“战略性伙伴关系”往何处去？——欧盟—北约关系剖析，本文主要内容关键词为：北约论文,战略性论文,伙伴关系论文,欧盟论文,何处去论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，在美国相对衰落、美欧国际政治地位相对下降之际，未来美欧之间的走向既关系到跨大西洋地区格局，又关系到全球性格局的变化。而跨大西洋地区作为国际机制最为密集的地区之一，其地区格局不仅取决于国家间关系的发展，国际组织／机制间关系也举足轻重。作为跨大西洋地区安全领域最重要的两个组织，欧盟与北约之间的“战略性伙伴关系”无疑是塑造未来跨大西洋安全格局乃至更广泛的美欧关系的重要因素之一。基于此，在“欧洲安全与防务政策”建设进入第10个年头、北约进入第60个年头之际，本文拟跳出跨大西洋安全研究中以国家关系特别是大国关系为重点的传统分析框架，从欧盟与北约两个组织本身出发，以欧盟—北约关系为切入点考察变化中的跨大西洋安全格局。
一 欧盟—北约关系的缘起和进展
冷战时期，在美国和北约安全保护伞下，欧洲防务一体化建设长期处于休眠状态。在欧洲防务共同体计划因法国的反对而流产之后，被戏称为“睡美人”的西欧联盟作为欧洲自身的防务臂膀在安全与防务领域也几乎无所作为。直到冷战结束以后，欧洲独立防务建设才再次被提上议事日程，并开始了从抱负向行动能力的艰难转变。1998年以前，这种努力主要以西欧联盟及其“彼得斯贝格任务”——人道主义和救援任务、维和任务以及包括缔造和平在内的危机管理行动中的作战任务——为中心。1998年英法圣·马洛首脑会议以后、特别是1999年《阿姆斯特丹条约》生效以后，这种努力逐渐在欧盟第二支柱“共同外交与安全政策”框架下的“欧洲安全与防务政策”下展开。随着西欧联盟在2000年12月欧盟尼斯首脑会议后退出历史舞台，欧盟逐步成为欧洲独立防务建设的重心和中流砥柱。经过十几年的努力，欧盟不仅初步建立了一套比较完备的一体化防务规划、评估、决策和执行的政治—军事机制，其一体化部队、防务技术、产业和市场建设也取得积极进展。欧盟独立防务进程虽不事声张，但已经取得了重大的实质性进展，并初步形成了独立于北约以外的军事能力。①
与此同时，随着冷战的结束，北约也开始了从区域性防御联盟向全球性政治军事组织转变的战略转型，兼具军事联盟和安全管理者双重性质。功能上，北约在继续恪守集体防御承诺的同时，逐步承担起新的安全管理者的任务。与此相应，其关注点也从相对单一的在中欧地区打一场高强度战争②的目标逐步演化为“执行从高强度到低强度所有任务”③的目标，包括危机管理、人道主义援助、解除武装、应对环境问题及自然灾难等多种任务。地理上，北约的活动范围开始从成员国领土向全球扩展。通过向东扩展、和平伙伴关系、地中海对话、伊斯坦布尔倡议、联系国等多边形式以及北约—俄罗斯理事会、北约—乌克兰委员会等双边形式，北约不仅实现了从冷战前的16个成员国到目前28个成员国的扩展，而且建立起一个包括21个和平伙伴关系国家的区域性网络，并加强了与太平洋地区日本、韩国、澳大利亚和新西兰等国的联系。
欧盟独立防务建设启动伊始就引起了北约的高度关注和警觉，一个拥有明确军事维度的欧盟甚至被视为“自60年前成立以来跨大西洋安全共同体最深刻的制度变革”。④处于战略转型中的北约从既欢迎欧盟为其分担更多的责任和负担又竭力防止欧盟成为北约竞争者甚至挑战者的角度出发，在支持欧盟独立防务建设的同时又试图加以规范和引导。而作为国际安全领域的新来者，欧盟既需要化解北约政治及战略上的疑虑和牵制，也希望与北约这个传统的安全行为者在能力、体制及行动方面保持协调与合作。在此背景下，欧盟与北约在安全与防务领域逐步形成了既合作又竞争的关系。
与欧盟独立防务建设的步伐相一致，欧盟与北约之间的协调最初可追溯到西欧联盟与北约的协调。1993年生效的《欧盟条约》第J·4条规定，西欧联盟作为欧盟的组成部分，负责拟订和实施具有防务意义的欧盟决定和行动。1994年，北约首脑会议接受西欧联盟既是北约的“欧洲支柱”也是欧盟的防务臂膀的定位，同意在北约内部建设以西欧联盟为基础的“欧洲安全与防务特性”，并欢迎北约与西欧联盟在互补和透明的基础上紧密合作。⑤之后，北约启动了作为北约与西欧联盟的联系纽带的多兵种联合特遣部队的建设。1996年，北约柏林部长会议同意在北约作为一个整体不参与的情况下，西欧联盟可以在危机管理行动中利用北约的资产和能力。⑥1999年4月，面对“欧洲安全与防务政策”即将启动的事实，北约华盛顿峰会决定把1996年的柏林协定推广到欧盟“欧洲安全与防务政策”框架下的危机管理行动，并启动相关的谈判进程。以2002年12月16日《欧盟—北约关于欧洲安全与防务政策的宣言》以及2003年3月17日欧盟共同外交与安全政策高级代表索拉纳与北约秘书长罗伯逊之间互换信件为标志，欧盟与北约达成了统称为“柏林附加”⑦的一揽子协定，确立了所谓“战略性伙伴关系”。由于“欧洲安全与防务特性”是作为一项北约工程开始的，而“欧洲安全与防务政策”则完全是一个欧盟工程，⑧所谓“附加”并非只是简单地从名称上与柏林协定相区别，而是预示跨大西洋安全关系开始发生质的变化：如果说1996年的柏林协定还只是欧盟与北约通过西欧联盟这一桥梁和媒介在北约框架之内开展协调，“柏林附加”协定则已经是欧盟与北约之间直接的面对面的对话和协调。
奠定了欧盟—北约关系综合框架的“柏林附加”协定，总共包括六项原则和15个协定。六项原则分别是：伙伴关系；确保双方的危机管理活动相互加强，同时承认欧盟与北约是两个性质不同的组织；有效的相互磋商、对话、合作以及透明；平等并尊重欧盟与北约决策自主与利益；尊重欧盟和北约成员国的利益；尊重联合国宪章的原则以及确保双方在发展共同的军事能力上的一致、透明和相互强化。15个协定主要包括以下七个方面的内容：关于北约与欧盟在相互安全保障原则下交换分类信息（如反恐、大规模杀伤性武器扩散等）的安全协定，确保欧盟在欧盟领导的危机管理行动中获得北约的规划能力，确保欧盟在上述行动中可以利用如通讯和指挥中心之类的北约能力和共同资产，发放、监督、归还及召回北约资产和能力的程序，北约欧洲盟军副总司令和欧洲指挥权的权限范围，关于在欧盟领导的危机管理行动背景下利用北约资产和能力的北约—欧盟磋商协定，把为欧盟领导的军事行动所要求的军事需要和能力纳入北约的防务规划体系。虽然“柏林附加”协定并非欧盟与北约之间的正式条约，只是两个组织之间的行政约定，缺乏正式条约所有的强大的法律约束力，但“柏林附加”协定的缔结，无疑是跨大西洋安全格局发生缓慢而深刻重组的标志性事件。总括起来，包括“柏林附加”协定签署以前的努力，欧盟—北约关系取得如下进展：
第一，沟通渠道与体制性合作取得进展。从1997年开始，欧盟委员会主席、欧盟对外关系委员和北约秘书长开始举行非正式会议。1999年底，欧盟共同外交与安全政策高级代表索拉纳和美国驻北约大使开始构想在欧盟与北约之间建立永久性制度联系。2000年6月欧洲理事会(European Council)费拉会议提出成立四个临时工作小组来处理欧盟—北约关系中的有关问题的建议，2000年9月欧盟临时政治与安全委员会(iPSC)与北约北大西洋委员会举行大使级会议。到2001年1月24日，欧盟轮值主席国瑞典首相林德与北约秘书长罗伯逊交换信件，⑨双方正式确立了以欧盟政治与安全委员会和北约北大西洋委员会对话为核心，包括欧盟政治与安全委员会—北大西洋委员会大使级会议、欧盟—北约外长会议（即所谓“32”会议）、欧盟—北约军事委员会及附属委员会会议、军事参谋会议等在内的对话机制。2001年5月30日，第一次欧盟—北约外长会议举行，6月12日，第一次欧盟政治与安全委员会—北大西洋理事会会议召开。迄今为止，欧盟与北约外长已举行过五次正式会议，欧盟政治与安全委员会与北约北大西洋委员会已举行过数十次大使级会议。欧盟共同外交与安全政策高级代表与北约秘书长每月或每两个月会晤一次，在需要时更为频繁。此外，2005年11月，欧盟在北约欧洲盟军最高司令部内建立永久性工作小组；2006年3月，北约在欧盟军事参谋部建立北约联络组。
第二，能力建设的合作与协调。它主要包括三个方面：一是能力建设项目规划的合作和协调。1999年北约“能力建设倡议”与同年欧盟“赫尔辛基纲要目标”、欧盟2001年“能力行动计划”与北约2002年“布拉格能力承诺”保持了良好的互动和协作。北约专家为欧盟的纲要目标和能力行动计划提供了全程的军事和技术建议。从2002年开始，“布拉格能力承诺”与欧洲“能力行动计划”之间开始定期举行会议，2003年5月欧盟—北约能力小组的成立进一步为这种合作提供了稳定的机制。对那些既是欧盟成员国也是北约成员国（或北约和平伙伴关系）的“双帽子”国家而言，既可以通过北约“防务与评估进程”与北约框架下的能力发展相联系，也可以在欧洲安全与防务政策下推进能力建设；二是欧盟军事参谋部、欧洲防务局等欧盟防务一体化机构与北约转型司令部、国际部、国际参谋部以及北约协商、指挥和控制局等机构在能力建设规划方面开展了广泛的日常合作；三是欧盟与北约在无人机、战略运输、信息通讯等诸多具体功能领域开展形式多样的合作，比如欧盟与北约成员国在多国合作项目下的能力建设。2008年2月，12个国家——10个北约成员国／和平伙伴关系国家，加上两个欧盟国家瑞典和芬兰——签署了战略空运能力谅解备忘录，就采购三架波音C-17战略运输机达成一致。⑩
第三，危机管理行动合作。首先是“柏林附加”框架之下的正式合作。根据“柏林附加”协定的规定，欧盟在北约作为一个整体不参与的危机管理行动中，可以利用北约的集体能力和资产。据此，欧盟与北约先后成功实施了两次行动和一次军事演习。2003年3月，欧盟接替北约在马其顿执行“协和”行动，2004年12月，欧盟接替北约在波黑实施“木槿花”行动。这两次行动均利用了北约资产和能力，由北约欧洲盟军副总司令负责指挥，并接受欧盟政治与安全委员会的政治指导和监督。2003年11月，欧盟与北约还举行了代号为“CME/CMX03”的首次危机管理联合演习。其次，“柏林附加”协定之外的非正式合作也日益增多。欧盟2008年初开始运行的驻科索沃法治使团与北约科索沃行动之间保持着非正式的现场合作；而在国际社会打击索马里海盗的行动中，欧盟2008年末开始实施的“亚塔兰塔行动”与北约2009年初开始实施的“盟军保护者行动”也通过“关于索马里海岸海盗的联系小组”保持了相互协调。此外，双方在预防冲突和危机管理、防务与安全部门改革、加强法治、打击恐怖主义、边界安全与管理、武器控制等领域展开了广泛的合作。
总之，欧盟独立防务建设和北约转型的推进，冲击和改变了欧盟主经济、北约主防务、双方各司其职划界而治的传统格局。双方“战略性伙伴关系”的建立不仅实现了欧盟—北约关系从无到有的突破，而且使跨大西洋合作的领域和内涵得到拓展和丰富。
二 “战略性伙伴关系”的起伏及原因
不过，虽然“柏林附加”协定开了欧盟与北约制度性合作的先河，但在取得为数不多的积极成果以后，“战略性伙伴关系”陷入徘徊不前的尴尬局面。双方努力的重点不是加强合作，而是“冻结冲突”。概括起来，欧盟—北约关系的起伏主要表现在如下几个方面：
第一，沟通渠道堵塞，沟通议题狭窄，沟通质量和效率下降。一方面，从2004年开始，北约—欧盟外长正式会议因土耳其等国的抵制而无法正常举行，取而代之的是欧盟与北约成员国外长、北约秘书长、欧盟共同外交与安全政策高级代表、欧盟对外关系委员等参加的非正式会议。自2005年以来，欧盟与北约之间已举行了11次非正式部长级午餐会，(11)但这些聚会仅止于信息交流，成果甚微。另一方面，由于政治与战略分歧和土耳其的阻挠，能够如期举行的定期会议不仅议题有限，而且常常议而不决。
第二，能力建设的重复和竞争加剧。冷战时期，跨大西洋防务合作多于欧洲内部之间的合作。冷战结束以后，欧盟成员国之间安全合作的大大加强是当今国际政治最引人注目的发展之一。(12)总体上，欧盟防务建设已经部分突破了三个“D”和三个“I”(13)的限制，在一定程度上出现了两个体制、两种能力、两个市场甚至两支军队并存的局面。体制建设上，欧盟积极推进独立于北约的规划、指挥体制的建设。这套体制除了欧洲理事会、欧盟（部长）理事会(council of the European Union)、欧洲共同外交与安全政策高级代表以及隶属欧盟理事会的政治与安全委员会、军事委员会和军事参谋部以外，欧洲防务局（2004年）、欧盟军事参谋部行动指挥中心（2007年）、(14)欧盟“民事规划与行动能力”（2007年）以及欧盟海军协调小组（2008年）的建立使欧盟防务机制进一步完善。而一旦《里斯本条约》获得通过，将为欧盟防务合作提供欧盟外交事务和安全政策高级代表（兼任欧盟委员会副主席）、欧盟对外行动部、“永久结构性合作”、武装攻击情况下的相互援助条款和团结条款等更坚实的机制保障。能力建设上，1999年和2001年，欧盟先后启动伽利略卫星导航系统和A-400M战略运输机的研发，对北约传统上依赖的美国全球定位系统以及波音C-17、C-130战略运输机构成竞争态势。2006年，北约里加峰会确定了能够同时进行两场大规模联合行动和六场小规模联合行动、即所谓“2+6”公式的能力建设目标；(15)而欧盟2008年底公布的新的能力建设目标除了在60天内部署6万人的大规模行动的军事能力目标以外，还包括一个可以称之为欧盟版的“2+6”公式的能力建设目标。(16)市场建设上，自2004年开始，欧盟开始对《欧共体条约》第296条（《里斯本条约》第346条）进行建设性的重新诠释，(17)推动欧盟内部防务市场的一体化建设。欧盟为此采取的重要举措包括欧洲防务局《防务采购行为准则》（2005年）等一系列文件的出台以及欧洲议会《欧盟内部防务产品交易指令》（2008年）的通过。军队建设上，随着北约和欧盟新的快速反应概念和能力建设的平行推进，北约快速反应部队(NRF)和欧盟战斗队(EU BG)在成员国财力、人力、物力、政治忠诚等方面的竞争加剧。
第三，危机管理合作倒退，只维持“柏林附加”协定框架之外的非正式合作和协调。“柏林附加”协定遵循一事一议的原则，其关于危机管理合作的规定仅在巴尔干地区得以贯彻，在巴尔干以外则沦为一纸空文。2003年，欧盟在民主刚果实施“阿特米斯”行动时虽然向北约通告了其意图，但在启动之前却未与北约磋商。欧盟此举不仅招致华盛顿的恼恨，也是导致2005年欧盟和北约在达尔富尔问题上出现相互竞争的“选美比赛”场面、并最终导致双方分头向非洲联盟的维和行动提供了运输、财政、后勤等支持的原因之一。从2005年起，欧盟与北约“柏林附加”框架之下的危机管理合作再也难以取得新的突破。事实上，每次新的危机发生后，欧盟与北约两个组织间强烈的对立与竞争意识也如影随形。在科索沃和阿富汗，虽然北约驻科索沃维和部队与欧盟驻科索沃民事使团、北约驻阿富汗国际安全援助部队与欧盟驻阿富汗警察使团之间在“柏林附加”协定之外维持了一定程度的“现场”合作与协调，但并未建立稳定的合作和协调机制；而双方在亚丁湾的行动协调也并不能掩盖在打击索马里海盗问题上的争吵。
大体上，使“战略性伙伴关系”陷入徘徊不前的原因主要有如下几方面：
第一，利益、战略和政治分歧的存在。在相当长的时期，这主要表现为双方在“北约优先”还是“欧盟自主”方面相持不下，北约强调“北约优先”，而欧盟更强调“欧盟自主”。在“柏林附加”协定关于欧盟与北约实施危机管理合作的前提条件的表述上，欧盟文本表述为“北约作为一个整体不参与”，(18)北约文本中则表述为“北约作为一个整体决定不参与”，(19)双方都倾向于做对自己有利的解释。随着欧盟独立防务的加强，“北约优先”这一曾经的金科玉律的基础已经遭到动摇。在讨论稳定欧洲大陆的可能方法时，“北约优先”或者“北约第一”曾经是唯一原则，现在只是被视为几个选择之一而非唯一选择。(20)不过，即便关于优先性的争论趋于平静，欧盟与北约不同的利益与战略诉求使得双方的战略和政治互信仍很脆弱。
第二，能力的差距。欧盟与北约一定意义上都是跛足巨人：北约欠缺在战后重建、司法、治安等民事管理方面的能力、手段及经验；而欧盟则缺乏有效的军事能力。目前，欧盟与北约能力的差距突出体现在北约相对于欧盟的军事优势。1999年北约“防务能力倡议”曾列举了欧盟存在包括战略运输在内的58项军事能力缺陷，欧盟“赫尔辛基纲要目标”也明确了欧盟在38个领域的能力缺陷。虽然近年来欧盟正在致力于消除这些缺陷并取得了长足进展，但在战略运输、信息与通信技术、空间卫星技术等方面仍相对落后。欧盟军事装备陈旧。虽然欧盟27个成员国部队规模达200万，但只有38万可以部署，考虑到休养和训练的因素，实际可以一次性部署到位的只有10万人，占部队总数的5%。(21)另外，欧盟防务机制建设还处于草创阶段，距离一个能够有效发挥军事影响的军事架构还很遥远。欧盟不足100人的行动规划人员规模远远落后于北约3000名军事规划人员的规模。而在财政能力上，虽然欧盟国家每年的防务总额达2000亿欧元，但只有英国、法国和希腊等少数国家达到年均防务经费占国内生产总值的2%的北约标准，德国和比利时等国只有1%左右。反映到行动上，虽然欧盟在频率上略高于北约，在规模上却远远落后于北约。冷战结束以后，北约已经结束和正在执行的行动约有9次；(22)而自1999年欧洲安全与防务政策启动以来，欧盟已经结束和正在执行的军事和民事行动达20多次。(23)在双方迄今为止各自规模最大的军事行动——北约在阿富汗及欧盟在乍得的行动中，截止2009年2月，北约驻阿富汗国际安全援助部队达56420人，(24)而欧盟在乍得的部队规模不过3700人。(25)总体上，欧盟行动仍属于低烈度和小规模的范畴：欧盟3/4的行动只部署警察和法律专家而非部队，一半的行动不超过100人，而且有四项军事行动中（马其顿、刚果有两次以及波斯尼亚）还是跟在联合国或北约维和人员之后进入的。
第三，功能与任务的趋同。首先，在集体防御方面，北约曾经被视为欧洲唯一有效的集体防御组织，随着《里斯本条约》集体防御条款的引入，北约的这种垄断被打破。《北大西洋公约》第5条规定，对于欧洲或北美之一个或数个缔约国的武装攻击，将被视为对缔约国全体的攻击，缔约国将根据联合国宪章第51条认定的单独和集体自卫权利，采取必要措施来恢复和维护北大西洋地区的安全。而《里斯本条约》也规定，如果成员国领土遭到武装入侵，其他成员国有义务根据联合国宪章第51条尽其全力援助；其次，在安全管理方面，北约“非第5条”任务主要包括非战斗性人员疏散、人道主义援助、危机反应、维和行动，及打击恐怖主义等多种任务，而《里斯本条约》规定的欧盟“共同安全与防务政策”任务主要包括联合解除武装行动、人道主义与救援任务、军事顾问与援助任务、预防冲突与维和任务、危机管理中的作战任务（包括缔造和平与冲突后稳定）等七项任务。北约“非第5条”行动与欧盟“共同安全与防务政策”任务高度相似。
图1 欧盟与北约成员（北约和平伙伴关系国）关系格局
资料来源：作者自制。
第四，体制瓶颈。北约和欧盟体制瓶颈不仅反映跨大西洋关系的现状，而且对其未来发展具有决定性的影响。(26)这主要体现在两个方面：首先，北约奉行“共识原则”，欧盟的“欧洲安全与防务政策”也遵循政府间主义的一致原则（欧洲防务局除外(27)）。这意味着只要任何一个成员国反对，欧盟和北约就无法达成协定和展开合作；其次，目前27个欧盟成员国与28个北约成员国之间形成了一种错综复杂的关系和犬牙交错的格局（如图1）。(28)
“一票否决”的制度性安排和错综复杂的成员国归属关系意味着一旦成员国之间发生矛盾和纠纷，比如土耳其—塞浦路斯—希腊三角纠纷，可以非常容易地借其体制性因素阻挠欧盟与北约的进一步对话和合作。1974年，由于担心塞浦路斯并入希腊，土耳其出兵占领了塞浦路斯北部。塞浦路斯南部希腊族与北部土耳其族之间迄今尚未实现民族和解，并导致土耳其与塞浦路斯以及希腊长期失和。在2004年塞浦路斯（和马耳他）加入欧盟以后，一方面，土耳其开始援引北约关于非北约成员国的欧盟国家必须是北约和平伙伴关系国家才能参加欧盟—北约会议的有关解释，以塞浦路斯并非北约和平伙伴关系国家为由，不仅反对它们参加欧盟与北约的会谈，而且两度阻挠欧盟利用北约的资产支持欧盟在科索沃的行动，(29)并在2009年2月再次阻挠了欧盟与北约信息共享和行动协作的努力；(30)另一方面，塞浦路斯和希腊也在欧盟内部阻挠欧盟提升与土耳其的安全关系、阻挠土耳其加入欧洲防务局等。由于土耳其在北约、塞浦路斯与希腊在欧盟的阻挠，欧盟—北约高级小组迟迟无法建立。此外，希腊与马其顿在马其顿国名上的争端（希腊认为马其顿宪法规定的“马其顿共和国”的正式名称包含了对希腊北部马其顿省的主权要求）不仅使马其顿难以获得希腊对其加入北约的支持，而且可能演变为又一个困扰欧盟—北约关系的难题。另外，法国重返北约军事一体化机构虽然消除了一个长期妨碍欧盟与北约关系发展的体制性因素，不过，作为欧洲独立防务的主要倡导者和推动者，法国重返北约对欧盟—北约关系的影响还有待观察。
第五，除了两个组织自身原因之外，欧盟—北约关系还必须反映并适应成员国因素、区域性乃至全球性的机制和权力结构的新变化：首先，成员国政治周期变化、领导人换届以及战略和政策调整等因素带来或积极或消极的影响。举例来说，美国长期以来对欧盟独立防务建设的怀疑甚至抵制曾经对欧盟—北约关系的发展笼罩上了一层浓重的阴影，而2008年2月美国驻北约大使关于欧洲需要、美国需要、北约需要、民主国家需要一个更加强大的欧洲防务能力的首次表示，则有利于欧盟—北约关系的改善；(31)其次，其他国际机制的影响。欧盟—北约关系是一种“重要但不充分”(32)的伙伴关系，它不仅只是稠密的跨大西洋制度关系的一部分，而且只是更广泛的安全网络的一部分。欧盟—北约关系不仅受到欧俄关系、美欧、俄美关系等本区域内其他力量和机制的掣肘，还受到联合国、欧安组织、上合组织、非盟等安全组织的影响；最后，国际权力结构因素的影响。在冷战结束以后美国具有绝对优势地位的单极格局下，北约和欧盟关系的发展几乎不必顾及包括俄罗斯在内的其他国际行为者的反应。随着美国绝对优势的消解、俄罗斯地位的回升以及“其余世界”的崛起，国际权力结构正在发生深刻变化，并深刻影响欧盟—北约关系的发展态势。
总体上，随着旧的因素逐步化解或消除以及新的因素的浮现，需要以整体的、动态的眼光看待北约—欧盟伙伴关系。领导人换届等短期因素虽然有助于双方关系的改善，但能力差距、利益和战略分歧等长期因素的存在以及俄罗斯等新因素、网络安全以及能源安全等新问题的出现都会对北约—欧盟关系的发展带来重大影响。
三 欧盟—北约关系的影响及前景
作为迄今为止唯一与北约保持正式制度化关系的国际组织，(33)欧盟与北约关系的建立与发展，是转型中的欧盟与北约相互借重、相互制约的结果。欧盟—北约“战略性伙伴关系”的建立和发展，不仅推动了传统跨大西洋安全关系的变革，而且对更广泛的美欧关系以及全球安全格局带来深远影响。
首先，就跨大西洋安全关系而言，北约在跨大西洋安全事务中的主导地位遭到动摇，在北约框架内调整跨大西洋安全格局的传统构想被打破。欧盟独立防务建设的推进对北约的主导权带来巨大冲击。为了继续维护北约的优势地位，20世纪90年代布热津斯基曾提出了所谓“1+1”的模式，即在北约框架内建设两个支柱——一个欧洲支柱和一个美国支柱——的模式；(34)实践上也尝试过“西欧联盟（欧洲安全与防务特性）＋美国”的防务调整。但正如基辛格所言，试图把一个超国家的欧洲与一个美国领导的紧密一体化的大西洋共同体结合在一起可能被证明是不相容的。(35)“柏林附加”协定的缔结从事实上证明在目前情况下“1+1”模式是行不通的，欧盟是独立于北约的安全行为者，欧盟独立防务建设是欧盟框架而非北约框架的一个组成部分。
其次，欧盟与北约关系的变化有利于推动美欧关系向着更加均衡的方向发展。1962年7月4日，美国总统肯尼迪发表著名演说，表达了在崭露头角的欧洲新联盟与美国老联盟之间建立互惠伙伴关系的愿望。(36)但建立这种被称为“哑铃模式”的美欧平等关系长期以来只是美国一种口惠而实不至的纸上谈兵。因为，“只要欧洲还处于分裂的状况，只要欧洲还只包含着一些按现代标准衡量属于小的国家，欧洲就不可能与美国形成真正的伙伴关系。”(37)北约—欧盟合作并非是微不足道的技术问题，而是欧洲与北美如何乃至能否实现欧洲一体化进程与跨大西洋伙伴关系战略性变迁的联合的标志性的核心争论问题。(38)冷战结束后，美欧关系随着欧盟的壮大进入了一个历史性和结构性调整时期，美国与欧盟开始超越传统的大西洋联盟框架，形成一种包括经济、政治及安全关系在内的全方位新型双边关系。(39)由于自20世纪60年代欧洲经济复兴以来，特别是布雷顿森林体制崩溃以后，欧共体在经济上已经能够与美国分庭抗礼；欧盟—北约关系的发展则表明欧盟在政治与军事方面的杠杆作用也正在逐步显现。
第三，对外部世界带来重大影响。对世界而言，欧盟与北约的“战略性伙伴关系”是一把双刃剑，既可造福世界，也可能滑向强权政治，导致或加剧地区局势的动荡。一方面，北约与欧盟实施、参与、协助联合国安理会授权的危机管理、维和行动，比如积极参与对索马里海盗的打击，有助于维护地区和平与稳定、缓解人道主义危机。另一方面，欧盟—北约关系的发展也可能加强美欧全球干预的能力并助长其全球干预的势头，引发或加剧地区局势的动荡。2008年，科索沃在欧盟和北约支持下单方面宣布独立，不仅恶化了巴尔干地区的安全局势，而且严重损害了联合国安理会在国际安全事务中的主导地位和权威，并树立了破坏国际法的危险先例。对中国而言，作为上海合作组织的重要成员，中国与中亚各国在打击国际恐怖主义、加强经济交往等方面取得了积极进展；与此同时，中国与海湾国家以及非洲国家的交往也在不断扩大。如何在上述地区妥善处理中国与欧盟、北约以及其他各方的关系，共同打击恐怖主义并保护中国利益不被侵害是必须认真面对的重要课题。
近年来，改善相互依赖、互补合作的欧盟—北约关系的呼声一直不绝于耳。(40)进入2009年以来也出现了一些美欧关系修复和欧盟—北约关系改善的新迹象：美国奥巴马新政府重申了对欧盟建设强大的独立防务的支持；法国在43年以后重返北约；庆祝北约成立60周年斯特拉斯堡／凯尔特别峰会也表示要确保欧盟—北约战略性伙伴关系真正发挥功能。(41)这些都是促使欧盟—北约关系好转的积极因素。不过，欧盟与北约之间从来都是向心力与离心力、合作与竞争并存，近期美欧虽然在如何应对全球金融危机、阿富汗问题等问题上达成暂时妥协，但在与俄罗斯和土耳其关系、中东问题等诸多领域存在巨大分歧；与此同时，欧洲还担心美国对亚洲太平洋的更多的关注会降低其对欧洲的关注与承诺。在美欧关系整体上并无明显好转的情况下，欧盟—北约关系的迅速改善并非易事。对于欧盟—北约关系的前景，至少可以做出如下判断：
第一，由于欧盟独立防务建设和北约的转型都还在进行中，两者存在着相当大的不确定因素，如何保持内部团结是双方目前面临的首要挑战。致力于寻找“新的地平线”的北约正在经历一个前所未有的团结消减进程。(42)北约不仅需要在阿富汗问题、与俄罗斯关系问题、北约扩大问题等多个议题上协调立场弥合分歧，而且还需在2010年完成制定一个旨在为北约在21世纪新安全环境下进行长远角色定位的新战略观的根本任务。(43)而欧盟作为一个新生的国际安全行为者，虽然其正式权利和权威有所增加，资源和组织技巧趋于逐步增长，学习进程也仍在继续，(44)但总体上它目前所取得的进展只是代表了一个起点：一个可以在欧盟支持下、在有限领域内完成行动的工具，或者一个能够发展出更有意义的欧洲战略、政策和能力的基础。(45)欧盟防务建设遵循一种“可变几何学”的模式，总体上仍只是“一个成员国政策之间汇集、协调和妥协的进程”。(46)可以说，无论是对北约还是对欧盟，都面临避免沦为“菜单式的北约”和“菜单式的欧盟”的危险。如果北约陷入分裂，将导致其作为世界上最强大的军事组织的可信度严重下降；而如果欧洲一体化进程逆转，欧盟作为一个整体将被边缘化，而单个成员国最多成为“缝隙中的行为者”。(47)在各自前景都不确定的情况下，期望欧盟—北约关系大踏步前进进而双方缔结“大协定”或条约并不现实，在相当长的时期内，“摸着石头过河”、具体问题具体讨论的实用主义合作将是欧盟—北约关系的主要特征。
第二，随着北约主防务、欧盟主经济，以及美国打核战争及全面战争、欧洲国家打局部常规战争的传统劳动分工模式逐步被打破，欧盟和北约必须摸索新的防务和安全合作模式。虽然欧盟与北约之间一定程度的劳动分工仍将长期存在，但无论是固定的功能性分工（比如北约承担“高端”的作战任务和维和行动，而欧盟承担“低端”的人道主义援助、危机管理、民事重建等任务）还是固定的地理性分工（比如北约负责联盟领土的集体防务以及在南亚特别是阿富汗的行动，而欧盟主要承担在非洲的危机反应行动并在巴尔干承担更多的责任(48)）都不能持久。未来欧盟与北约无论在功能上还是在地理上都无法形成排他的格局，而可能呈现出犬牙交错的特征。从地理上看，随着“全球性北约”遭遇越来越大的压力甚至反对，未来双方合作和竞争将主要集中在西到巴尔干、东到中国西部边境，北到俄罗斯南部边境、南到非洲的广大区域，特别是亚非欧三大洲不稳定的结合地带，即所谓“危机弧”。(49)从功能上看，由于在最近的将来不太可能发生威胁美欧本土安全的大规模入侵和战争，未来欧盟、北约的合作与竞争将主要集中于反恐、能源安全、气候变化、海上安全、网络安全、危机管理等领域。
第三，从长远角度看，国际权力的分散化和多极化趋势日趋明显，美欧的国际政治中心地位遭到削弱。在当前国际体系发生深刻变革的背景下，欧盟—北约关系将受到更多外部因素的掣肘；而欧盟—北约关系的发展也将继续推动跨大西洋区域内权力与关系的均衡化。在众多外部掣肘因素中，首当其冲的无疑是俄罗斯因素的回归。在冷战结束以后，在很长时间里俄罗斯一蹶不振，很难对欧盟—北约关系施加影响。以2008年8月俄格冲突为起点，俄罗斯开始对北约的战略挤压予以强硬回击。虽然俄罗斯暂时还不是一支利益全球化并向全球扩展的世界级力量，但俄罗斯完全能够并且明显愿意在其所谓的“利益优先区域”施加相当的军事压力。(50)欧俄共生关系的维护、美俄关系的“重启”以及北约—俄罗斯委员会对话的重新恢复显示，俄罗斯因素越来越成为欧盟—北约关系的发展绕不开的重要因素。而就更广泛的跨大西洋关系而言，随着美国绝对优势地位的终结，权力天平继续向着有利于欧洲的方向倾斜，理论上美欧之间“霸主+附庸”传统模式将越来越难以为继。总体上，欧盟—北约关系的持续发展将有利于提高欧盟在安全领域的发言权，有利于把目前仅仅在经济领域实现了相对均衡的不对称的跨大西洋关系向着肯尼迪曾经展望的更加均衡、更加对称的“哑铃模式”的跨大西洋关系推进，但这个过程既不会短暂，也不会一帆风顺。
注释：
①王湘穗：“欧盟的独立防务：行动与趋向”，《欧洲研究》2007年第1期，第31-39页。
②反击苏联经原联邦德国法兰克福与民主德国边境之间的傅尔达地峡(Fulda Gap)发起的进攻。
③"Comprehensive Political Guidance",Endorsed by NATO Heads of State and Government,Riga Latvia,29 November 2006.
④Michael Rtihle,"A More Political NATO",NATO Review,Winter 2005.
⑤"Declaration of the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council Held at NATO Headquarters",Brussels,10- 11 January 1994.
⑥"Final Communique",Issued by Ministerial Meeting of the North Atlantic Council,Berlin,3 June 1996.
⑦“Berlin plus”这一称呼首次出现于2000年2月28日欧盟防务部长辛特拉(Sintra)会议上。
⑧Jolyon Howorth,"European Integration and Defence:The Ultimate Challenge?",Chaillot Paper No.42,The European Union Institute for Security Studies,November 2000,p.26.
⑨"Permanent Arrangements for Consultation and Cooperation between the EU and NATO",Exchange of Letters between George Robertson,Secretary-General of NATO,and Anna Lindh,Swedish FM and Chairman of the Council of the European Union,24 January 2001,in Martin Reichard,The EU-NATO Relationship:A Legal and Political Perspective,Ashgate,2006,pp.399-402.
⑩"NATO and EU to Pool Helicopters and Air Carriers",EU observer,10 February 2008;" NATO,EDA Plan to Boost European Lift Capability",Janes Information Group,20 February 2008.
(11)"NATO' s Relations with the European Union",http://www.nato.int/issues/nato-eu/index.html.
(12)Seth G.Jones,The Rise of European Security Cooperation,Cambridge University Press,2007,p.4.
(13)3个“D”(Decoupling,Duplication,Diserimination)由美国国务卿奥尔布莱特在1998年提出，指不得导致与北约的“脱钩”、不得“重复”现有的努力，不得“歧视”非欧盟北约成员国；3个“I”(Improvement,Inclusiveness.Indivisibility)由北约秘书长罗伯逊在1999年提出，指“改善”欧盟防务能力、“包容”所有盟国并保持透明，以及以共同价值观为基础的安全的“不可分割”。See Martin Reichard,The EU-NATO Relationship:A Legal and Political Perspective,Ashgate,2006,pp.149-162.
(14)它标志着欧盟初步获得了独立于北约一体化指挥体系的指挥能力，使欧盟在不借用欧盟成员国和北约的指挥体系的情况下也具备规划与实施军事行动的能力。欧盟获取指挥能力的另外两个途径是：一是根据1996年的框架国家概念(Framework Nation Concept)，由法德英意希五国国家行动指挥中心充任欧盟行动指挥中心，比如2003年欧盟在民主刚果实施的“阿特米斯”行动就由法国提供行动指挥中心；二是根据“柏林附加”协定借用北约提供的指挥能力，比如前述欧盟在马其顿的“协和”行动。
(15)"Comprehensive Political Guidance".
(16)"Declaration on Strengthening Capabilities",Issued by Council of the European Union,Brussels,11 December 2008,p.1.
(17)长期以来，《欧共体条约》第296条作为一条国家安全豁免条款，允许成员国出于基本安全利益考虑在防务装备方面不遵守共同市场的规定。Erkki Aalto,"Interpretations of Article 296",in Daniel Keohane ed.,Toward a European Defence Market,Challiot Paper No.113,The European Union Institute for Security Studies,November 2008,pp.13-48.
(18)European Council,European Defence:NATO/EU Consultation,Planning and Operations,Brussels,12 December 2003.
(19)"Press Statement from NATO Secretary General",11 December 2003,http://www.nato.int/docu/pr/2003/p03-154e.htm.
(20)Cited from Martin Reichard,The EU-NATO Relationship:A Legal and Political Perspective,Ashgate,2006,p.152.
(21)Daniel Keohane & Tomas Valasek,Willing and Able? EU Defence in 2020,The Centre for European Reform of United Kingdom,2008,p,29.
(22)"NATO Operations and Missions",http://www.nato.int/issues/operations/index.html.
(23)"Overview of the Missions and Operations of the European Union",January 2009,http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/map-EN_022009.pdf.
(24)"NATO' s Public Diplomacy Division",Afghanistan Report 2009,March 2009,p.7.
(25)"EUFOR Tchad/RCA",http://consilium.europa.eu/showPage.aspx? id=1366&lang=en.
(26)Olaf Theiler,Sword or Ploughshare? New Roles for NATO and the Changing Nature of Transatlantic Relations,George C.Marshall European Center Occasional Paper Series,No.17,February 2008,p.6.
(27)各成员国在“共同安全与防务政策”之外的其他事务上仍有简单多数表决(QMV)、建设性弃权(constructive abstention)以及紧急刹车(emergency drake)等多种选择。
(28)至少可以划分出四种类型：一是21个具有双重成员国身份、同属欧盟和北约的国家，包括法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、英国、丹麦、希腊、葡萄牙、西班牙、波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、保加利亚、罗马尼亚，其中法国由于游离于北约一体化军事指挥体系之外而地位特殊；二是5个同样具有双重身份、但属于欧盟和北约和平伙伴关系国家的国家，包括爱尔兰、奥地利、瑞典、芬兰、马耳他；三是1个单纯的欧盟国家，即塞浦路斯；四是7个单纯的北约国家，包括美国、加拿大、挪威、冰岛、土耳其和今年正式加入北约的阿尔巴尼亚和克罗地亚。
(29)"Turkey Blocking NATO-EU Cooperation on Kosovo",Reuters,22 May 2007; "Turkey Blocking NATO-EU Effort in Kosovo",United Press International,4 March 2008.
(30)"Turkey Hinders EU-NATO Cooperation over Cyprus",2 February 2009,http://www.allheadlinenews.com/articles/7013920903.
(31)Victoria Nuland,"Speech to Press Club and AmCham",Paris,22 February 2008.
(32)Daniel Hamilton et al.,Alliance Reborn:An Atlantic Compact for the 21st Century,The Washington NATO Project,February 2009,http://www.csis.org/media/csis/pubs/090130-nato draft_final.pdf,p.8.
(33)David S.Yost,"NATO and International Organizations",Forum Papers Series,NATO Defence College,September 2007,p.111.
(34)布热津斯基：《大棋局：美国的首要地位及其地缘战略》，中国国际问题研究所译，上海：上海人民出版社2007年版，第63页。
(35)Cited from Geir Lundestad,The United States and Western Europe since 1945:From "Empire" by Invitation to Transatlantic Drift,Oxford University Press,2003,p.178.
(36)John F.Kennedy,"Address at Independence Hall ",Philadelphia,July 4,1962,http://www.jfklink.com/speeches/jfk/publicpapers/1962/jfk278_62.html.
(37)乔治·鲍尔(George Ball)语，转引自［法］A·格罗塞：《战后美欧关系》，刘其中等译，上海：上海译文出版社1986年版，第251页。
(38)Daniel Hamilton et al.,Alliance Reborn:An Atlantic Compact for the 21st Century,p.37.
(39)赵怀普：“大趋势与新变化”，《现代国际关系》2008年第3期，第40-46页。
(40)Klans Naumann et al.,Towards a Grand Strategy for an Uncertain World:Renewing Transatlantic Partnership,Noaber Foundation,2007.
(41)Declaration on Alliance Security,Issued by Heads of State and Government Participating in the Meeting of North Atlantic Council in Strasbourg/Kehl,4 April 2009.
(42)Charles Kupchan,"Decision Time:NATO' s Hard Choices",NATO Review,March 2009.
(43)"Strasbourg/Kehl Summit Declaration",Issued by the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Strasbourg/Kehl,4 April 2009.
(44)Pernille Rieker,The EU as a Security Actor:the Development of Political and Administrative Capabilities,Norwegian Institute of International Affairs,2007,pp.39-42.
(45)Mich le A.Flournoy et al.,European Defense Integration:Bridging the Gap between Strategy and Capabilities,CSIS,2005,p.13.
(46)Bruno Angelet & Ioannis Vrailas,"European Defence in the Wake of the Lisbon Treaty",Egmont Paper 21,Royal Institute for International Relations,Belgium,May 2008,pp.7-12.
(47)Rem Korteweg & Richard Podkolinski,New Horizons:Finding a Path away from NATO's De-solidarisation,The Hague Centre for Strategic Studies,March,2009,p.131.
(48)Daniel Hamilton et al.,Alliance Reborn:An Atlantic Compact for the 21st Century,p.51.
(49)Rem Korteweg & Richard Podkolinski,New Horizons:Finding a Path away from NATO's De-solidarisation,The Hague Centre for Strategic Studies,March 2009,p.139.
(50)Robert B.Brannon,"Hollow Swords:Russia' s Military Today-Implications for the US and Europe",Swords and Ploughshares,Vol.17,No.1,Winter 2008-2009,pp.14-18.
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