善治理念下我国NGO发展的境遇与理路，本文主要内容关键词为：理路论文,境遇论文,我国论文,NGO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府作为公权力的承载，无疑是社会治理最基本、最重要的主体力量，对社会发展负有主要责任。对于中国这样一个现代化迟发后生和中央集权体制长期存在的国家而言，国家在社会管理与公共服务中的作用更是举足轻重。在我国很长时间里，倚重国家权力实现社会的有效治理和公共服务的政府化，是不可避免的，这样也能更迅速、更有效集中社会资源。但在政府无所不管、无所不包的行政管理体制中，公共权力控制了社会生活的一切领域，包揽了一切公共服务，也导致政府权力的越位、错位与异化现象。“政府失败”普遍存在，政府权力绝对主宰社会的行为，不但难以优质高效提供公共服务，而且容易导致国家权力对公民生活的干预甚至践踏。
实践证明，单靠政府的一元力量是无法实现善治的，公共治理需要有效依赖多元主体的分工与配合。“西方70年代的行政改革给人们的启迪之一是：随着社会进步，特别是科学技术迅速发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产品与公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理。”[2]
在现代社会中，NGO与政府是矛盾的统一体。它发端民间，自觉自愿实现组织化，因此，NGO在凝聚社会资源，构建自组织网络，奠定基层民主特别是社会自治的组织基础方面具有公权力所无法比拟的优越性。NGO在社会治理中的参与，更加关注公平、正义、和平、环保、慈善等体现社会“公共性”、“正义性”的理念，以自发、自愿、非营利的方式，也更加能够凝聚社会分散的力量，增强公民的公民意识、自治意识和政治认同感。NGO通过社会治理、政治参与、监督批评，对政府行为构成了有力的制约与监督，形成了与政府相竞争甚至相抗衡的力量，形成了社会治理中的竞争机制、压力机制。因此，NGO是影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源，通过促进结构的分解和政治参与的扩张，NGO增强了公民社会。[3]公共治理与善治的价值理念，是多元主体和谐共治的理念，它实现的基本路径就是公民社会的发育与成长，NGO作为公民社会的重要的组织基础，它在社会治理中的有效参与，恰恰契合了公民社会下善治的价值追求，是实现善治不可或缺的主体力量，是“国家-市场-公民社会”治理结构中的重要组成部分。
善治的实现是以公民社会发育与治理主体多元化、民主化为前提的，NGO的成熟是基本前提，又是重要标志。面对我国NGO发育不充分的现实，我们必须在深化改革和建设市场经济的环境中，积极探索中国NGO的发展之路，促进NGO的健康发展与公民社会的成熟，以达致善治之目标。
1.完善制度规范，形成系统和配套的法律体系。NGO的发展有赖于相关法律制度与规范的成熟。结社自由是公民的基本权利，对结社自由的有效保护是民主社会的重要标志。有关结社的宪法规定属第一层次的立法，是NGO合法性来源的基础，这点在我国的宪法中已有体现，但并没有形成相应的具体的法律规范，公民结社缺乏实质性法律保障。NGO是公民结社的基本形式，相关法律制度的滞后，严重制约了NGO的发展，公民的结社自由无法真正得到落实。面对社会多元化趋势，我国必须尽快制定和形成配套的、不同层次的法律法规体系，明晰不同类型NGO的性质、功能、地位、经费来源、行为准则、活动的范围、权利、义务等，通过完整的法律框架以明确不同类型非政府组织的功能和目标，使非政府组织及其运作合法化、规范化。当务之急是形成系统和配套的NGO的相关法律体系，降低NGO合法化门槛，简化NGO登记程序，把大量游离于法律制度之外的NGO纳入管理制度之内，改变重监管轻培育的局面，在法律制度上和税收制度上加以保障，促进NGO的发展。
2.明确政府职能边界，摆正政府与NGO的关系。公共管理变革和治理理念兴起推动了NGO的发展及其与政府关系的重构。治理理念强调依靠多元、相互作用、优化组合的各种治理主体，在互动发展中共同完成公共事务的管理，取得优化治理绩效。强调NGO独立性和自治性，是公共治理理念的重要特征，但它并非要否定政府的能力与作用，而是力图对政府的干预，特别是对传统政府无所不包的管理范围划出一定的界限，对于政府做不好或不易做好但NGO有治理优势的事情，做出规定与安排。对于政府来说，在社会治理中要处理好与NGO的关系是至关重要的。NGO在得到足够的法律和财政支持的同时，又保持相当程度的独立性和自主权，因此同政府之间构成了一定的竞争关系。我国政府应从无所不管的治理模式走出来，实现由绝对主角向主角与配角相结合、由包办一切到主办与协办相结合的角色转换，在公民自治领域，尽量减少行政干预。政府对NGO运作重在科学合理的规划和指导，完善法律规章，创造良好的社会环境，为NGO的发展与运作提供宽松的平台。政府进行治理变革，应把监管与培育相结合，形成政府与NGO的良性竞争与合作共赢的关系，形成有中国特色的公共治理与善治局面。
3.强化行业自律，加强NGO自身能力建设。NGO要担当高效公共事务活动，其前提是NGO自身有足够的实力与治理能力。在中国实现现代化的进程中，政府应该充分重视NGO作用的发挥，不仅要关注NGO的数量发展，还要关注NGO的质量建设、自身能力建设。中国NGO生长在一种不确定的政策法律环境中，但不能坐等法律政策环境的改善，而是要勇于探索，进行观念更新、组织创新、制度创新、职能创新，提升自身的专业素质和独立精神；要加强NGO内部管理，强化组织自律，依法规范自己的行为，维护和争取自己的权利；要吸取西方发达国家的经验进行本土化创新，提高适应市场经济和社会环境的生存能力和活动能力。NGO的自身能力建设是NGO发展成熟的主体因素，是内部动力与内在机制。
4.加强多维合作，拓宽NGO对外关系。改革开放与国际参与为中国NGO的发展带来了的巨大的机遇，为NGO的合作关系的形成创造了平台。NGO的主要活动是在社会基层，为民众特别是为弱势社会群体服务，因而社会基层的民众自助组织和社区组织将是其最重要的依托力量。随着中国社会结构转型，“社区制”逐渐取代了“单位制”，社区组织的发展为NGO提供了良好的组织基础。NGO还必须寻求与所在地区的企业部门建立合作关系，形成合作双赢伙伴关系，NGO利用企业夯实经济基础，企业利用NGO参与社会活动，提升社会影响力。另外，中国加入WTO后，国际经贸与文化合作越发频繁，国外NGO已形成遍布世界各国的庞大的网络体系，中国NGO应同国际NGO建立经常性的联系机制，融入国际NGO活动尤其是扶贫、环保、健康、教育等公益性治理活动，积极参与国际NGO论坛、研讨会、交流会以及年会等活动，通过交流提升自身的实力与影响，进而发挥出更大的社会治理能量。