摇摆与彷徨中的探索——联合国维和行动面临的困难与挑战，本文主要内容关键词为：联合国论文,彷徨论文,困难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合国已走过60年风雨路程。作为其促进国际安全与和平稳定的重要举措和国际职能的一个重要体现，联合国维和行动在20世纪后半叶的历史上留下了深深的脚印。进入21世纪，联合国维和行动任务压力持续上升，问题和挑战也更为突出。本文拟探讨联合国维和行动的性质、演变以及面临的困难和挑战，并分析中国参与联合国维和行动的前景。
一、新环境、新挑战
今天的世界与冷战时期和20世纪后10年相比，已经发生了一系列明显变化。研究当今的联合国维和行动，首先要分析国际环境所发生的变化及其对联合国维和行动所产生的影响和冲击。
（一）国际战略格局的转变为联合国维和行动提供了更大的机遇和作用空间
随着冷战的结束，美苏两个超级大国长期战略对抗的局面不复存在，经过10多年的纷乱和变动，一个新的“一超主导，多强制衡”的世界战略格局已渐趋清晰。这就使大国在国际事务上的合作空间大为拓展，从而在一定程度上实现了联合国缔造者们当初的构想，为联合国维和行动创造了更有利的条件和机遇。随着参加联合国维和行动的国家数量的增多，（注：中国、苏联（俄罗斯）、德国、韩国和日本等国都是在这一背景下开始参加联合国维和行动的。）联合国在处理地区安全问题上的能力也有所提高。这是20世纪90年代以后联合国维和行动日趋活跃的重要原因。（注：从1948年到1988年，联合国总共实施了13次维和行动，而1989年至1998年的10年间，联合国实施了36次维和行动。数据来自1998年5月29日，当时负责维和行动的联合国副秘书长Bernard Miyet的讲话。）
冷战后安全问题地区化趋势对联合国维和行动提出了新的挑战。与冷战时期相比，冷战后的地区冲突更多是具有一定国际背景的国内战乱。（注：据瑞典乌普萨拉大学和平与冲突研究部关于“乌普萨拉冲突数据项目”的统计，1990～2002年间爆发的重大武装冲突除3起外都是内部冲突，共在46个不同地点发生了58起不同的重大武装冲突。参见瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所编，中国军控与裁军协会译：《SIPRI年鉴2003：军备、裁军和国际安全》，北京：世界知识出版社，2004年版，第127页。）其中相当一部分带有宗教、种族矛盾色彩，且往往历史背景异常复杂。从地理上看，大多数内乱和冲突发生在世界地缘战略板块的结合部和边缘地区。（注：参见唐永胜：《联合国维和机制的演变及决定其未来走势的主要因素》，载中国国际战略学会军控与裁军研究中心编：《国际维和行动新视角——中外学者纵论维和行动前沿问题》，北京：军事谊文出版社，2003年版，第232页。）一些国家陷入军阀割据、土匪横行、政府瘫痪的困境，对无辜平民的屠杀事件时有发生，并引起难民潮大量涌动。这些严重的人道主义危机往往会波及邻近国家，引发地区性的动荡和不稳，并引起广泛的消极影响。这种局面使联合国维和行动面临着需要更深地介入主权国家内部事务的巨大压力，也对联合国维和行动提出了扩大职能范围的新挑战。
联合国维和行动与国际军控同裁军、反恐问题的联系更加紧密。在频发的地区冲突尤其是国内战乱中，地雷和轻小武器泛滥的问题非常突出。这不仅加剧了冲突地区的人道主义危机，也为更加猖獗的恐怖活动提供了便利条件，并对联合国人道主义救援行动构成了严重威胁，（注：20世纪90年代以来，在联合国人道主义救援行动实施过程中，多次发生救援人员遇害、救援物资被抢的情况。）客观上也增大了联合国维和人员动用武力的压力。
当前情况下，联合国维和行动实际上已经与有关地雷和轻小武器的国际军控与裁军活动、国际打击恐怖主义活动以及国际司法合作等方面的活动越来越紧密地交织在一起。正是因为汲取了联合国索马里一期、二期行动（UNOSOMⅠ，Ⅱ）失败的教训，目前正在履行维和任务的联合国驻刚果（金）特派团（MOUNC）和联合国驻利比里亚特派团（UNMIL）（注：联合国索马里行动一期失败的教训之一就是未能及早收缴散落民间的各种武器。）都将收缴散落民间的各种武器作为一个重要任务。维和行动所面临的地雷威胁也促使联合国维和行动将扫雷列入重要任务范畴，推动了国际人道主义扫雷活动的开展。
（二）美国霸气上扬，联合国面临被边缘化的危险
冷战结束后，美国以胜利者自居，霸权主义倾向进一步发展，利用国际社会对其约束力下降的机遇，在国际事务中大行单边主义，扩张自己的战略利益，巩固其全球主导地位。这不仅损害地区和平稳定，加剧了国际形势的动荡，也限制了联合国在国际事务中的作用。
面对频发的地区冲突及其所造成的人道主义危机，要求国际社会进行干预的呼声很高。但实际上有能力进行干预的，主要是西方发达国家。它们在干预中经常表现出强加于人以及借维和扩大自己影响的倾向。以美国为首的西方国家经常先采取干预行动，造成既成事实后再通过外交压力迫使联合国认可，（注：参见瑞典维和行动国际研究组织专题报告，中国国际战略学会军控与裁军研究中心译：《面向21世纪的国际维和行动》，北京：军事谊文出版社，2003年版，第33页。）甚至绕开联合国对地区问题进行军事干涉，惹出麻烦再让联合国来处理。这些做法引起发展中国家的强烈反感和对联合国被边缘化的警惕。1999年，以美国为首的北约国家绕开联合国安理会，以人权高于主权为由，强行介入南联盟的科索沃问题，要求对立的科索沃塞阿两族按自己的意愿实现停火，在谈判未果的情况下，对南联盟进行了长达78天的轰炸。其结果不仅未能缓解危机，反而使该地区的人道主义危机更加严重，也导致联合国在该地区的后续维和行动中处境更为艰难。九一一恐怖袭击事件后，布什政府在反恐战争的旗帜下，更倾向于以军事手段解决复杂的国际问题。2003年，美国在未获联合国授权的情况下发动了伊拉克战争，联合国驻伊科观察团（UNIKOM）因此被迫中止使命，全部撤出。（注：2003年3月17日，美英等国向伊拉克发出最后通牒，联合国秘书长安南在参加安理会闭门磋商后说，战争将是一场灾难，联合国将撤出武器核查人员、人道主义救援人员和驻伊科观察团。参见中国国际问题研究所编：《秩序之争，影响深远——2003年国际形势发展轨迹》，北京：世界知识出版社，2004年版，第291页。）美国用军事手段很快推翻了萨达姆政权，但却迟迟不能实现伊拉克国内稳定，伊拉克境内恐怖袭击不断，（注：最能说明这一情况的是，2003年8月19日，联合国驻伊拉克办事处遭遇恐怖炸弹袭击，联合国伊拉克问题特别代表、联合国人权事务高级专员塞尔吉奥·比埃拉·德梅洛不幸身亡。参见中国国际问题研究所编：《秩序之争，影响深远——2003年国际形势发展轨迹》，第301页。）国家重建受到严重干扰和拖延。面对伊拉克战后乱局，美国又掉头寻求国际社会帮助，谋求联合国加大干预，为其解困。（注：伊拉克战争后，联合国安理会在美国推动下先后通过了第1483、1500和1511号决议，从一个侧面说明了这一点。参见中国国际问题研究所编：《秩序之争，影响深远——2003年国际形势发展轨迹》，第591～606页。）伊拉克问题清楚地反映出美国对联合国维和行动的实用主义态度：为了推进自己的战略利益，美国可以把联合国踢到一边；当其惹下麻烦不好处理时，又把联合国拉回来帮自己收拾烂摊子。对联合国来说，面对强势而霸道的美国，如何既与其合作，又避免完全被其牵着走，甚至沦为美国的工具，已成为其今后面临的一大挑战。
二、新使命、老难题
在上述多重需求、压力及挑战的综合作用下，联合国维和行动有了很大发展，但各种难题并未消失。从一定意义上说，这些难题不过是老问题的新表现。
（一）联合国维和行动使命扩大，机制发展，能力提高，行动更具综合性
为适应冷战后国际环境改变带来的需求，应对各种新挑战，联合国维和行动发生了很大的变化。第一，维和行动的使命大为扩展。维和行动的使命已经从监督停火、隔离冲突双方等传统使命，延伸到保护人道主义救援物资的运送与分发、扫雷、收缴武器、维持治安、司法和行政权力的重建乃至预防冲突蔓延等新领域。有人称之为“新一代多维联合国维和行动”。（注：关于联合国维和行动的“分代”，有多种说法。基于冷战后维和行动的复杂性和综合性，有人提出冷战后的联合国维和行动属于新一代多维维和行动。也有人将介入国内政治的联合国纳米比亚行动作为联合国维和行动进入第二代的标志，并将授权维和人员动用武力的联合国索马里行动作为第三代维和行动的开始。考虑到维和行动定位的“模糊”与摇摆，笔者并不赞成这样严格的分代。参见中国国际战略学会军控与裁军研究中心编：《国际维和行动新视角——中外学者纵论维和行动前沿问题》，第28页。）从行动性质看，冷战后的联合国维和行动已经超越了“维持和平”的范围，在很多情况下已经发展为“建立和维持和平”，（注：中国国际战略学会军控与裁军研究中心编：《国际维和行动新视角——中外学者纵论维和行动前沿问题》，第22页。）或者说既保持了传统维和行动的特点，（注：1992年联合国秘书长发表的《和平构想》对维持和平的定义可以视为对传统维和行动的概括。参见中国国际问题研究所编：《秩序之争，影响深远——2003年国际形势发展轨迹》，第50～51页。）又有新的变化和更加复杂的行动。第二，联合国维和行动的规模扩大，参与人员范围也更广泛。如果说，传统维和行动的主角是非武装的军事观察员和轻武装的维和部队的话，在新一代多维的维和行动中，警察和各种司法、行政人员的地位和作用正变得日益重要和突出。（注：在联合国驻东帝汶、波黑、海地等维和行动中，这一点表现尤为明显。）第三，提出了联合国维和行动的作战原则、组建了有成员国职业军官参加的联合国秘书处维和行动部，（注：与维和行动中频繁轮换的军事观察员不同，维和行动部队的军事参谋人员任职时间相对较长，可较好地发挥其专业知识和技能。）签署维和行动《部队地位协议》，特别是建立维和待命安排机制，联合国维和行动的法规机制也有了很大的充实和发展，从多个方面提高了联合国维和行动的能力。2000年8月发表的《关于联合国维持和平行动的小组报告》（简称《卜拉希米报告》）更加强了人们对联合国维和行动相关法规问题的重视。第四，随着灾害救援与人道主义物资的发放与保护、国家政权与法制重建、武器收缴与扫雷等新一代多维维和任务的执行，联合国维和行动越来越多地与联合国其他部门、其他国际组织展开配合，行动也更加具有综合性。
（二）介入主权国家内部事务所引发的各种问题更加尖锐、深刻地摆在联合国面前
纵观联合国维和行动的发展史，是否介入、如何介入以及在多大程度上介入主权国家的内部事务，一直是联合国维和行动无法回避的“哈姆雷特难题”。20世纪60年代初联合国刚果行动遭遇一定挫折后，（注：参见[英]G.巴勒克拉夫主编，曾稣黎译：《国际事务概览1959—1960年》，上海：上海译文出版社，1986年版，第510～563页；陈友谊、郭新宁、华留虎：《蓝盔在行动——联合国维和行动纪实》，南昌：江西人民出版社，1997年版，第112～125页。）联合国维和行动在这个问题上保持着非常谨慎的态度。冷战后大国在地区安全上的合作有所增加，使联合国在纳米比亚、萨瓦尔多、西撒哈拉、柬埔寨、莫桑比克等地的新一代多维维和行动取得了一定进展和成功。在这些维和行动中，联合国不仅介入了主权国家的内部事务，甚至扮演了临时权力机构的角色，帮助东道国结束内部战乱，实现民族和解，走上和平建设的道路。
上述维和行动的进展和成功增大了国际社会对维和行动的期望，与此同时，应对地区冲突与国内战乱频发的需要导致维和行动数量迅速增加，并更多、更深地介入维和行动东道国的内部事务，因而逼迫、干扰和引诱联合国维和行动偏离正确轨道的因素也在增加。值得注意的是，上述成功是有条件的，但这些条件却被主张干预国内问题的国际舆论所忽略和淹没了。此后的维和行动就遇到大量的麻烦和困扰。其一，联合国已经介入了维和行动东道国的内部冲突，但究竟应当对冲突双方持什么立场？支持一方压制一方？还是保持中立、不支持任何一方？在冷战后的维和行动实施过程中，经常会遇到冲突一方或双方不与维和人员配合，甚至发生绑架和杀害维和人员的情况。（注：笔者的一个同事于1994年在联合国驻利比里亚观察团任军事观察员时曾遭到当地武装的绑架，所幸其后来无伤归队。最近的例证是，据凤凰卫视资讯台2005年2月26日报道，联合国驻刚果（金）维和行动的9名孟加拉国维和士兵日前在执行任务时遭遇伏击身亡。）那么是否就采取“谁打我我就打谁，谁支持我我就支持谁”的“原则”？联合国索马里维和行动二期失败的教训已经对此提供了否定的答案。（注：陈友谊、郭新宁、华留虎：《蓝盔在行动——联合国维和行动纪实》，第140～151页。）其二，联合国对维和行动东道国内部的冲突究竟应该介入到什么程度？联合国并不是世界政府，维和行动本身就是对有关国家主权的限制和干预，但这一限制和干预必须是有限的和临时性的，如果干预过度，则必然造成对有关国家主权的侵犯。因此，即便是获得了安理会的授权，联合国维和行动的干预也应当是有限度的。那么这个限度应当如何确定和掌握？显然，维和人员自己无法回答这一重大政策原则问题。如果联合国维和的决策与组织计划者不能自觉认识并主动把握这个限度，而由维和人员在实践中去“体验”这个限度的所在，那么从维和人员到联合国都将为此付出物质、时间、信誉乃至鲜血和生命的代价。
新一代联合国多维维和行动遇到的困难和挫折，与西方大国对外武力干涉倾向抬头有很大关系。冷战结束后，“强制和平（peace enforcement）”的主张在西方甚嚣尘上，有人甚至将对主权国家的武力进攻也涂上“维和”的标记。（注：1999年，北约因科索沃危机对南联盟发动空袭。有西方外交官将此称为“进攻性维和（offensive peacekeeping）”行动。）这就不是什么期望过高、认识简单或受到误导的问题了，而是有意识地模糊维和行动的性质，借维和名义以营私。他们在联合国维和行动或自己组织的“和平行动（peace operation）”中“拉偏架”，甚至先以武力造成既成事实，再让联合国来收拾残局，以此把联合国维和行动变成其谋求一己战略利益的工具。（注：这一点在前南斯拉夫地区维和行动中表现得非常清楚。北约在科索沃问题上明显偏向阿族，主要意图并不在“人权”，而是要“修理”桀骜不驯的南联盟，将该地区置于北约控制之下。如果说，此前波、匈、捷三国入盟是北约的和平东扩，那么，科索沃战争及其结局就可以说是北约的“武力东扩”。）
（三）在联合国维和行动的基本原则问题上，“新桃”未必换得“旧符”
随着联合国维和更深、更多地介入主权国家内部冲突，有关联合国传统维和行动基本原则是否过时的讨论也更值得关注。面对新的环境，联合国在维和实践中总结出来的“征得冲突当事方同意（consent of the parties）”、“保持中立（impartiality）”和“除自卫外不使用武力（non-use of force except in self-defense）”三项基本原则，（注：关于这三项原则有各种表述，笔者采用的是联合国秘书长安南于1995年1月3日的表述。参见唐永胜：《联合国维和机制的演变及决定其未来走势的主要因素》，载中国国际战略学会军控与裁军研究中心编：《国际维和行动新视角——中外学者纵论维和行动前沿问题》，第229页。）均受到来自不同方向的质疑和挑战。（注：这些质疑和挑战既来自联合国维和行动内部，也来自维和行动的东道国。）
冷战后，一些国家陷入严重的内部战乱，由于事实上已经不存在有效的政府，严峻的人道主义危机形势要求国际社会提供紧急援助，而联合国又往往无法就是否提供人道主义援助和实施维和行动问题预先征得冲突当事方的同意。在这种情况下，联合国的主动干预往往是不可避免的。1994年，卢旺达种族大屠杀事件造成至少50万人死亡、400万人流离失所，而联合国乌干达—卢旺达观察团（UMOMUR）人员当时就在现场却无权干预。（注：方连庆、刘金质、王炳元主编：《战后国际关系史（1945—1995）》（下册），北京：北京大学出版社，1999年版，第903页；[美]梅尔·格托夫著，贾宗谊译：《人类关注的全球政治》，北京：新华出版社，2000年版，第333页。）这一事件给全世界留下了深刻的印象和教训。而且，许多发展中国家又对这种联合国介入主权国家内部冲突的维和行动抱有强烈的不安和警惕。客观上，这种国内矛盾和冲突大多发生在发展中国家。它们担心西方大国会以人道主义危机为由，强行干预发展中国家的内部事务，扶持反对派，侵犯其主权，甚至损害其领土完整，造成国家分裂。这些担心不仅是有根据的，也是完全正当的。从实施情况看，即便是在东道国政府不能有效行使职权的情况下，联合国维和行动介入后也应当尽最大可能寻求冲突当事方的同意，以寻求当地各方力量的合作与配合，尽可能减少阻力和摩擦。这里应当强调，联合国维和人员应该有自知之明，懂得自己的权力有限，注意保持谨慎的行为举止，尊重东道国冲突方和当地平民，抵制在维和实践中可能产生的“占领军”心态。（注：根据笔者的体验，维和行动的客观环境很容易诱使维和人员产生占领军心态。一位同事告诉我，他在柬埔寨维和行动中曾经历过一起西方维和观察员遭袭击事件，而该观察员的占领军心态与举止正是导致袭击发生的重要原因之一。）“征得冲突当事方同意”原则的本质正是尊重东道国的主权，避免过度干涉。（注：维和行动本身就是对有关国家主权的临时性有限干涉。参见梅尔·格托夫：《人类关注的全球政治》，第331页。）从这个意义来说，这一原则的表现方式可能因形势和地点的不同而变化，但其基本精神并未过时。
在上述三项维和基本原则中，最核心的当属“保持中立”原则。该原则的本质是公正。没有中立和公正，联合国维和行动就难以获得冲突当事双方的同意与合作，也很难将武力的使用限制在自卫范围内。应当指出的是，如果联合国维和人员在履行维和职责时，把被监督对象当做敌人就容易丧失公正。（注：笔者在维和实践中注意到，一些来自西方国家的维和人员，特别是那些职业素质很高的军官有时会下意识地表现出这一倾向。）令人不安的是，冷战后，随着联合国维和行动更多、更深地介入有关国家的内部冲突，特别是受到美国扩展西方民主人权价值观的影响，联合国维和行动的“一碗水”已经端得不那么平了。1991年海湾战争后组建的联合国驻伊拉克—科威特观察团，其作用在很大程度上就是保卫富裕而又力量薄弱的科威特。（注：自1998年任联合国负责法律事务副秘书长的拉尔夫·扎克林先生认为，联合国伊科观察团是完全依据《联合国宪章》第七章组建的。参见中国国际战略学会军控与裁军研究中心编：《国际维和行动新视角——中外学者纵论维和行动前沿问题》，第52页；浩月、金岂：《蓝色贝雷帽在海湾》，北京：军事谊文出版社，1993年版，第20页。）联合国在前南斯拉夫地区的一系列维和行动也远不能算是中立的，从这些维和行动中很容易看到针对塞尔维亚族的歧视与敌意。（注：在波黑维和行动中，塞族、穆族和克族武装都有违反停火协议的行为，但以联合国名义存在的美军却只把塞族武装作为惩罚性军事打击的对象。）在以美国为首的西方大国的推动下，冷战后的一些联合国维和行动已明显由“维持和平”向“强制和平”倾斜，（注：唐永胜：《中国对联合国维和机制的参与》，载王逸舟主编：《磨合中的建构——中国与国际组织关系的多视角透视》，北京：中国发展出版社，2003年版，第100～101页。）而后者不可能是中立的。由于一些行动的使命已很难说是“维持和平”，有人主张改用含义更宽泛的“和平行动”来替换这一概念。（注：近年来，斯德哥尔摩国际和平研究所在其《SIPRI年鉴》中就使用“多边和平行动”概念，而将联合国维和行动包括在内。参见斯德哥尔摩国际和平研究所编：《SIPRI年鉴2003：军备、裁军和国际安全》，第144～187页；中国国际战略学会军控与裁军研究中心编：《国际维和行动新视角——中外学者纵论维和行动前沿问题》，第51页。）但如果改称“和平行动”，仅仅是为了使联合国维和行动具有更多的强制性，更便于动用武力，那么将这个“和平行动”读做“战争行动”恐怕更确切。（注：联合国维和行动并不排除在特殊情况下动用武力。）联合国在波黑、索马里和科索沃等维和行动中遇到的挫折和困难表明，尽管面临来自各方的压力，联合国的维和行动总体上还应继续遵循“保持中立”的原则。
与“保持中立”原则面临的问题相似，“除自卫外不使用武力”（亦称非武力原则）遇到的挑战也主要来自联合国维和行动内部。当维和人员不再保持中立，与维和东道国的一方进入敌对状态时，联合国维和人员就不再是“没有敌人，没有战场”了。（注：1985年，联合国秘书长德奎利亚尔指出，维和行动无战斗之敌，不以胜利为目的。后来人们将“没有敌人，没有战场”归纳为联合国维和行动的一个基本特点。参见陈友谊、郭新宁、华留虎：《蓝盔在行动——联合国维和行动纪实》，第6～7页。）这就带来一系列棘手的问题：维和人员动用武力是否得到安理会的明确授权？维和人员根据什么规则动用武力？维和人员动用武力造成的平民损伤由谁负责赔偿？虽然诱使联合国维和人员动用武力的因素和压力在增加，但在严峻的客观现实面前，联合国维和行动的钟摆也必然不时地向回摇摆。从目前看来，要在联合国文件上正式改变“维和行动”的名称似乎还不那么容易。
三、诉诸合作，寻求妥协，在摇摆与彷徨中探索中庸之道
处在大量矛盾漩涡中的联合国维和行动始终面临着向何处去的问题。在维护世界和平的道路上，联合国将继续在摇摆与彷徨中探索前进。这是联合国维和行动的特性和联合国本身的特性所决定的。
（一）联合国维和行动的基本属性特点
1.维和行动定位的“中间”与“模糊”
“模糊”是联合国维和行动的一个基本特点。首先，这是因为行动本身并没有明确严格的法规定位与行动规范。维和行动在《联合国宪章》中没有明文规定，它起源于联合国在二战后早期处理地区安全问题实践中根据《联合国宪章》的精神所做的创造。其次，联合国维和行动的所有行动规范都是在实践探索中形成的。（注：现在每个维和使团都制定了《标准行动程序》（Standard Operational Procedure,SOP）。这些SOP基本都是以联合国第一个维和使团，也是联合国维和使团的“老母鸡”——停战监督组织（UNTSO）的SOP为蓝本。但各维和使团的SOP并不完全相同。）而“中间”则是源自维和行动所对应的《联合国宪章》依据。用联合国首任秘书长哈马舍尔德的话说，就维和行动的法规依据而言，属于《联合国宪章》的“第六章半”。即它属于第六章“争端之和平解决”和第七章“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”之间的行动。（注：参见陈友谊、郭新宁、华留虎：《蓝盔在行动——联合国维和行动纪实》，第5页。）从定位看，联合国维和行动既不是一般外交行动，也不是纯军事行动，而是居于两者之间的军事外交行动。与一般外交行动相比，它多少带有一定强制性，但与军事行动相比，它的强制性又比较弱。从维和人员的角度说，维和行动属于主要由军事人员（包括民事警察）从事的非作战军事行动。正是由于这种模糊性和中间性，联合国维和行动的强制性往往因各任务区环境的不同而变化：有时接近《联合国宪章》第六章，有时又更偏向第七章。联合国维和行动也因此获得了较大的作用空间。正是联合国维和行动在《联合国宪章》第六章和第七章之间的这种动态的“中间”与“模糊”，使联合国维和行动获得了较大的作用空间。而这种“中间”和“模糊”并不妨碍维和人员在维和实践中发挥判断力和创造性。（（注：现在每个维和使团都制定了《标准行动程序》，但在实践中仍会遇到各种“灰色的”边缘问题。这就需要维和人员运用自己的判断力。在西撒哈拉地区维和期间，笔者曾向观察团司令反映，观察员们有时就被监督对象的某一行为是否违反停火协议看法不一。他明确指示：你是支队长，在这种情况下由你说了算。）因此，这一“中间”和“模糊”绝非没有边界的，更不是消极的。（注：这里所说的“中间”和“模糊”是就联合国维和行动总体而言的。但就具体的某一维和行动而言，为确保行动有效，其任务性质应当尽可能清晰明确。近年来，联合国维和行动出现了规模小、期限短和授权具体的趋势。这是提高联合国维和行动效率的积极做法。参见瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所编：《SIPRI年鉴2003：军备、裁军和国际安全》，第144页。）这恐怕也是联合国维和行动虽历经挫折，但却始终能够存在并发挥作用的原因之一。而那些要取消联合国维和行动定位中间性和模糊性的努力，实际上就是要把联合国维和行动的法规定位由“第六章半”转变为“第七章”。但这样做很可能葬送和平，也会使联合国维和行动的有效作用范围大为缩小。
从更深的层次上说，联合国维和行动的中间性和模糊性，也与联合国本身的地位与性质密切相关。通常认为，国际社会是一种“无政府状态”。（注：[美]肯尼思·沃尔兹著，胡少华、王红缨译：《国际政治理论》，北京：中国公安大学出版社，1992年版，中文版前言第1页。）国际社会总是处于完全有序的“世界政府”管制状态与绝对无序的“无政府状态”这两个极端的中间。而联合国正是这一“中间状态”的主要体现者。联合国对国际社会有一定的管理能力和规范性，但这种管理和规范的强制性也是有限的。就维和力量组成来说，尽管建立了成员国维和待命安排机制，联合国也很难组建类似主权国家常备军那样的常设维和部队。（注：唐永胜：《中国对联合国维和机制的参与》，载王逸舟主编：《磨合中的建构——中国与国际组织关系的多视角透视》，第95页。）维和部队素质不高，不能完全适应任务要求的问题也将长期存在。（注：凤凰卫视资讯台2005年2月26日报道，联合国常务副秘书长将赴各维和任务区，整顿维和人员在执行任务中侵犯人权，特别是对东道国妇女的性侵犯问题，以挽救联合国维和行动的声誉。尽管这有可能只是少数人的恶行，但也从一个侧面反映了联合国维和行动人员素质问题值得关注。）这样来说，联合国维和行动的“第六章半”的定位，即行动的“半强制性”，恐怕正是其本来应有的特点。
2.寻求合作与妥协
由于联合国本身的中间性，它是对国际社会无政府状态的制约和改变，但又是非彻底的、有限的制约和改变，联合国的维和行动也就不可避免地带有折中和妥协的特点。联合国体现了国际社会一定程度的政治民主和国际合作，因而联合国维和行动也应当是国际合作与妥协的结果和产物。从现实情况看，多数情况是发达国家派出人员和装备（与其他发展中国家的人员和装备一起），到发展中国家去实施维和行动。那么，维和行动要成功，发达国家和发展中国家之间、维和人员派出国和维和行动的东道国之间都需要相互谅解和妥协。虽然合作与妥协会在一定程度上降低联合国维和行动的效率，但它的维和行动也会获得更多的国际支持，成为国际共识的“最大公约数”。虽然单一大国或国家联盟的单方面行动效率要高得多，但它能代表多少国际共识？从现实情况看，联合国维和行动既不能不讲求效率，也不能偏离国际合作与妥协，因此，在二者之间保持平衡和中庸恐怕是必要的。如果维和行动不是自觉地回归中庸，也会被维和行动所面临的客观局势推回到中庸的位置上来。
（二）联合国维和行动作用的局限性
回顾联合国维和行动走过的历程，不难发现，联合国维和行动的产生和发展脱离不了一定的国际战略环境和条件，也只能在一定的历史条件范围内发挥作用，存在着一些明显的局限性。第一，联合国维和行动对有大国直接介入的冲突往往发挥不了多大的作用。联合国“维”不了安理会常任理事国的“和”。无论是越南战争还是阿富汗战争，凡是有安理会常任理事国直接参与的地区冲突，联合国维和行动都很难找到作用空间。（注：朝鲜战争中的“联合国军”虽然获得联合国安理会授权，但并非联合国维和行动。参见联合国新闻部编，中国对外翻译出版公司第二编译室译：《联合国手册》（第九版），北京：中国对外翻译出版公司，1981年版，第74页。）这不难理解，因为开展维和行动需要得到安理会授权，而常任理事国可以将它否决。第二，在本质上属于内战的冲突中，特别是在有一方能够以军事手段解决问题的地方，也基本上没有维和行动的作用空间。第三，联合国维和行动能够发挥作用的，往往是这样一些地方：冲突旷日持久，双方在军事上谁也胜不了，既想要和平，又由于互不信任、怕上当吃亏而迈不出和平的步伐。在这种情况下，联合国适时介入并开展维和行动就比较容易取得突破。换句话说，没有大国直接参与、冲突双方确有和平意愿、联合国作为主持公平与正义的调停者在冲突双方心目中享有必要的权威和信誉、经调停冲突双方达成停火或和解协议……这些都是联合国维和行动取得成功的重要外部条件。当这些条件并不具备或不完全具备，而客观形势又极为严峻，迫切需要联合国介入的情况下，就要看联合国内部是否具备重要的有利条件：安理会是否就解决危机形成共识与决心，并有明确的授权，维和军事力量是否准备充分，财政保障是否充足，维和计划与组织部门是否就解决危机所涉及的各个方面都有周密的计划和准备……如果两方面条件都不具备或基本不具备，却硬要联合国展开维和行动，必然导致失败。若承认联合国维和行动的资源非常有限，就不能不考虑如何将有限的资源投向更可能成功的地方。这样做，联合国可能会被指责为对一些紧迫的地区危机置若罔闻或歧视性对待地区危机。但问题的关键是，现实世界的需求与联合国维和行动的能力总是存在着一定差距。联合国毕竟不是世界政府，人们也不应对联合国维和行动期待过高。否认联合国维和行动存在局限性，只有两种可能：要么是过分无知，要么是别有用心。
四、结论
根据以上分析，对联合国维和行动的作用及其发展前景，可以得出几点初步结论：
第一，联合国维和行动就像联合国的一面镜子。尽管历经坎坷、挫折和挑战，尽管内部仍存在各种问题和困难，但联合国维和行动仍保持旺盛的生命力，它将继续存在并为“地球村”的和平稳定发挥积极作用。
第二，对联合国维和行动的作用与前景应做客观、冷静的分析与评判。就像彻底否定联合国维和行动的未来是错误的一样，对联合国维和行动寄予过高期望，把它当做解决“地球村”中所有安全问题的灵丹妙药也肯定是要碰钉子的。过高的希望往往导致失望。联合国维和行动在一定的条件范围内可以发挥一定的积极作用。现在需要的是，通过客观、深入和历史的研究，找出规律的所在，以推动联合国维和行动稳步前进。
第三，当今国际社会对联合国维和行动提出了更高的要求。为更好地发挥联合国维和行动的作用，应注意加强以下几个方面的工作：其一，努力加强联合国维和行动的政治保证。安理会常任理事国在维和行动问题上应努力达成一致，为其提供明确有力的目标、决心与授权，这是保证维和行动所需的人力、财力和物力来源的根本。其二，加强宏观战略谋划和计划。联合国维和行动是多边行动，更需要有明确的战略和规划。应确保联合国维和部队的参谋职位由高素质人员担任。而他们应对联合国维和行动的能力界限有清醒的认识。其三，综合协调作为维和行动战略谋划的一个重要方面，在今后的联合国维和行动中，灾难救助、武器收缴、司法重建等可能与监督停火和安置武装人员一样重要，这就要求联合国维和部队与联合国其他机构及其他国际组织和非政府组织加强协调与配合。其四，坚持和贯彻联合国维和行动在多年实践中摸索出来的基本原则。这些传统原则的表现形式可随时间和地点的不同有所变化，但其基本精神并未过时。