日本地域福利与中国社区福利的政策与实践，本文主要内容关键词为：福利论文,日本论文,中国论文,地域论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号；C913.7 文献标识码；A 文章编号；1009-7724(2012)06-0026-06
2011年3月11日，史无前例的东日本大地震与核电站爆炸事故发生以来已经过了1年了。现在最应该优先的是受灾者的生活重建和核电站事故尽早得到解决。现在在日本，与社会构造紧密相关的3个危机正在袭来。第一，主要是发达国家共同存在的超老龄社会和少子化、人口减少社会这种人口构造的危机；第二，通货紧缩经济萧条、日元升值、股票下跌带来的经济和财政、社会保障的危机；第三，老年人介护和孤立化、家庭暴力、自杀、犯罪、压力等福利问题不断产生的社会体系或家庭、社区的持续可能性的危机。本文通过日本的地域福利和中国的社区福利的比较研究，对以社区为基础的社会保障、社会福利、地域福利的航向进行思考。
一、摆脱通货紧编的连锁反应
当今社会福利领域中，亟待解决的现实问题堆积如山。现代社会中的福利问题在原本就有的不稳定的生活或介护、育儿、残疾人的烦恼等福利问题之上，又增加了新的无家可归者问题、外国人的生活问题或社区的人际关系、闭门不出、DV或虐待等诸多问题。
图1 全球化中的区域复苏-从恶性循环向良性循环的方向
全球化
在日本，1990年代开始由于“失去的10年”带来的年轻一代、老年人之间的收入差距之外，到2006年为止实施的小泉构造改革以及之后的通货紧缩经济萧条带来的“失去的10年”拉大了日本区域间差距、代际差距、收入差距。对地方经济、居民生活来说，这“失去的20年”是通货紧缩导致通货紧缩的连锁反应的构造(经济不景气商品销售不出去→企业降价销售→降价销售的话就必须削减成本→企业减薪裁员→被减薪的员工和被裁员工购买能力下降→企业越发降价销售→越降价销售越需要减薪裁员)被固定化了。然后，“大骨方针2007” 中提出国际竞争力、提高生产效率、技术革新、创新等，都是一味的提高经济发展力的关键词。国际竞争力的强化，对全球竞争时代的市场来说当然是生死攸关的课题，为此提高生产效率也是必不可少的。但是，“市场的合理性选择”也是引起国民生活、家庭关系或地域社会不稳定化(导致自由打工者的固定化→导致穷忙族的出现→带来差距社会→激发出社会不稳定现象→犯罪率上升→地域社会共同体瓦解)的重要因素。需要政府选择区别于因全球化的发展而不断扩大的“新自由主义的相对优越地位”或“市场的合理性选择”的社会政策。即，能够促进上述经济成长的积极的社会保障、社会福利政策与实践。例如，为了提高女性就业率、提高生产性充实托儿所或老年人介护福利机构、居家介护服务、改善介护劳动的薪酬标准等，其结果和少子化相关，也和经济成长相衔接。并且，对大震灾或核电站爆炸事故的应对也是一样，地方政府应该发挥的作用是“市场的合理性选择”带来的地区经济衰退所导致的自治体财政危机的重建，并恢复面临瓦解的地域社会的稳定形势。这些工作需要地域福利的政策与实践来扎实的进行贯彻实施。
二、半山区地区的复苏与地域福利计划
在日本，1947-1949年每年约有270万人出生，形成了人口高峰的一代。在其次的人口高峰即第2次婴儿潮(1971-74年)的时期，每年有200万人以上出生。这一代被计算在生产年龄人口是从1980年到1995年之间，这个时期正是日本经济的黄金时期。即“人口红利”现象的恩惠。这个大型人口的一代牵动了大量生产、大量消费型的经济成长，成为激活社会的原动力。但是，膨胀的生产年龄层在不久的将来成为老年人口，加上少子化的加剧，这次劳动人口(生产年龄人口)占总人口的比例下降。这就是“人口负荷(包袱)”。需要重视人口减少对区域的经济社会带来的影响。即，人口减少社会意味着劳动人口占总人口的比例下降，这也会带来人均收入的减少、人手不足、社会保障费用负担高涨。在日本社会整体进入人口减少社会的今天，政府和地方自治体应该通过正统的经济政策(通过第一产业和第二产业、第三产业的融合来培养第六产业)与社会保障、社会福利政策(安全网)来应对。首先，提高就业率、提高劳动生产性、把人力投向更具有成长力的领域等，这些都是人口减少社会里需要更加认真投入的工作。
图2 为了实现区域复苏的地域福利计划-政府与市场的新的协动
对于半山区地区的地方自治体来说的地域福利计划是为了达到控制人口外流，构建与人口减少相称的社会体系的战略。第一个战略是应对人口减少问题。这需要尊重在那里一直居住生活的居民的意志，需要完善维持居家生活功能的社会基础。但是人口减少对公共服务的影响很大，人均负担会增加。公共服务水平的维持和生活基础的完善里需要对“公平性”和“税的分配”达成一致的意见。并且，是为维持可持续性的村落生活(①社区公交车的运行；②家、田地、墓地的保全；③对福利、医疗、教育的知情使用；④介护、育儿等提供生活帮助)不可欠缺的。这些是建设“地方政府和准市场”的新的关系。第二个战略是应对人口外流。社会弱者能够在那个社区继续生活需要包括住房和街区在内的公共空间的完善。在包括社会弱者在内的社区居民的稳定生活基础的公共空间里，需要地域福利的“资源”(电车站、商店街、市场、邮局、公共厕所等)和“空间”(居民聚集的住宅或街区的空间建设、万能咨询站、代际交流设施、老年人·残疾人·儿童的交流空间等)的再次形成。在这里，另一方面需要①老年人和残疾人等生气勃勃生活的街区；②对社会弱者方便的当地产业的激活；③通过自然与传统文化、农业进行区域名牌的开发和流通；④通过综合这些开发包括社会弱者在内的区域就业。因此，为了激活区域经济，在某方面要追求“效率性”。这些需要生产结合“政府(中央·地方)和市场、准市场”的新型公共产品。并且，同时实施这两个战略，使以往的“公平与效率”的相对立的关系，在不排斥社会弱者的条件下，在一定的区域范围内实现“公平与效率”并存的正是地域福利计划。
三、受灾地的重建创新
社会保障的构造首先是社会保险，其下为社会福利，在下面是作为最低保障的社会救济。受灾地的复苏(地域福利)或受灾者的生活援助(社会工作)等属于排第二的社会福利的范畴。社会保障制度(社会保险、社会福利、社会救济的安全网)领域中，贫困·收入差距等社会问题有政策和实践在应对，同时，坚固的社会安全网的完善主要需要由中央政府和地方政府来努力。
作为安全网的内容，主要有社会保险(因疾病或年老、失业等陷入生活困难时给予支付、能使生活稳定的需要强制参保的保险)、社会福利(为残疾人或母子单亲家庭等有困难的人能够稳定生活而提供援助)、社会救济(保障生活困难的人的最低限度的生活、帮助他们自立)等内容。这些安全网像垫子或蹦床一样，其构造为就算掉下来一次也能够再返回到一定的高度。但是现在的日本却欠缺这一部分。一旦抽到了坏签就一落千丈。像这样的滑落型的社会保障制度的破绽在3.11以前就存在，震灾后名实都陷入不能完善发挥功能的境地。可以说在整个日本的经济、社会、环境的各个方面都处在不稳定的状况时，被震灾和核电站事故双拳击倒，处在很难重新站起来的状况。受灾者和非受灾者都共同真实的感受到了自己随时都有可能突破那条线成为“灾害难民”。震灾使所有的东西在一夜之间消失了。对于当事人来说真正痛苦的是在剧变的瞬间过去之后，外部人员离开以后的漫长的、漫长的“在那之后”(大野更纱)的部分。东北地区从震灾前开始就呈现人口稀少、老龄化增加的情况，政府的力量原本就不太强。在平时不能做到事情在非常时期更不可能做到。如何支撑“震灾后”？从现在开始需要考验其真正的价值了。
作为震灾后的硬件方面，重建街区建设计划在各地不断得到开展，但是重视软件方面的区域复苏(地域福利)计划的努力还较落后。与受灾者的生活重建和重建计划相关的受灾者问卷调查(2011年5月实施、岩手日报。如果你是市町村长的话会更尊重哪一种想法呢？)结果表明，回答“尊重受灾者的生活重建”的占34.5%，回答“重视国家和省制定的重建计划”的占到了65.5%。老龄化或人口稀少化的地区的现状比震灾发生前更严峻了。重建计划的赞成与否，取决于是否加入了对地方存在的构造问题的解答。尊重受灾者的生活重建的国家、省、各个自治体层面的重建计划的制定需要加快速度。
其口号可以定为“能够安全·放心·舒适生活的城市规划”。当前一段时间的目标是：①形成福利社区的基地(安全、放心居住的街道和传统文化相融合，构筑老年人、残疾人等能够安全且放心生活的地域社会。建设生活在各个地区的居民能够聚到一起交流、开展活动的基础场所。)；②开展包括邻里相互支撑的防灾/区域综合照顾体系(以中学校区为单位，构筑包括医疗、福利、护理、预防、住房、防灾等在内的区域综合照顾体系)；③促进健康福利的发展(形成能够过自立、充实的生活和人生的地域社会，老龄期也能够保持健康并生活的有意义)；④使家人和地域社会的信赖纽带复苏(增进居民参与，加强人们之间的精神纽带，减少犯罪，改善社区的生活质量)；⑤通过新的公共关系培育社区商业(最大程度的有效利用区域资源，培育社区商业，促进区域的就业场所和区域经济的发展)，等等。
受灾者的生活重建和区域复苏重建计划的波及效果有以下三点：第一，家庭功能的减退和区域共同性的衰退带来的个别的福利问题中由社会福利专业人员进行实践性的介入，再通过每个地区的社会资本的积蓄或区域居住资源(库存)应该可以增强缩小了的家庭、地域社会的亲密圈；第二，通过地方治理使丰富的公共(通过政府与居民、事业所的协动进行的社会企业或社区商业等)的形成成为可能；第三，在改善受灾地区内扩大的差距社会问题时，通过在各个区域(中观)层面重新铺设安全网(社会保险、社会福利、社会救济)，来确立社区居民的生活保障等。
在各地发生的灾后重建的一定时期内的政策目标首先是受灾居民的生活重建。第一是住宅的确保和保障：①人口减少社会的情况下可持续发展的社会体系的再设计，与安全且高质量的居住环境的完善是一个整体；②需要把被私有财产化了的土地返回为公共财产，充实社会资本；③完善通过自治体的公营住宅接纳受灾者的体制；④为了避免避难所生活的长期化确保住宅是紧要任务。需要通过建设不破坏社区的暂时设置的住宅、全国的公营住宅、空置房屋、别墅、温泉街、酒店等来完善接纳受灾者自治体的咨询体制。第二，建设能够抗灾的地域社会与街区：①在地域社会构筑支撑老年人、残疾人等灾害弱者的机制；②保全空置房屋、荒废了的田地、村落附近的山丘；③灾区里老龄化或少子化程度较深的地区较多，需要加快社会保障和税制的统一改革等软件方面的灾后重建的步伐。第三，医疗、福利、介护服务的完善。在灾区，长期性的避难生活或在家里生活都会导致人们身体状况下降。①确保药品或医疗器械等的补给路径，首先要把病人集中到作为基地的大学医院；②省政府需要站出来积极听取民众的要求；③在避难所不让传染病、低体温症等扩散；④针对老年人较多的区域调派接受过灾害援助特殊训练的“灾害援助护士”、介护福利士、社会福利士等专业工作者，这种调派工作需要持续进行；⑤采取防止住在家里或临时住房里的老人的孤立化的手段，开展关照活动。加大为居家的老人或残疾人提供来往于福利设施的护理服务、上门护理服务的服务量。在掌握“生活上有没有障碍”等需求的同时，对人们烦恼的事情开展咨询或一起解决问题的援助活动等也是必要的。第四，区域产业和就业的开发。1995年的阪神淡路大地震时，建筑物、交通基础等损失的库存额约为9.6兆日元左右，但是这次的大地震的受灾额据说约为20兆日元。为了恢复储备供应需要恢复住房、工厂、道路、铁路、桥梁、港湾等大规模投资会引发巨大的需求，通过实施凯恩斯类型的公共投资政策估计能提升经济成长率。在消费成长率的影响方面，2011年度预算中取消增加儿童补贴的金额，同时还提出了国会议员一年的报酬或公务员的工资按一定比例捐出的议案。就业方面需要扩充医疗、福利、介护等的服务量，为了提高服务质量需要改善从业人员的人力费。
四、中国城市社区福利
中国城市社区福利的发展路线图可以说是以下的流程(图4)。为此在所需的若干要素中抽取其中的2个作为主轴。一个是“单位-社区”与“计划-市场”轴。改革开放前的社会组织体是以城市的“单位(每个人所属的工作单位)”体制为基本组织，社会经济是计划经济体制。由于1992年开始确立了社会主义市场经济体制，开始推行社区建设，这些都可以通过沿着2个主轴的变化来说明。其一为“计划经济到市场经济”的潮流。像市场经济化的过度影响到1990年代中期的“单位体制的动摇”。这一点通过迄今为止的企业单位内的福利服务向社区过度使对日常生活中的服务的需求明显化，成为社区服务发展的契机。(唐2006)政府服务方面，在街道和居民委员会的2个行政层面，老年人服务、肢体残疾人服务、优先救济对象服务、居民服务为主要内容的社区服务不断丰富扩大。(唐2006)另一方面，为了解决第3产业较落后的问题加强和促进“社区服务产业化”。这一点可以说在一定的角度上影响社区服务偏离了原来的意义。(唐2006)2000年以后，民政部把行政财政改革的目标定为“小政府、大社会”，开展“转换政府职能，使重心下移在社区开展业务”(唐2006)的政策。并且，“社区服务的产业化·市场化”的潮流带来了行政社区管理运营上的财政问题，也导致社区工作人员的减少和社区数量的减少。像这样，一边克服社区行政财政方面的运营问题，一边摸索社区福利发展的方向可以说是一个重要课题。
图3 大地震的灾后重建创新
图4 中国社区福利发展的路线图
另一个潮流是1996年开始开展的“强化社区建设”的方向。并且，1996年以后，“下岗分流”的口号下开始了大规模的人员调动，大量离退休人员迅速在社区中沉淀，产生了社会救济对象群体。再加上，城市的扩展带来失地农民也在社区形成了沉淀层。(唐2006)这一点使社会安全网事业(社区劳动和社会保障服务)被定位在社区福利中心业务的位置。另外，推动社区服务组织网络的组织化(民办非企业NPO)的发展，这些组织被培养为社区福利的主要提供队伍，现在仍在增多。(沈2006)从这一方向产生的课题是，第一，通过民办非企业NPO或市民志愿者的培养酝酿“社区意识与社区文化”(唐2006)；第二，社区福利服务的扩充问题。其一是福利服务的质量方面，其二是对象的扩大。这是向能够覆盖包括社区的正规居民以及外出打工人员和流动人口在内的广泛人口的福利服务的普遍性发展的课题；第三，社会福利事业相关的专业教育、现役工作人员以及技能培养训练。具体来说是指社区工作和社区社会工作的功能和专业人员的培养。
五、今后的地域福利与社区福利
在本文的最后，介绍一下作为今后地域福利和社区福利开展的方法应该关注的实践的发展方向。
(一)地域社会的稳定——社会资本的积累
社会关系又被称为“看不见的资本”、“社会关系资本”。“看不见的资本”是指形成信赖、相互扶助等社区的网络，意味着加强在社区生活的人们的精神纽带。例如，居民积极参加非盈利组织、活跃的开展捐赠和志愿活动等，都是丰富社会资本(SC)的重要因素。并且，有调查结果显示，在形成有丰富的社会资本的社区，可以减少犯罪和虐待儿童案件的数量，改善老年人、残疾人的生活质量，预防少子化，并能促进社区经济发展。
(二)地域协动的开展——社会治理的形成
鸠山政权时期推出了“新型公共”政策。例如有“区域主权”(居民主体)、“新型公共”(协动)、福利经济(社会企业、第三条道路、准市场)等。“新型公共”里通过公共部门、共同部门、市民居民部门的三者协动，以地方自治体为中心来构建解决各种公共问题的政治、经济、社会体系，作为推动其发展的主要方法。灵活运用指定管理者制度的民间组织的运营、市民游泳池或公民馆等公共设施的市民运营、社区公交车的运营、街区建设协议会等的实践在各地广泛开展。
(三)在社区开拓新的市场一社会商业的培养
在此称之为“小市场”或“准市场”。所谓准市场，是指需要服务的居民从以作为提供者的NPO或合作社等为中心的非盈利组织购买介护、育儿等日常生活必需的服务，社区的日常生活所必需的商品或服务与居民的需求相结合而形成的新型市场。社会商业，简言之，是指以商业手法解决社会问题的市民活动。也就是说，营利与非营利之间的区别不是很明显，以经营为主的事业型NPO和意识到公益领域的企业的出现，它们以创新的形式为了克服政府的失败、市场的失败而采取的举动。作为以达成社会使命为目的的盈利组织的社会风险企业的特征是“产生事业利益，但是最大的目标不是增多回馈给股东的金钱利益，而是在谋求低收入群体的经济性方便的同时，通过再投资扩大事业规模，追求向更多的人提供服务”。
(四)社区社会工作的开展
作为开展地域福利和社区福利的重要条件，有社会福利的援助方法和技术方面。现在，日本的社会福利援助技术方法在向个别援助技术和地域援助技术统合方向发展。在思考居家照顾服务、社区福利服务时，每一个人的生活方式或兴趣取向等都不同，需要服务的人们的居住环境、区域环境或家庭环境等生活环境都存在个别性。其每一个人的身心状态或家庭成员之间的关系性、是否独居、是否是老夫妇家庭、或者是核心家庭或大家庭、年轻母亲为了育儿是否在烦恼、残疾人或失智症(痴呆症)老人在社区中有没有受到歧视等等，还有，这些人或他们的家人与社区的联系是怎样的、与邻里之间的交往或与町内会、自治会之间的关系，再有，社区志愿者或NPO组织等非正式网络或社会支撑网络是否存在、政府服务是否充实等等，必须在思考这些各种各样的问题的基础上来提供援助。居家照顾服务的援助是非常复杂多样的事物。
以往的福利服务中，享受服务之前需要判断此人是否是能使用服务的人，决定此事以及服务本身的判断都是依靠政府的被称为措置的制度来进行的，其基本框架是作为福利国家下的社会福利项目的一环。介护保险制度下，需要介护的评定这种判断及能否使用服务的工作是由政府来办的，但是享受什么样的服务、享受的服务的需要量是由被称为介护支援专门员的专业人员通过护理管理的方法对需要介护的人或家庭同时进行判断并签订契约的。这种时候，没有被制度化的非正式的服务或社会支撑网络的存在和灵活应用当然需要被考虑在内，需要从个人的生活问题出发，融入被制度化服务的使用、邻里社会中没有被制度化的服务的使用等综合性的应对。对于一个人很难应对的痴呆或发展性疑难病症的问题，需要把在社区里生活的遇到同样问题的人们进行团体型的援助(小组工作)。应对个人生活问题的居家服务或非正式服务不存在的时候，需要开发(地域社会开发等)服务。
并且，还需要使用社会行动的援助方法。被译为社会福利活动法或是社会活动法的social action，是以社会立场较弱的人的权利拥护为主体，针对其需要提供社会资源建设、社会参与的促进、社会环境的改善、政策形成等社会工作过程的重要援助以及援助方法之一。近几年，现代社会的福利问题(社会排斥或摩擦、孤立)中，作为代言当事者的立场或利害的全力维护(辩护)以及福利资源的扩充、开发建设、以社会福利运营的改善为目标的组织化活动不断开展。并且，社会行动里有两个潮流。一个是，代替社会影响力较弱、有身体或精神障碍的对象，以与对象直接接触的社会工作者为中心开展活动的活动形态。另一个是，对象自身作为主体，社会工作者为了实现其需求把各种各样的社会资源组织化，对援助对象的自立生活进行援助的活动形态。
为了解决个人的生活问题、或是存在诸多生活问题的人们的问题，即使通过个案工作、小组工作、社区工作的理论进行个别对待也还是很难解决问题。为了解决问题，需要把这些技术进行总动员来驱使它们进行援助。这一点，需要从作为以往的社会福利援助技术体系的个案工作、小组工作、社区工作的三个类别向解决个人和社区的生活问题、福利问题的社区社会工作进行统和性的体系转换，在现实和理论中都给我们一定的启示。
我在走访南京市社区的时候对社区服务工作人员(社会工作者)的业务内容进行了访谈。其内容如下：①组织社区居民与社区内的单位积极参与社区服务的业务。充分发挥社区志愿者的作用。②动员社区内的单位、组织机构等所有力量，共享社区资源，形成社区共建的自我服务构造。③掌握和理解民意、民情。贯彻针对社会保障、独居家庭、老年人家庭、患病的人、幼儿、特困户和再就业的服务业务。排解社区居民的烦恼和困难。④强调社区特色，把广大居民的需求作为服务的目标，有计划的且具阶段性的扩大社区服务业务。基本上与日本的社区工作业务内容相重合的部分较多。因此，可以说，作为需要解决的课题，被提到的社区工作与社区社会工作的功能和技术的开发以及其专业人员培养，在日本社区社会工作获得专业性方面已经具备了和中国共同进行研究探讨的条件。
标签：日本生活论文; 社会问题论文; 社区功能论文; 人口问题论文; 社会援助论文; 社会福利论文; 经济论文; 经济学论文;