵在稳定。”(13)概言之，城市圈立法主体的确立不能引起行政区划的混乱；否则，得不偿失。
(三)互利共赢原则
互利共赢原则要求确立的立法主体有利于保护圈内各城市的利益，促进共同发展。城市圈是一种城市间的经济联合，是有着特定规模和结构的经济圈。城市圈这种结构就是为了消除城市间的恶性竞争和冲突，谋求共同发展和提高。圈内的各城市本身是各自独立的经济主体和利益主体，由于各城市的地理、历史、人文等方面的差异，经济发展并不平衡。导致这种不平衡因素很多，如城市是否依法享有立法权就是一个重要的因素。具体而言，在一省地域范围内，有立法权的城市一般是较大的市。享有立法权的城市往往具有一定的自主性和创新性，相比之下，其发展空间比其他无立法权的城市更大一些。同时，地区增长速度和经济总量往往是中央对地方考核最重要的指标。因此，各城市之间必然存在着竞争，存在着利益冲突。要消解这种不利因素，形成一个无壁垒、无冲突的自由市场规则，关键在于确立的立法主体模式是否科学、合理。而且主体之间的权利义务的设定、主体之间利益的分配、解决机制是否合理，也无不取决于立法主体。“当所有的利益都得到考虑时，正义也就随之产生了。”(14)因此，在确立城市圈的立法主体模式时，互利共赢是一个必须遵循的原则。
(四)立法资源效益原则
立法资源效益原则就是要求以最少的立法资源消耗取得最大的立法效果。立法资源的效益最大化，首先表现在立法成本的节约。立法成本包括多方面，如立法起草机构的设立、办公经费、人员的报酬，对所立项目的调研、论证所需的费用，听取各方的意见和建议所涉及诸项费用，立法听证的费用，专家咨询、建议以及立法效果评估方面的费用，等等。但是，立法成本的节约并不等于单纯地减少成本的投入或省略立法环节。在一定意义上，没有质量保证的立法，实质上本身就是立法成本的浪费。也就是说，立法成本的节省必须以立法者所追求的价值目标能有效地实现为依归，亦即在保证有效达到目标的前提下节省立法成本开支。其次，要求立法资源的合理配置。在立法成本投入中，应建立一种有效机制，使立法成本的选择尽可能科学、合理，使立法成本能够最大效率地利用。一个最基本的做法是避免重复立法，重复立法容易造成立法资源的浪费。同时，基于立法资源的有限性，一种不必要的立法必然会占用其他必要立法的空间，从而导致立法资源的浪费。毋庸置疑，城市圈的立法资源也是十分有限的。为避免立法资源的闲置、过剩、重复使用以及效用低下的问题，城市圈立法主体模式的确立显得十分重要。因为城市圈的立法资源能否得以合理有效地的选择配置、立法效果能否最大化，无不取决于确立的立法主体模式的合理性。简言之，城市圈立法主体模式的确立必须符合立法资源效益原则。
四、城市圈构架下的立法主体模式之选择
基于上述分析，笔者认为，区域协作立法和区域上级主导立法，更适合成为我国城市圈的立法主体模式，而区域专门立法和核心城市主导立法这两种模式不符合我国实际，不应采纳。其中，对于各城市都依法享有立法权的城市圈，以选择区域协作立法模式较为适当。由于区域协作立法模式的优点、机制及其运行等问题已有不少学者予以论证，并且上文已对此作过简要的评述，笔者在此不再赘述。对于各城市并非都有立法权或都没有立法权的城市圈，则以选择区域上级主导立法模式较为妥当，即由省级人大及其常委会或省级人民政府主导立法。而且这种模式无疑更符合法制统一、行政区划稳定、互利共赢、立法资源效益原则，有利于调节圈内城市之间以及圈内与其他地方之间的关系，发挥城市圈应有的示范效应，尽快形成一个统一、公平的法制平台。
不过，在区域上级主导立法模式下仍要作出进一步的选择。具体而言，是由省级人大及其常委会主导立法还是由省级人民政府主导立法？笔者认为，应采取由省级人大及其常委会主导立法。概言之，对涉及基础性、原则性、创设性、强制性的规范主要由省级人大及其常委会主导制定；对那些具体的、执行性的事项则可由省级人民政府制定。如果采取由省级人民政府主导立法，则可能难以实现预期的目的。因为省级人民政府主导的立法只是地方政府规章，在现有的立法框架和制度安排下，其在执行和适用方面可能会遇到一些障碍。如城市圈的各城市可能基于各自利益的保护，对其不利的规章往往会采取一定方式予以规避。另外，由于规章对法院并不具有直接的强制拘束力，(15)也就是说，法院审理行政案件对规章有选择适用权力，因此，一旦行政相对人依据政府规章的行为与地方政府发生冲突，地方法院往往在地方政府强势的干预下，可能为保护地方利益而规避政府规章，导致城市圈的立法得不到有效的执行。从现有的立法实践来看，有些城市圈的立法主体模式基本上采用了省级人大及其常委会主导立法模式，而没有选择政府主导立法。例如，湖南省长株潭城市圈的基本立法——《湖南省长株潭城市群区域规划条例》(16)(以下简称《长株潭条例》)即由湖南省人大常委会制定，而具体执行事项则根据第4条的规定由湖南省人民政府决定。再如，《武汉城市圈改革试验促进条例(草案)》(以下简称《促进条例》)(17)作为武汉城市圈的一项基本立法，也将由湖北省人大常委会制定出台。(18)有学者指出，在“武汉城市圈”的规划立法中，《促进条例》居于“小宪法”地位，其功能是“指方向”。(19)而具体事项则由省级人民政府决定，如《促进条例》第13条的规定。值得注意的是，如果没有科学的设计，区域上级主导立法模式也并不能完全保证立法没有偏向和局限性。特别是当城市圈的上级政府基于某种战略的考虑，可能对城市圈中的核心城市或某个城市予以特别关怀时，情况更为突出。从现有的立法来看，这种担心并非多余。笔者认为，为保证立法的质量，上级立法主体在遵守法定立法程序的前提下，应注意下列几个方面的问题。
1.关于法案起草的问题。城市圈的立法有其特殊性，表现在城市圈是一个新生事物，没有成熟的经验可资借鉴，“试错先行”的试验立法应慎之又慎。(20)因此，城市圈的立法应具有高度的前瞻性和科学、合理的预期。从一定意义来说，立法是对城市圈未来发展政策的法定化，城市圈发展的成败取决于立法的科学、合理性。因此，城市圈的法案必须具有科学的理论依据，有充分的论证。换言之，城市圈法案的起草需要深厚的理论支撑和强大的智力支持。有鉴于此，有必要建立城市圈法案起草专家库，充分利用人才资源，通过立项招标或委托起草等形式，由对城市圈进行专门研究并取得显著成果的专家起草，保证草案的质量。当然，也可采取由有关部门起草，再由专家评审，同时向社会公开征求意见。例如，《长株潭条例》第10条规定：“长株潭城市群区域规划草案拟订后，由省人民政府组织专家进行评审，征求社会各界意见，经省人民政府常务会议审议通过后，向省人民代表大会常务委员会报告”。鉴于实践中的专家评审往往流于形式，笔者更倾向于采取委托专家起草的做法。
2.关于利益代表参与的问题。由于立法活动是一种最高层次的利益博弈，因此，如果没有城市圈中各城市代表的参与，所立之法难免有所偏向。同时，各主体在利益面前总会趋利避害，对没有反映自己诉求的立法在执行起来往往容易打折扣。虽然采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见可以弥补惯常的立法模式之不足，(21)但也可能会出现形式重于实效的现象。因为这些形式完全取决于主持者的态度。在实际生活中，实务部门的做法往往是立法听证会主持人按部门或个人偏好对听证结果进行任意取舍或变动，以致立法听证的实际效能难以得到有力的保证。(22)因此，笔者建议，在法规议案正式提交审议之前可设立议案审议前置程序，即由城市圈的各城市派出自己的利益代表参加，对议案进行预审。因为一个“更为公正的政策”必将“从一个所有受影响利益都在其中得到有效代表的对抗式程序中诞生”。(23)通过城市圈各利益主体的参与、互动和协商，从而使所立之法真正具有“合法性”。
3.关于行政协调的问题。构建城市圈的主要目的也是为了消解城市间的冲突，通过城市间的共同参与、分工与合作，实现优势互补，以促进区域经济的高速、良性发展。可见，行政协调机制对城市圈的发展具有重要意义。不过，值得注意的是，如果行政协调机制存在缺陷，则会产生负面作用，如可能违背市场规律，扼杀区域经济发展的活力。例如，某外商在某城市圈中的某核心城市和某周边城市都有投资意向，并且更倾向于向某周边城市投资，重要的是，这次投资对该周边城市经济的发展是一个十分重要的机遇，但最后可能由于省级人民政府出面“协调”，该周边城市只好做出牺牲，拱手让给核心城市。这种“协调”事实上成为一种行政命令，很容易挫伤周边城市的积极性。因此，制定科学、合理的行政协调机制是问题的关键。从现有的立法实践来看，《长株潭条例》规定的较为完善。例如，《长株潭条例》第8条规定：“省人民政府应当建立长株潭城市群区域规划编制、调整和实施协调会议制度。协调会议包括联席会议和专题会议。联席会议对长株潭城市群区域规划草案编制、修编和实施等重大事项进行协调并作出决定。专题会议对空间管治区域的范围、具有区域性影响的建设项目的确认及其规划选址等事项进行协调并作出决定。协调不成的，报联席会议作出决定”。《长株潭条例》的特别之处就在于，协调机制是以会议的形式运行的，从而在一定程度上避免了上级主管机关的单方强制性。当然，既然是会议决定，就应该以集体表决机制进行。总之，行政协调机制的规定宜细不宜粗，应该通过相关规定明确行政协调的目的、协调原则、议事以及表决规则等问题。
4.关于立法绩效评估的问题。立法绩效评估是保证立法质量和监督立法工作的重要环节。在现有立法主体模式下引入立法绩效评估环节尤为重要，主要基于两个方面的考虑：一方面由于各城市利益代表并非省级立法机关的成员，其对立法议案的预审并不能决定其效力，因而其主张和建议并不一定被最终生效的法案所采纳，从而导致所构造的预审程序失去应有的价值；另一方面，城市圈立法涉及的利益主体多元，不仅要考虑城市圈整体的利益，也要考虑城市圈各城市之间的利益以及城市圈与省内其他区域的利益，同时，也要保护圈内圈外行政相对人的权益。通过立法绩效评估，既可以弥补上述程序之不足，发现立法中存在的问题，又可以及时修改完善。
五、结语
城市圈中各城市之间的合作、分工和竞争不仅决定着区域经济发展的格局，也可能改变现有的行政区域和体制，甚至可能形成新的利益壁垒，成为市场经济健康发展的桎梏。特别是当城市圈如雨后春笋般地涌现时，如果没有立法的引导和规制，就很可能会无序发展，甚至发生变异。而城市圈的立法主体模式问题往往是导致城市圈发展出现变异的根源。当前，城市圈的设立已不是个案，林林总总的城市圈或已在规划中，或已在构建中。国家不仅应该加大立法监督检查，同时应该考虑加紧制定相关立法或修改相关法律，对城市圈的立法主体模式等相关问题作出规定，避免城市圈之间以及与其他地方之间的立法冲突，确保城市圈的良性发展，使其真正成为经济发展的动力。
注释：
①参见曾万涛：《新型城市化研究综述》，《湖南文理学院学报》(社会科学版)2008年第4期；张贡生、杨柳：《城市群：一个关于文献的综述(一)》，《太原城市职业技术学院学报》2008年第8期。
②“珠三角”是由珠江沿岸广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门、肇庆9个城市组成的区域；“长三角”是以上海为龙头，由浙江的嘉兴、杭州、绍兴、宁波、舟山和江苏的苏州、无锡、镇江、南京等16个城市所组成的区域。因此，将它们称为城市圈是可以成立的。
③参见陈大明等：《发展城市圈经济须把握好的几个原则》，《中国建设报》2004年4月29日。
④武汉城市圈是由武汉市和以武汉市为中心的100公里半径内的黄石、鄂州、黄冈、孝感、天门、潜江、仙桃、咸宁8个中小城市组成的城市之间的区域联合。所谓“八分一”指的是黄石等8个城市以各自的利益为主导，分割武汉；所谓“八分一”指的是黄石等8个城市有可能成为武汉的附属城市，如成为其下属的行政区域；所谓“八加一”指的是武汉与黄石等八个城市处于平等互利的状态。
⑤⑨(11)参见叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协调》，《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2004年第6期。
⑥参见王春业：《论区域性行政立法协作》，《当代法学》2007年第3期。
⑦参见孙桂真：《东北三省立法协作机制研究》，《辽宁法治研究》2007年第3期。
⑧参见丁祖年：《关于我国地区间立法协作问题的几点思考》，《人大研究》2008年第1期。
⑩转引自潜江市人民政府法制办公室：《关于建立武汉城市圈法制协调机制的思考》，http://www.chinalaw.gov.cn/jsp/contentpub/browser/contentpro.jsp?contentid＝co1440885652。
(12)陈剩勇、马斌：《区域政府合作：区域经济一体化的路径选择》，《政治学研究》2004年第1期。
(13)刘兆德等：《长三角经济社会一体化初步研究》，《中国软科学》2004年第5期。
(14)(23)[美]理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第156页。
(15)因为法院审理行政案件只是“参照”规章，并非强制性规定。例如，《中华人民共和国行政诉讼法》第53条第1款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第62条第2款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”
(16)2007年9月29日经湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2008年1月1日起施行。
(17)有的学者称为《武汉城市圈“两型”社会建设促进条例》。参见吴汉东等：《“先行先试”立法模式及其实践——以“武汉城市圈”“两型”社会建设立法为中心》，《法商研究》2009年第1期。
(18)《促进条例》被列为湖北省人大常委会2009年立法计划的重点项目。
(19)(20)参见吴汉东等：《“先行先试”立法模式及其实践——以“武汉城市圈”“两型”社会建设立法为中心》，《法商研究》2009年第1期。
(21)根据湖北省人民政府法制办公室主任陈洪波介绍，听取方方面面的意见，是实现立法决策科学化、民主化的必经程序，也是集中社会各界的资源和智慧，完善《武汉城市圈改革试验促进条例》的重要途径。参见《〈武汉城市圈改革试验促进条例〉向民主党派征求意见》，http://www.cnhubei.com/news/gdxw/200904/t628020.shtm。
(22)参见唐兴霖、黄剑飞：《我国立法听证制度建构存在的问题及其完善》，《人大研究》2004年第7期。