南京国民政府时期的乡村地籍整理
——一场未完成的变革
李铁强
(华中师范大学 经济与工商管理学院， 湖北 武汉 430079)
摘要 国民政府地籍整理基于两个目标：一是在减轻农民负担的同时增加政府财政收入，一是通过开征地价、溢价归公的政策来实现平均地权的理想。地籍整理措施包括土地清丈与土地登记。土地清丈措施有土地陈报、简易清丈与地籍测量等。土地陈报与简易清丈，采用的是传统的测量方法；土地测量，采用的是现代测量技术。尽管后者的精准度与效率要高，但对人才与经费的要求也高，因此，普遍采用的是土地陈报。土地陈报的准确性依赖于基层官员的负责精神与乡村社会的合作态度。土地登记则是土地测量完成后的产权登记，受制于土地测量的精准程度。声势浩大的地籍整理只取得一些有限的成果。在完成地籍整理的省县，承粮面积有所增加，政府田赋收入获得增长，农民名义赋率有一定程度的减轻，一些地方尝试开征了地价税。但是，由于地籍整理只是在很少的地方得以开展，而且大部分地方采用的是比较粗疏的土地陈报办法，地籍整理并没有实现预期目标。其原因是受到国家控制能力、土地测量技术、国家财力不足、地方官僚系统的制约与掣肘，而且未能得到乡村社会的支持。
关键词 南京国民政府； 乡村； 地籍整理； 土地清丈
地籍即土地登记册，是国家为一定的目的，记载土地的位置、界址、权属、数量、质量、地价和用途等基本状况的图册。中国历代王朝政府一直十分重视地籍管理。明朝建立后，进行了一次比较彻底的土地清丈，并编制黄册及鱼鳞图册。黄册以户为主，开具旧管、新收、开除、实在的数目，为四柱式。鱼鳞图册以田地为主，所有原阪、坟、衍、沃瘠、沙卤的差别，一一具名。明朝灭亡后，清朝并没有再进行大规模的土地清丈，依然沿用明朝的地籍图册来进行赋税征收。沧海桑田，鱼鳞图册与黄册所载信息与实际情况已不尽相符。降至民国，屡经动荡之后，地籍更加混乱不堪。南京国民政府成立后，即开始积极推进地籍整理。持续二十余年，始终未竟全功。民国时期，地政研究就已蔚为大观，其主旨就是为国民政府的地籍制度改革提供借鉴，集中在以下几个方面：第一，对世界各国以及中国历史上的地籍制度进行梳理分析①；第二，对民国时期地籍管理弊端展开调查②；第三，从理论上阐述地籍整理的必要性及途径③；第四，对国民政府地籍整理的推进状况进行调查研究④。1949年后，地政研究一度沉寂。20世纪80年代开始，民国时期地籍问题再度引起学术界关注，出现一批研究成果，重点探讨了国民政府地籍整理政策在各地实施状况⑤。
2.自动驾驶功能驾驶员没有不当适用，驾驶员也是完全遵守道路交通安全法律法规，此种情况下采用“过错推定”原则，由自动驾驶系统的制造商或供应商承担交通肇事的法律责任；
整体而言，这些研究大都偏于某一时期或某一地区，或为时局所囿，难免以偏概全，失之简略。本文拟在以往研究的基础上，对国民政府的地籍整理进行全面考察，并探究这一过程涉及的政治、经济、社会问题，旨在对近代国家建构与社会转型的一般规律做进一步的阐发。
一、地籍整理的原因
民国时期，政府财政收入的主体已由农业税转变为工商税，但田赋仍然是政府财政的重要组成部分。南京国民政府前期，田赋划归地方，成为地方财政的重要支柱。1941年，国民政府将田赋收归中央并实行田赋征实，为解决财政危机起到了积极作用。
不过，田赋收入在财政收入的比重是偏低的。1928-1941年间，田赋在省财政收入中所占比重，平均为24%，在县财政收入中所占比重平均约为40%⑥。这固然是由于经济结构的变化所致，田赋实收不足也是重要原因。从省田赋收入来看，实收数仅为预算数的六成⑦；县田赋征收中短绌情形也十分严重⑧。首先，地籍混乱、吏治腐败、水旱灾害频仍以及社会动荡，都是引起田赋实收短少的因素，其中地籍混乱的影响尤为显著。地籍混乱集中表现在土地地籍不为政府所掌握，大量民间田地被隐匿⑨，因此中国耕地面积到底是多少，没有一个准确的统计数字⑩。
明王朝在进行土地清丈的同时，还建立起里甲组织。编制赋役黄册即是里甲的一项重要职能，于是在里甲组织中就产生了册书一类职役，一般称作里书，以后随着时势的推移，不同区域叫法各异，有社书、图书、区书、庄书等称谓。县级衙门中还对应设置有粮书、总书、户书等职位。这些人员都是基层田赋征收中的书差，后来有混同的趋势。世易时移，政府手中的册籍或毁坏，或遗失，即使仍有保留者，也因信息不能及时更新，与实际情况已经大相径庭。随着官方册籍的丧失，册书手中的私册就逐步成为征收赋税的唯一凭证。册书成为官府所倚重的对象，并逐步走向世袭化和包役化。这在晚清至民国尤为突出
。
民国时期，浙江兰溪县府仍有鱼鳞册存本，因为年代久远，无人整理，“致水湿虫蛀，残缺遗失，已过其半”。土地买卖与田赋征收，皆由册书经管。每都有册书一人，他们“散处四乡，大都业农，经征粮赋不过为其副业之一”，其职位多从祖父辈世袭而来。每个册书必有二部粮册，一部上报县府，信息多有虚假；一是载有田地买卖粮赋变更的秘制图册，被视若传家宝箴，轻易不肯示人。政府对于土地移转过户及新垦湮没情况，都缺乏稽考，使册书得以为所欲为。“初则对于己产冀勉输粮，隐匿不报；继则亲友嘱其设法，将应完粮米变价朋分。业户有产，册书无粮。尤有甚者，不肖册书遂得上下其手，推收之时，则向买卖双方，要挟多端，任意需索”
。
江西省历经动荡之后，各项田地图册，大半散失。田地买卖推收由架书办理，“各架书所存实征底册，虽较为完善，但皆视为秘本，轻易不肯示人。至官方所存之征册，则属一篇假账。所载各花户姓名田地坐落四至，以及田地亩数等，皆不确实”。以致各地征收田赋，各种弊端花样百出
。
其次，税亩和实亩的差异导致亩法混乱。由于土地肥瘠不同，位置上也有差别，政府登记的田亩常常是折合以后田亩的数字
，这使得亩法也极其混乱
。根据陈翰笙等的调查，无锡所谓亩的标准至少有173种，最小的合2.683公亩，最大的合8.957公亩。就是在同一村，亩的标准最少也有5种，有个叫邵巷的村子甚至多至20种，小的2.683公亩，大的5.616公亩
。
亩的差异，一方面使政府可以浮收捐税，一方面使地主可以浮收地租
。“计亩之法不一，亩之大小标准自不一致；同时每亩之负担量，各县难以尽同”，“欲求亩之标准统一，每亩之负担平均，当有待于清丈之完成”
。
到1941年底，举办过土地陈报的县份共有12省583县，以贵州省82县及浙江省76县为最多，福建省44县及广西45县次之，四川、河南、陕西等省更次之，而以江苏、湖北、湖南、安徽等省为最少
。1941年至1945年期间完成土地陈报县数为410县，湖南、四川、广西、甘肃等完成县份较多
。
再如所谓“寄庄”问题。寄庄有两种情形。一种情形是，本是甲庄的田地，由于业主住在乙庄，或者是去乙庄缴税更方便，就将田地登记在乙庄。后来由于各种原因，又从乙庄转到丙庄。另一情形就是农民出售土地以后仍然承担原来土地的赋税，所谓“卖田不卖粮”。这样不仅地价可高些，也可借此表达对先人置业艰难的追思
。
由于地籍图册散失，地权的变化，田地的湮没与新垦，政府都没有准确的资料，这都为征收吏操纵田赋征收、中饱私囊洞开了方便之门。国民政府成立之初即表示：“值此训政开始，自应力加整顿，务期赋由地生，粮随地转，富者无抗匿之弊，贫者无代纳之虞，以收田赋平均之效”
。“财政方面，使人民负担平均，谋田赋的增加”；“法律方面，得经界的确定，减少人民的争讼”
；确定产权及地价，促进农村金融流通
；遵照孙中山遗训，“平均地权”，“实现县自治”
。
二、地籍整理的主要措施
地籍整理包括土地清丈与土地登记，大体可以分为抗战爆发前、抗战爆发后两个阶段，其措施有治标治本两个方面。治标之策，“以省时节力为原则，举办简易之土地测量，临时之土地登记，概括之地价调查，迅速之土地征收”。这类方法有田亩清查、土地陈报、简易清丈等。治本之策，“即依照法定步骤，举办繁重之土地测量土地登记，地价估计，地税征收，以期达到三民主义土地政策之实现”
。采用现代测量技术的土地测量方法包括陆地测量和航空测量。
（3）虛日天任星君，司填墓，立春日紏湧泉治；（《太上說玄天大聖真武本傳神呪妙經註》卷一，《中华道藏》30/533）
(一)土地清丈
国民政府在地籍整理广泛开展前，在湖北、广东一些地方，进行了田亩清查。湖北的办法包括：就户问田、就田问赋，再按粮推亩；就田问户，就户查赋，根据赋额推定亩数；调查产收，调查稞担。实施县份颇为普遍，有成绩可言者计17县。广东田亩清查除调查面积外，还兼及地价，清查95县，但成果较差
。
（4）无线检索。教务管理人员可通过无线检索功能来进行信息查询、业务处理。在校学生也可以进行资料检索、论文查询、课程查询和成绩查询等。
南京国民政府时期土地清丈的主要方法是土地陈报。土地陈报，是由业主自行报告其土地面积、位置等，政府对业主报告情况进行抽查。由于这种方法实施起来相对容易，在南京国民政府时期，特别是抗战爆发后，被普遍采用。根据行政院所颁《办理土地陈报纲要》，陈报分“册书编查”、“业户陈报”、“乡镇长陈报”、“审查编查或抽丈”、“县府公告”、“编造征册发给土地管业执照”、“改订科则”等程序。就抗战爆发前进行的土地陈报来看，有的省份能比较严格地按照中央的要求实施，如浙江、江苏等省；有的省份则采取比较简略的办法进行，如湖北、江西等省
。抗战期间在国统区进行的土地陈报，在内容上更为深入。如在四川进行的土地陈报，不仅要调查土地面积与权属，还要调查土地的自然性质及其利用状况，一方面是为了增加政府收入以及减轻农民负担，一方面是为了促进土地的开发，并合理评估地价，以开征地价税
。
再次，粮户登记土地各种特异情形加剧了地籍的混乱程度。如土地登记不是用的真名，而是某某堂，或某某字。以后子孙繁衍，分家析产，土地究竟归谁所有，难以稽查。来自江苏无锡、江西临川等地的调查表明，这种情况普遍存在
。
简易清丈方法，即用竹木所制的弓尺丈量。实施丈量时，按照田地的天然形状，先决定其方向，绘一相似图。沿坵界的转角，及分界之处，布设标点，植立标旗，两丈量员各拿弓尺的一端，在各个标点间，逐坵依次进行。一人收弓尺，一人放弓尺，将所得的弓尺数，登记在丈量草测内的地形图上。如是四边形，取两对边之和除以2，再将所得两数相乘
。如地形不规则，可划分为多个三角形，分别丈量，其底线及垂线依次记载在丈量草册的图形内，再根据这些数据计量田地亩数
。
简易清丈的优点在于操作简单，一般稍有计算能力的乡民都能掌握。缺点是所得图籍只能是一个大概的草图，并不十分精确。在北京政府时期，就有一些地方开始了土地简易清丈，如黑龙江及江苏宝山、昆山、南通，浙江桐乡、黄岩等。抗战前举办简易清丈的省份，有江西、湖南、四川、广西、云南、宁夏、河南、湖南、湖北等，除云南省外，其余省份清丈县份较少。
地籍整理的关键是采用现代测量技术进行土地测量。陆地测量业务包括大三角测量、水准测量、小三角测量、图根测量、户地测量、计算面积、制图。清末曾举办，“惜因人才缺乏，办理殊乏成绩”。南京国民政府成立后，由参谋本部之陆地测量总局，负责土地测量业务的实施
。
浙江省1929年7月试办陆地测量，到1934年4月，清丈了嘉兴等8县
。1931年江苏省制定“江苏全省土地整理进展规划”，计划从1930年到1941年，耗时12年，分为6期实施。到1937年，有25县完成户地测量
。
陆地测量耗时较长，需费甚巨。相比较而言，航空测量似乎要更加迅捷经济。1931年，陆地测量总局航空测量队成立。江西省南昌县航空测量历时共18个月，测得实地面积258万亩。经江西省土地局勘明，与实际状况相差甚微。江西省政府据此认为，航空测量是整理地籍的一种有效方法，决定加以推广。从1934年5月起，以新建等10县为第一期航测对象，着手实施
。
由于抗战爆发，地价税的开征未及全面展开即已停滞，直到第三次全国财政会议召开，方始开办。1942-1946年，有26个县开征地价税，税地面积约1146万亩，征收地价税880余亿。不过，这其中相当部分是城区土地，其中浙江、陕西、广东等省成绩较好。就各年成绩来看，1943、1944两年比较突出
。
可见“醉鬼”不醉，只是以醉态示人。至于为何如此，有人说是他藏形隐色，掩饰真功以防暗算的一种做法；有人说是他为了免除权贵骚扰，故意所作的玩物丧志饮酒误事的假象。
1942年7月行政院颁布《非常时期地籍整理实施办法》，指出非常时期，在不违反《土地法》所定的基本原则前提下，可以便宜行事。“各地方办理土地测量，如因仪器缺乏或因其他技术条件不具备”，可采取“简易程序”办理。
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民国时期应用现代技术所进行的土地测量，仅具实验性质，范围十分有限。根据地政部统计资料，1934-1946年，土地测量的面积为17240万余亩(含市地)。其中1942-1946年间，共测量了4000余万亩(含市地)，集中在江西、湖南、四川、广东、绥远等省
。
(二)土地登记
根据国民政府《土地法》，“土地登记，谓土地及其定着物之登记”。应登记的权利包括所有权、地上权、永佃权、地役权、典权、抵押权。土地登记的一般程序为：调查地籍；公布登记区及登记期限；接受文件；审查并公告；登记发给书状并造册。
以湖北为例，土地丈量完毕，即由临时土地登记处公布清丈图单，并将登记通知发给业主。业主在五日内携带契据或其他证明文件，申请登记。登记处收到业主交来的各种资料后，即与当地的联保主任或保长审查核定，并登记在鱼鳞册上。同时在原件上盖验讫年月日戳记，及经手人的私章。在三日内业主凭所执收据，领取产权证明。如业主原契遗失，或因其他原因无法提交时，应说明原因，取具土地四邻业主担保证明，缴给登记处审核并在田产附近公告。如果七天内无人提出异议，便可颁给产权证明
。
第四，来自乡村社会的阻力。国民政府要求各地在推进地籍整理时，积极争取地方士绅和广大农民的支持。地方士绅在乡村社会具有一定的影响力，如“能一致协助，宣传解释，排难解纷，破除障碍”，区乡镇长也就会“顺应民意”，积极推进
。因此，地方政府对于士绅人等设法笼络，以期收到事半功倍之效
。
随着抗日战争的爆发，大片国土沦陷，地籍整理工作整体受到了影响。但是，由于中央财政对田赋的依赖程度加深，国民政府中央对地籍整理仍然高度重视。地籍测量在国统区持续进行，土地登记也赓续推进。1942-1946年，共申请登记3220万起。不过大部分是城区土地，农地占比较少。就农地登记而言，江西、四川等省成绩较好
。
三、地籍整理的成效
整体而言，地籍整理取得了一定的成效。由于受到各种因素的制约，成绩又是有限的，并没有达到预期目标。
第一，承粮面积有所增加。如江苏江都土地陈报完成后，承粮面积增加了约45万亩，增加了24%
；安徽当涂土地陈报后，承粮面积增加了近12万亩，增加了39%
。经过地籍整理，除了广东承粮面积减少外，其他各省均有增加，增加面积达1.6亿余亩
。
时人评论道，土豪劣绅以及书吏作祟，是乡村地籍整理最大的阻力。至于普通农户，由于历届政府，常以行政为名，行聚敛之实，致使对于政府，根本不信任。虽经宣传，一再解释，由于实践过程中收费繁重，手续繁杂，终难赢得他们的支持
。凡此种种，造成了地籍整理过程中的官民对立。
第二，政府田赋收入有一定增长。如上所述，在进行了土地整理的地区，承粮面积都有所增加，这对政府财政收入的影响是积极的。江苏萧县土地陈报后，因税率减轻，田赋额征数减少。但因查出大量隐匿土地，实征数超过陈报前4万余元
。河南各县土地陈报后，赋额增加了30余万元，增加了约6%
。湖南常德等5县地籍整理完成后，税收数增加了近17万元，增加了89%。福建仙游等22县土地陈报后赋额增加约46万元，增加了17%。贵州省各县土地陈报前后赋额比较，增加了近6倍，广东增加了约1倍。1943年以前经过土地整理的湖北等省的248县，田赋赋额增加了1300余万元，增加了39%
。
第三，土地名义税率一度有所减轻。四川温江等32县经过土地陈报后，土地税率除了涪陵等3县有所增加外，其余都有减少。整体而言，下降了约20%。贵州各县土地陈报完成后，除了遵义等少数县份外，税率都有所减轻。综计全省最高税率由每亩平均0.74元下降到0.3元，下降了60%；最低税率由每亩平均0.11元下降到0.04元，下降了64%。广西省各县土地陈报前后税率大都有所增加。这可能与以前广西税率较轻有关。平均每亩税率由0.25元增加到0.39元，增加了56%。福建在土地陈报完成后，大部分县的税率都有减轻。最高税率平均每亩降低0.09元，降低10%。最低税率平均每亩下降了0.14元，下降了59%
。
南京国民政府时期，持续的时局动荡导致政府支出规模不断膨胀，又由于地籍整理并未最后完成，在册土地的赋税负担呈不断加重趋势。1941年湖北田赋正附税为1936年的2倍，1948年则为1936年的6倍。各种临时摊派没有计入，但这恰好是构成农民负担的重要部分，甚至要超过政府法律及政策范围内的各项田赋
。
DSA检查30例患者的阳性检出率为96.6%，三维磁共振静脉成像检验患者的阳性检出率为86.6%，两组检查结果不具有统计学意义（P＞0.05）。详见于表。
第四，估定地价并开征地价税。民国时期田赋税则，除少数地区外，“大率均沿明清之旧而损益之”。明朝科则极不均等，降至民国，一仍其旧。地籍整理的一个主要目的就是通过估定地价、开征地价税来确定公平税负，并借此平均地权。
土地测量完成后，业主须办理土地登记，并申报地价。“标准地价”根据“最近三年土地收益与市价”确定
。地价由标准地价委员会评定，该委员会由估计专员和地方公正人士组成
。
厘定地价的一般做法是，在调查土地的同时，分段调查地价，以地目为纲，归纳等次，并根据各段土地每种地目之用途、地势土质位置等因素，评定分数，核算总分；以总分结合等级，厘定各地价段每种地目之标准价
。
申报地价可根据“标准地价”作20%上下的浮动。各地方土地清丈与登记完竣后，应举办地价税或土地增值税申报，其原有田赋及各项税捐附加不再征收
。地价税税率起税点为百分之一至百分之二，累进至百分之五
。
1928至1935年间，开展了地籍测量的省份有江苏等13省。全国已测量五万分之一图幅数25684幅，二十万分之一图幅数1767幅。1935年7月至1936年6月，开办户地测量的县已达86县，面积32792万亩。随着抗战的爆发，沦陷区地籍测量计划不得不中止。
由于1941年后“国家为保障战时军粮民食起见，对于农地地价税折征实物”
，开征地价税的地方将货币折合粮食等实物征收，并不断提高征实标准，开征地价税的举措也就成了一种形式。
四、影响地籍整理的因素
影响地籍整理的因素，从客观方面而言，是技术与社会经济发展水平的刚性制约以及动荡时局的影响；从主观方面而言，是制度对官员的激励与约束水平以及乡村社会的协作意愿较低。
马山岩溶地区地处广西西北部，属亚热带季风气候区。区内雨量充沛，岩溶发育，地质条件复杂，地质环境恶劣，为我国典型的岩溶峰丛生态环境脆弱石山区，也是我国贫困的少数民族聚居地区。长期以来，岩溶干旱缺水问题已严重制约该区的农业生产，影响工业生产和其他经济社会活动，并威胁到人民的生命安全。因此，分析探究岩溶干旱灾害的形成，提出科学的治理措施与建议，对促进岩溶贫困山区经济社会的可持续发展具有十分重要意义。
第一，缺少专业技术人员。民国时期现代教育的发展，为地籍整理培养了一批急需的专业技术人才。为迅速培养测量人员，中央及地方还开设了培训班，如参谋本部设立的中央及各省陆地测量学校，中央政治学院地政学院，各省所设初级地政人员训练所。1929-1946年，中央及各省市共训练地政业务人员9939人
。相对于地籍整理的需求，这只能算是杯水车薪。大部分测量人员并没有接受专业训练。更有甚者，不仅一般农民知识缺乏，即便负直接责任的乡镇长，亦多目不识丁，须临时雇用填写人员。
江苏丹阳测量精度较差，原因在于负责测绘原图的“测夫”虽然经过培训，仍然很难准确地实施测量，“(以致)错报及疏忽之弊，在所难免。而清丈员即根据之比绘于原图，其失却也必在意中”
。1941年湖北咸丰土地陈报时，也因“承办人员技术优劣不齐”，错误丛生
。
基层丈量技术人才匮乏，成为制约地籍整理的一个重要因素。正如时论，“徒法不能以自行，仍须得人，始克有济”
。
第二，经费不足。地籍整理需要耗费大量人力物力。如江苏省萧县土地陈报，从1935年3月开始，历时3月才告完成。直接参与陈报达1000余人，加上协助工作的保甲长，总人数为13000余人。江都土地陈报，从1934年12月开始，至1935年8月办竣，支出17623元
。河南陕县土地陈报，从1935年10月开始，1936年2月结束，支出3万余元
。
根据规定，地籍整理经费来自土地整理完毕后，业主进行产权登记后的收费，不向业主直接收取费用。但土地测量完成后，业主多不愿登记。由于登记收费十分有限，只得按照地亩摊派。浙江每亩收手续费1角2分，其不及1亩以1亩论
；江苏无锡每亩随粮带征1角
。
对此，各地深感经费不足。浙江金华在开展土地陈报时，全县预计摊派陈报收入为101300余元。由于业主多不愿缴纳，全县实收陈报费仅12900余元，支出估计有70000-80000元。办理经费不足，严重影响到陈报工作的进行
。黄岩在清丈时，由于经费困难，对于所谓“灶地”就没有清丈。兰溪县因经费短缺，不能足额支付办事人员薪水，致其不能全职从事土地整理工作
。面对财政上的窘境，浙江省民政厅要求各县多方设法
。定海县即命村里副各自设法筹措开办费
。
江苏省土地测量分4期完成。实则除第一期已如期完成外，其后因由于经费及技术人员缺乏，各县纷纷停办
。贵州省1935年筹划土地整理时，初欲采用航空测量，因为需费甚巨，不得不改行土地陈报
。
在地籍整理推进的过程中，各县局长每日均在为经费问题苦恼，对于地政事业反无时间考虑，严重影响了地籍整理的进行。中央推行土地陈报8年后，仅有16省411县办理土地陈报，一个重要原因就是经费不足
。
媳妇一跟我吵架，就哭着跑出去逛街购物，以发泄心中的不满。今天媳妇哭着对我说：“这日子没法过了，你已经一个星期没跟我吵架了。”
第三，基层吏治腐败。
为加强对地政的管理，国民政府在中央和地方设立专门的地政机关。由于地籍整理以县市为单位，在制度设计中，县域基层政权被置于重要环节。
县域基层政权以县长核心，包括各科局长、区乡镇长及所属公职人员以及不支薪的村里长或保甲长等。为促使地方官员对地籍整理工作认真履责，国民政府制定了督导检查与奖惩办法
。地方政府不敢怠慢，也制定各种规程约束与激励基层员吏
。
在压力和责任心的驱使下，一些县的地籍工作开展得颇为顺利。如“江宁因新政府成立朝气蓬勃权大而人才备”，“得老百姓信仰”，“故土地陈报以后收入即较前激增一倍有余”
。无锡土地登记的顺利进行，得益于：该县政府与地政局互相信任，区长热心相助；登记手续简单，办事人员对民众态度和蔼；另外不拘办公时间，民众颇觉方便。登记之人，遂形踊跃
。
时人以为，地籍整理为新创政令，能否顺利进行，首先在于负有领导责任的县长，有无毅力与手腕，及耐苦硬干的精神
。各区长乡镇长等，也为地籍整理的关键人物，举凡整个筹划及反对意见的应付，疑难解析，进展督促，都靠他们具体推进。如果县长“能苦干耐劳，以身作则”，常亲赴各区乡镇视察督促，那么，各区乡镇长势必努力工作，不敢马虎
。
换言之，我们对身边习以为然的教育现象及问题不去追究，比如“师生关系”“教学”“班级”“年级”等，这因为我们常常以经验思维的态度去看待这些普通的事情。
但一些县长往往态度消极，敷衍应付。究其原因，因为土劣在地方颇具势力，甚至能决定县长的去留，县长对于土劣怀有戒惧心理
。另外，县长任免过程中裙带之风盛行，去留没有常规，使县长缺乏任事的积极性
。在任县长既随时有被解职之虞，因而在职期间，就无日不在打算失业后的生活出路，小则收受贿赂，大则贪污公款，基层吏治自然日滥。中央和各地方政府规定土地陈报不直接向业主收费，但是各县乡镇长，及册书催征吏等于查报期中，多暗中向人收费
。查阅南京国民政府时期湖北省民政厅档案，在地籍整理过程中被控贪污的基层员吏，为数不少
。
县党部作为国民党的基层组织，理应积极响应国民党中央的号召，为地籍整理的推进做出努力。但是，国民党的基层组织实际上为地方士绅所把持，代表的是地方士绅的利益，对于地籍整理倾向于采取消极的态度。如江苏江阴县党部曾致电省政府及行政院反对地籍整理
。溧阳县反对最为激烈者，即为县党部
。
因为村里的范围较小，村里长或保甲长对于该村里土地情形较为熟悉；本村里的人，办理本村里的事，自当较为容易。在政府制定的关于地籍整理的“办法大纲”中，村里长副是实施土地整理的直接责任人
。保甲制度建立后，保甲长又被视为官民中间的重要联系人
。
村里员役等对于地籍整理，往往态度消极
。“若辈多系乡曲愚民，不识陈报意者，且类赖农工度日。责令担任此项重务，而无相当代价，坐是裹足不前，意存观望”
，甚至肆意阻挠
。另外，劫公济私、贪污腐败者也大有人在
。而“贫苦业主，呼告无门”
。湖北武昌土地丈量时，保甲长及业主均须到场。只是这些保甲长并不配合，乱报业主姓名。所以登记时发现很多无主田地，又得复查，耗时费力。武昌土地清丈，共计耗费近30余万元，“所得不过基本粗放的地图，基本粗放的户领坵册”
。农村基层组织的涣散与腐败，对于地籍整理的阻碍作用甚巨
。
时人评论说：“中央政府所高倡之廉洁政治，各地方政府则视作空谈”，“固然洁身自好，奉公守法之人，未尝没有，但实为凤毛麟角”
。县治腐败对地籍整理的消极影响是显著的。
截至1936年，江苏奉贤等17县已完成登记；浙江杭县等14县市已注册发照；江西南昌、新建、安义等县登记正在办理中；河南开封、郑县等地开始办理登记；湖南常德汉寿沅江南县四县已开始举办登记；福建闽侯正在办理登记中；广东南海等11县已正式登记；安徽八都湖试办区已开始发照；云南昆明等57县已开始发照
。
在实践中，确实不乏地方士绅与政府积极合作、引领民众积极办理土地陈报案例。江苏宝山、南通两县清丈推进，全赖地方士绅的努力。无锡土地登记开始时，民众不无疑虑观望。后地方士绅组织土地登记协助委员会，每周开会一次来解决各种问题，使新政得以推行无碍。吴江黎里镇登记成绩较好，原因在于这里的大业主明了登记与产权的关系，愿意积极配合。
1935年4月，江苏萧县第四区乡民因反对土地陈报，千余人组织起来与当地军警抗战，致农民死者数十人
。同年，江苏砀山县也发生了规模上千人的暴动，迫使政府出动军警镇压并驻县维持
。
江苏宜兴县在进行土地查报时，士绅徐志鹏等三百余人致电各级政府表示反对，地痞流氓、柜书图书等也乘机捣乱
。江苏省溧阳县开展土地陈报时，县旅京同乡会即代电请省府暂缓举办
。
无权无势的普通农户，对于地籍整理虽持怀疑态度，一般不会公开对抗。不过，如果有人领导，“良善小农及地无立锥之佃农”，也会卷入到反抗的风潮中来
。
但土地整理在乡村社会也遭到了各种抵制或反抗。“大抵民情荏弱之区，多取消极抵制，阳奉阴违”；“民俗强悍地方，则最初即出以积极抵抗，盲从蠢动，举境淘然”。在这些反抗活动中，起带头作用的，主要是土豪劣绅、“现任书差”、“无地流氓”等
。
不过，地籍整理只在部分地方进行了。土地清丈只占到耕地总面积的9.7%，在已完成的土地清丈面积中，各地进展极不平衡，江苏、浙江、江西都占到10%，西康、云南只有0.03%
。大部分县份都是采用土地陈报这样的简易方法，效果较差。因此，土地负担畸轻畸重的问题并没有得到彻底解决。
第五，时局的干扰。在南京国民政府时期，中央与地方的关系存在着一种典型的“中心—外围”格局。中心指中央政府控制的地区，与中央关系稍近的地区处于中心外围，关系疏远的则在这一格局的边缘。国民政府中央的政策往往是在中心地区才得到较好的贯彻。是故，无论是土地测量还是土地登记，都只在有限的范围内得以比较积极地实施。
她查到路线。先坐飞机，再坐火车，换客车，换当地小巴。一路辗转。形迹越来越荒凉，渐渐失去生机。路上看到因为地震而被劈成两半的山峦，裸露出来的白色伤口触目惊心。地动山摇，地球重新排列秩序。这种力量，人岂能抵挡。她已无法找到一个地方叫春梅。当地人的小巴，载着她穿越过迂回曲折的高山和田野上的窄小路径，始终在兜转。周围是望不到边际的冬季田野。黑灰色一片。草木萧瑟。
迄抗战前，江苏、浙江、安徽、江西、湖南、湖北、广东诸省及各直属市，“地籍整理工作之进行，几于一日千里”，江苏及江西之一部与平湖地政实验县，采用了最新的航空测量技术。但是，国民政府中央不能有效控制的地区，地籍整理未及开展或进展迟缓。
1937年国民政府五年计划时，全国测量登记分三期完成。抗战爆发后，大片国土沦陷，地籍整理成果毁于一旦。地籍整理工作集中在西北的陕甘、西南的川滇进行。
抗战结束，国民政府还都南京，一些地方也开始恢复地政工作，大规模内战的爆发延滞了地籍整理的推进。随着国民党败逃台湾，曾经颇有声势的地籍整理最后终结。
1.1 试验材料 供试蔬菜品种包括生菜、菠菜、青菜。其中生菜：四季奶油生菜、美国四季油麦菜、极品红油麦、结球生菜、汉斯八宝菜；菠菜：日本全能大叶菠菜、香港速生大叶菠菜、武波一号、四季大叶菠菜、紫妃菠菜；青菜：矮箕苏州青、双龙精品快菜、热矮001、东方2号、东方18。供试营养土为广东生升农业有限公司生产的基质，草炭∶珍珠岩∶蛭石按照体积比1∶1∶1混合而成。为使种子萌发整齐一致，在清水中浸种12 h，将种子用干净的湿润毛巾或者纱布包裹，放在25 ℃左右的恒温培养箱中催芽，露白后点播。
整治手法：修缮和更换结构破损严重的建筑构件，现状瓷砖贴面予以保留，裸露的砖墙墙面以白色防水涂料进行粉刷，勒脚部分用深灰色防水涂料粉刷，进行建筑节能改造。
朱家骅指出，国民政府的地籍整理之所以陷入困境，“第一，是人才的缺乏；第二，是经济的困难；第三，是环境的阻碍”
。
五、结论
南京国民政府时期的乡村地籍整理，是由国家所主导的制度变迁。这一过程，不仅受到现实经济与技术水平的制约，还受到国家与社会互动过程中各种因素的影响。
在与乡村社会有关的所有制度安排中，土地产权制度居于核心位置。地籍整理可以看做农村土地产权制度的完善。这一强制性的制度变迁，势必诱发政府、基层官吏与乡村社会的利益冲突。
国家的核心利益包括增加财政收入、加强对乡村社会控制并借此解决农村土地问题，以挫败中共领导的土地革命。平均地权是孙中山三民主义的重要内容，是国民党中央民生政策的重要方面，因此也是国民政府地籍整理的努力方向。但是，在实践过程中，各级政府更加关心的是财政收入的增长，平均地权的愿景实际上被束之高阁。来自地主士绅阶层的国民党基层党员，对地籍整理是持反对态度的，而省县政府显然倾向于向地主士绅妥协。
对于手术治疗而言，其虽然能够帮助患者解决因病痛产生的痛苦，但同时也会使患者的身心受到损害，从而影响治疗效果[1]。近年来，随着护理模式的不断完善，手术室护理不仅需要熟练的操作与配合，更需要为患者提供舒适化、人性化的服务，让患者能够在安全、舒适的状态下完成手术治疗。作为一种新型护理模式，舒适护理最大的特点就是具备一定的整体性与个性，能够使患者感觉到舒适和愉悦。
基层官吏作为国家政策的执行者，其行为选择决定着制度变迁的成本与绩效。如果他们能服务于政府的目标，地籍整理就会顺利推进；如果他们以牟取私利为目的，地籍整理就会受到阻碍。基层权力系统可以分为正式与非正式两部分。与政府联系密切的县长人等，需要应付来自上层的压力，尚能关心政府方针的执行；来自乡村社会的保甲长等，倾向于维护乡村业主的利益。大部分基层员吏，更像精于算计的“经纪人”，游走于国家与乡村社会之间，以实现个人利益最大化。
近代市场制度与工业化的发展，型塑出城市部门与乡村部门的二元经济格局。这些变化都深刻地影响到乡村社会。传统士绅隐退，乡村共同体趋向瓦解，在一种失序状态下，乡村业主在地籍整理过程中，则会采取各种机会主义的策略，以规避政府的管控。
土地测量采用的方法有利用现代测量技术所做的地籍测量、采用传统方法进行的简易清丈、业主自行陈报等。第一种方法比较精准，但技术要求高，投入大；第二种方法可以由基层政权组织实施，但旷费时日，并且精准度较低；第三种方法最为简单易行，但需要基层政权与农民积极配合才能有效果。国民党统治下的中国国家治理呈现出一种“中心-边缘”格局。国民党中央政策贯彻得较好的地区是中心地区，在边缘地区则常常执行得较差或者根本无法推行。在抗战前，国民党统治中心在长江中下游地区；抗战期间，国民党控制的区域是以重庆为中心的大后方。因此，抗战爆发前，地籍整理在江浙地区推进积极；抗战爆发后，中央所在的四川等地方执行得较好。总之，地籍整理只是在局部地区得以推行。就效果来看，实施整理的地方承粮面积都有增加，地方财政收入有所增长。但开征地价税、均平并减轻税负的目标却没有实现，平均地权更无从说起。
总的来看，国民政府地籍整理的政策预期与实践效果之间存在巨大落差，其原因大致如下：第一，受到国家控制能力的制约。国家控制能力是实现制度供给的前提。国民政府中央控制能力的薄弱使这一时期国家与地方之间的关系呈现出典型的“中心-边缘”格局。在这样的政治格局下，地籍整理只在中央政府控制得较好的地区才能顺利实施，在其他地区则难以推行。第二，受到土地测量技术的制约。在当时的技术水平下，短时间内完成全国规模的土地测丈是十分困难的。第三，国家财力不足以支付制度变迁的成本。就在江浙的实验来看，完成一个县地方的精准测量成本高昂，对于捉襟见肘的政府财政而言，是难以承受之重。第四，受到地方官僚系统的掣肘。地籍整理严重依赖地方官员的努力程度，但地方官员多视之为增加财政收入的手段，或牟取私利的机会，使制度变迁陷入低效率状态。第五，未能得到乡村社会的支持。减轻赋税并均平地权的理想最终为增加财政收入的目标所取代，并进一步为基层员役的营私舞弊所扭曲。地籍整理偏离了国家与乡村社会之间的利益均衡点。因为得不到乡村社会的配合，类似于土地陈报的简约办法效果较差。
国民政府地籍整理的最终失败缘于中国社会的又一次“奥尔森振荡”。如前所述，尽管城市部门已获相当发展，但土地问题仍然是中国社会的焦点所在。孙中山平均地权的主张迥异于土地革命，但并非没有可行性。只是受制于国民党统治的社会阶级基础，平均地权的主张在国民党的地政方针中不过一个漂亮的“幌子”而已，从国民党中央到县党部，似乎没有人当真。显然，国民党统治下的农村社会变革已被锁定在一种低效率状态，国民党已没有可能通过土地改革赢得农民的支持，这决定了其在与中共的最后对决中不可避免的失败。持续二十多年的乡村地籍整理，也无果而终。
注释
①万国鼎：《中国田制史》，上海：正中书局，1937年、《地税论》，1942年印行。
②参见萧铮：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，台北：成文出版社，1977年(文中所引关于田赋与地籍整理调查报告，均出自此文集)；陈登原：《中国田赋史》，上海：商务印书馆，1937年；刘世仁：《中国田赋问题》，上海：商务印书馆，1937年；全国经济委员会之土地委员会：《全国土地调查报告纲要》，1937年印行；卜凯：《中国土地利用》，南京：金陵大学农学院，1941年印行。
③参见中国地政研究所：《平均地权本义》，1947年印行；贾士毅：《民国财政史》，上海：商务印书馆，1928年；贾士毅：《民国续财政史》，上海：商务印书馆，1934年；马寅初：《财政学与中国财政》，上海：商务印书馆，1948年；马寅初：《抗战与生产》，上海：独立出版社，1938年；何汉文：《中国国民经济概况》，上海：神州国光社，1937年；黄通：《土地问题》，上海：中华书局，1930年；黄通：《民生主义土地政策》，上海：独立出版社，1939年；黄通：《土地金融问题》，上海：商务印书馆，1943年。
④参见朱采真：《土地法释义》，上海：世界书局，1931年；孟普庆：《中国土地法论》，南京：南京救济院印刷厂，1933年；吴尚鹰：《土地问题与土地法》，上海：商务印书馆，1935年；吴尚鹰：《平均地权》，南京：中央文化教育馆，1939年；祝平：《四川省土地整理业务概况》，成都：明明印刷局，1941年；祝平：《四川省地政概况》，成都：四川省地政局，1942年印行；国民政府主计处统计局：《中国土地问题之统计分析》，上海：正中书局，1941年；史尚宽：《立法程序及立法技术》，南京：中央训练团，1943年印行；关吉玉：《田赋·土地陈报·土地税》，南京：中国文化服务社，1943年；关吉玉等：《田赋会要第三编——国民政府田赋实况(上、下)》，上海：正中书局，1943年；关吉玉等：《田赋会要第三编——田赋法令》，上海：正中书局，1943年；黄桂：《土地行政》，南昌：江西省地政局，1947年印行。
⑤参见李怀印：《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》，北京：中华书局，2008年；江伟涛：《南京国民政府时期的地籍测量及评估——兼论民国各项调查资料中的土地数字》，《中国历史地理论丛》2013年第2期；程郁华：《江苏省土地整理研究：1928-1938》，博士学位论文，华东师范大学2008年；郭丹：《1927-1937年国共土地政策比较》，硕士学位论文，东北师范大学2007年；陈天勇：《近代以来地政工作的现代化发展》，硕士学位论文，厦门大学2009年；马盈盈：《论万国鼎在地政研究方面的贡献》，硕士学位论文，南京农业大学2010年；崔光良：《1927-1937年安徽农村土地整理研究》，硕士学位论文，安徽大学2013年；赵茜：《民国时期浙江地政研究(1927-1949)》，硕士学位论文，浙江大学2014年。
⑥关吉玉、刘国明：《国民政府田赋实况(上)》，上海：正中书局，第55-59页，第62页，第63页，第63-65页，第283、373、143-143、242、66-68页，第112-115、144-146、194-196、374-376页。
⑦根据关吉玉、刘国明所著《国民政府田赋实况(上)》中各省“历年田赋预算在省预算中所占地位表”推算而得。
⑧万国鼎：《江苏武进南通田赋调查》(1934年)，第98页，第180-181页；叶干初：《兰溪实验县田赋之研究》，第3806-3808页；尤保耕：《金华田赋之研究(上册)》，第9220页(注：本文引用民国图书，凡未标明具体出版信息的，均查阅于国家图书馆“民国图书”)；李铁强：《土地、国家与农民：基于湖北田赋问题的实证研究(1912-1949年)》，北京：人民出版社，2009年，第162-163页。
⑨贾品一：《湖北省办理土地陈报之经过》，第20002页；周炳文：《江西旧抚州田赋之研究》，第3293-3294页；尤保耕：《金华田赋之研究(上册)》，第9060-9062页；《浙江省各县耕地面积及承粮面积比较表》，关吉玉、刘国明：《国民政府田赋实况(上)》，第381-384页；张德先：《江苏土地查报与土地整理》，第14165-14168页。
⑩根据1914年农商统计表，有15.78亿亩；根据1932年《统计月报》，有12.49亿亩；根据O.E.Baker估计，有10.8亿亩；根据刘大钧估计，有16.86亿亩。(见万国鼎：《中国田赋鸟瞰及其改革前途》(1936年)，第5页，《第一表历代耕地亩数》。)根据国民政府主计处《民国二十四年统计提要》，为11.5亿亩；根据《民国二十九年统计提要》，为13.8亿亩。在耕地面积中，纳税面积又仅占73%。(见关吉玉、刘国明：《国民政府田赋实况(上)》，第46页。)
杨国安：《册书与明清以来两湖乡村基层赋税征收》，《中国经济史研究》2005年第3期。
叶干初：《兰溪实验县田赋之研究》，第3850、3776、3772-3773页。
周炳文：《江西旧抚州府属田赋之研究》，第3424-3425、3341-3342页，第3438-3439页。
梁方仲：《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海：上海人民出版社，1980年，第528页。
刘世仁：《中国田赋问题》，上海：商务印书馆，1937年，第92-93页；吴黎平：《中国土地问题》，原载《新思潮》第5期，1930年4月15日，转引自《解放前的中国农村》第1辑，北京：中国展望出版社，1985年，第351页；万国鼎：《中国田赋鸟瞰及其改革前途》(1936年)，第3-4页。
陈翰笙：《亩的差异》，原载《中研院社会科学研究所集刊》第1号，转引自《解放前的中国农村》第2辑，北京：中国展望出版社，1986年，第48页。
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阮荫槐：《无锡之土地整理》，第17478-17493页；周炳文：《江西旧抚州府属田赋之研究》，第3438-3439页。
陈登原：《中国田赋史》，第2页。
《整理土地的必要》，见浙江省民政厅：《土地陈报特刊》(1930年)，第49-50页；关吉玉：《田赋·土地陈报·土地税》，第20-21页。
《办理土地陈报的原因及方法》，见浙江省民政厅：《土地陈报特刊》(1930年)，第4页。
《整理土地的必要》，见浙江省民政厅：《土地陈报特刊》(1930年)，第49-50页。
《新省会土地初步整理之商榷》，《地政通讯》1938年第2期。
参见张德先：《江苏土地查报与土地整理》；董中生：《浙江省办理土地陈报及编造坵地图册之经过》；周炳文：《江西旧抚州府属田赋之研究》；《革命文献》，台北：裕台公司中华印刷厂，1988年，第116辑。
财政部四川省土地陈报办事处：《四川土地陈报纪要》(1942年)，第7页。
《革命文献》第111辑，《抗战建国史料——田赋征实(三)》，第2-3页。
《丈算须知》，见浙江省民政厅：《土地陈报特刊》(1930年)，第38-39页。
河南南阳县整理田赋委员会：《河南南阳县土地清丈专刊》(1935年)，第6-15页。
国民政府主计处统计局：《中国土地问题之统计分析》，第84页，第86-87、82-83、88-89页。
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潘沺：《江苏省地政局实习调查报告日记》，第62627-62634页，第62652-62656页，第62931-62932页。
地政部统计室：《地政统计提要》(1947年)，第24-36页，第37页，第42-54页，第57页，第21页。
缪启愉：《武昌田赋之研究》，第12086-12087页，第12088、12090-12091页。
《革命文献》第71辑，《抗战前建国史料(内政方面)》，第368-372页。
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财政部整理地方捐税委员会：《安徽省当涂县土地陈报概略》(1935年)，第26页。
财政部整理地方捐税委员会：《江苏省萧县土地陈报概略》(1935年)，第6页，第2页。
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张德先：《江苏土地查报与土地整理》，第14163-14164页，第14468-14472页，第14348页，第14472-14475页，第14382-14387页，第14472-14475页，第14287-14291页，第14326-14327页，第14399-14402页，第14505页。
杨春波：《抗战期间的湖北石首》，《湖北文史资料》第13辑，第188-192页。
王奇生：《民国时期县长的群体构成与人事嬗递——以1927至1949年长江流域省份为中心》，《历史研究》1999年第2期。
董中生：《浙江省办理土地陈报及编造坵地图册之经过》，第19436-19438、19701-19703、19513-19518、19533-19539、19522-19526、19707-19712、19527-19529页；陆开瑞：《黄岩清丈经过及其成绩观测》，第19042-19046页；尤保耕：《金华田赋之研究》，第9115、9119-9120、9111-9113页。
《南漳等县办理土陈人员违法贪污》(1943年)，湖北省档案馆，档号：LS24-1-1028；邓世燕：《呈报甲长邓锡荣贿庇兵役违禁酿酒种种不法情形祈惩办由》(1943年5月)，湖北省档案馆，档号：LS3-1-133。
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汤一南：《江苏省土地局实习报告书》，第61123-61124页。
朱家骅：《办理土地陈报的重要及其意义》，见浙江省民政厅：《土地陈报特刊》(1930年)，第12-13页。
Rural Cadastration in the Period of Nanjing Kuomingtang Government ——An Unfinished Transformation
Li Tieqiang
(School of Economics and Business Administration， Central China Normal University， Wuhan 430079)
Abstract : The Kuomingtang government’s cadastration is based on two objectives： to increase the government’s fiscal revenue while reducing the burden of farmers, to realize the ideal of equalization of land ownership through the policy of levying land prices and premiums. The measures of cadastration include land surveying and land registration. The ways of land survey include land reporting，simple measurement of land and cadastre surveying. The influential cadastration only achieved some limited results. Because of the restrictions of the government’s control capacity and the lowness of land measurement technology, the lack of the government’s financial resources, the impediment of the local bureaucracy，and no support from the rural society, there is a huge gap between policy expectations and actual effects.
Key words ： the period of Nanjing Kuomingtang Government； rural areas; cadastration; measurement of land
收稿日期 2019-03-01
基金项目 国家社科基金一般项目“南京国民政府时期的乡村地籍整理研究”(12BZS059)
责任编辑 梅莉
标签：南京国民政府论文; 乡村论文; 地籍整理论文; 土地清丈论文; 华中师范大学经济与工商管理学院论文;