关于解脱我国养老基金困境的综合思考——从上海的现状说起，本文主要内容关键词为：上海论文,困境论文,现状论文,我国论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正如人们所知，基金在社会保险运作中的地位是举足轻重的，特别是养老保险基金（以下简称养老基金），由于数额巨大和影响广泛，更是为人注目。事实上，它的健康成长已不仅事关养老保险本身的生存，而且更牵动着数千万退休职工的心，因此将它放在至关重要的位置上予以倍加重视关心，是完全可以理解的。
上海是1993年开始在全市范围内推行养老保险改革的，由于当初收缴情况较好，再加上基金运作回报率较高，所以几年来基金运转正常，较好地实现了“部分积累制”的预期目标。但是，情况在不断变化，随着外部环境的变动和保值增值的困难，养老基金的状况已是每况愈下。1999年第一次出现了收支赤字，缺口为7个亿，而且这种状况有扩大之趋，今年的赤字预计将达30～50个亿，这使早先几年积累下来的基金迅速减少，加之预计明年赤字还将增加，因此基金的压力剧增已是不言而喻的。照此速度填补缺口，目前的积累估计在2～3年内将完全耗尽，到时不仅养老保险改革的目标之一——“部分积累制”将名存实亡，而且政府财政将被迫背上沉重负担。此外，由于基金积累主要来自个人帐户，积累的耗尽意味着职工的个人帐户只有记帐额度而无资金，实际上形成十足的“空帐”局面。如此等等，足见上海的养老保险所面临的形势是多么严峻。特别令人不安的是，这种状况是发生在上海老龄化高峰远未到来之际，因而愈发使人担忧。上海的状况不过是全国的缩影，许多地方比上海的情况更严重。据国家劳动保障部统计，早在1998年全国养老基金就已出现赤字，收不抵支53个亿；1999年收支缺口更猛增至150多亿元。可见，养老基金陷入困境在全国已具有普遍性，目前应是对这种现状和未来趋势进行系统分析并采取有效对策的时候了，否则后果难以设想。本文意在通过对上海的有关现状分析，为我国养老基金走出困境，寻求一些具有建设性的对策思路。
一、养老基金走入困境的原因分析（以上海为例）
1.退休人员急剧增加。上海的老龄化率和人口老化速度，在全国都是首屈一指的，从而导致退休人员急剧增加。1998年底全市退休人员达220.4万人，比1992年净增54.8万人，即以年平均增长4%的速度迅速上升。预计到2010年上海的退休人员数将达320万人，即比1998年净增100万人；到2025年退休总人数将达420万人的高峰。退休人员剧增是养老基金支出大幅增加的主要原因之一。
2.在职人员趋于减少。这主要是由两方面原因造成：一是经济结构调整和企业减员增效的结果。据统计，1998年底上海市在职职工为412万人，比1993年的490万人减少了78万人。二是新成长劳动力趋于减少。城镇新就业人数已从1980年的21.36万人，减至1998年的18.33万人。今后这种趋势仍将延续，预计进入新世纪后的5年要比前5年减少21万人。缴费人员的不断减少，给养老基金的收支平衡带来威胁。
3.工资增幅明显下降。养老基金的征缴基础来自职工的工资，只有较高的工资增幅，才能满足不断增长的资金需求。据统计，1992年到1996年的4年间，上海职工平均工资年均增长25.9%，使得当时的养老基金得到较好充实。但是，1997年到1998年的2年间，职工平均工资增幅明显下降，仅分别增长7.1%和5.6%，从而也从一个侧面影响了养老基金的增长。
4.在职缴费年限缩减。有三种情况：一是考虑解决下岗问题，而推出部分提前退休措施，全市仅此就有20余万人，提前5～10年进入退休人员行列。二是为了推迟新生劳动力进入就业市场，而采取延长教育年限的就业预备制，从而缩短了这部分人的在职缴费年限。三是因失业和下岗等原因，而导致一部分人员缴费的中断和减少。
5.退休受益年限延长。相对于上述在职缴费年限的缩减，由于社会平均寿命的延长，高龄化现象突出，从而使领取养老金的年限延长。上海市民目前平均寿命，男女分别已达到76岁和79岁，原先养老基金支出设计以10年计，这显然已大大超过。
6.社会赡养率大幅增加。上海的老龄化率已高达19%，仅以1999年为例，上海参加养老保险地方统筹的退休人员与在职职工的比例为0.52∶1（全国为0.27∶1）。今后由于退休人员增加比在职职工增加要快得多，因而社会赡养率还会继续提高，预计2010年将高达78%。这无疑将使养老保险费用支出直线上升。
7.运作回报率迅速降低。通过基金运作，使所获增值部分成为基金的有力补充，已成为国际潮流。国外养老基金中资产运用收入所占比例，有愈见提高的倾向。上海养老基金的运作，曾一度获得18%的高回报率，但从1996年起便因外部环境改变而逐年下降，尤其是按中央规定全部购买国债和存入财政专户后，基金收益仅为2%甚至以下，实际已无增值可言。这使养老基金少了一块重要的收入来源。
8.政策性调整支出频繁。政策性调整措施中有些是很有必要的，如提高低收入退休人员的养老金待遇等，但也有不少措施仅从眼前需要出发而缺乏长远考虑，结果对基金积累影响很大。例如前述的提前退休措施，就对基金的收与支产生了双重影响。又如去年在增加退休人员养老金的问题处理上，关键还不在幅度较大（月均养老金水平比上一年提高15%左右），主要是类似这些临时性措施过多而不规范，从而给养老基金带来不稳定性。
二、推动养老基金走出困境的对策选择
虽然，养老基金在全国乃至上海的情况，还未完全“病入膏肓”，去年底全国养老基金尚有滚存积余462亿元，上海也还有100多个亿，但危机确实近在咫尺，由于基金缺口迅速扩大，已有的一点积余应付不了几年便会告罄，全国性的支付危机将不可避免地迅速出现。如果这种情景真的出现，将会是一场社会大“地震”。这决不是危言耸听。因此，现在紧急采取对策确已时不待我，政府和有关责任部门更要有高度责任感和危机感，认真研究现状并采取有效措施，通过治标和治本办法的结合，制止养老基金状况的进一步恶化。笔者认为，依据目前的状况，宜在“节支”和“增资”两个方面下功夫，双管齐下才能见效。具体对策措施如下：
1.节支方面
(1)试行“推后支取”养老金的制度。鉴于我国养老基金的现状，政府应在鼓励推后支取养老金方面采取措施，即在到达法定退休年龄之后，以自愿的方式由退休人员选用推后支取养老金，年龄设定可在60岁至69岁之间。对于选用推后支取养老金办法的退休人员，政府采取增额奖励办法予以鼓励。增额幅度由政府视基金状况和政策需要设定，可以是以平均年率递增，也可采取越往后支取增额年率越高的办法。这项措施对于提高一部分生活尚有保证的退休人员的老后生活，以及延缓养老基金的支付危机，都将有一定的作用，目前许多国家都已采用并取得很好实效。
(2)调整养老金的支付年龄。这需要从三个方面着手：首先，今后应严禁提前退休，避免因这种短视行为对养老基金的严重侵蚀（当前政府机构改革中的提前退休资金应由财政负担）。其次，经若干年过渡，适当提高女性劳动者退休年龄。缩小男女退休年龄差距是当今国际趋势。再次，为了保证基金收支平衡，也为了高级人才能人尽其用，以劳动工龄（或缴费年限）而不是以生理年龄作为退休条件是必要的，也就是达到规定的劳动（缴费）工龄（如35年），就应准予退休。这项措施特别应在“新人”中推行。
(3)降低法定养老金的替代率。我国的养老金替代率之高，在世界上都是少见的，这跟我们过去长期推行低工资政策有关，尽管名义替代率很高，但实际养老金水准却很低。为改变这种状况，在普遍提高工资水平的基础上，应逐步降低法定养老金的替代率。为了使退休人员的老后生活有所保证，不会因降低法定养老金替代率而使生活水平下降，这项措施必须在充分发展补充养老保障的基础上实施。也就是说，前提是应在企业、机关和事业单位普遍建立起补充养老保险，从而使其真正成为职工养老保障的第二支柱。一般替代率应能达到10%～15%左右，并使其与法定养老金相加后的替代率达到60%～65%左右。降低法定养老金替代率和发展补充养老保险，虽都需时日，但重视并认真按计划实施，是达到该目标的关键。降低法定养老金替代率，能大大减轻养老基金的支出压力。
(4)调节再就业退休人员的养老金。养老金是失去收入后的一种保障措施，如果职工退休后通过继续再就业又获得经济收入，自然应适当扣减养老金发放，这也是国际惯例。不用说这“适当扣减”分寸应掌握妥当。当然，这种措施应在宣传基础上充分得到再就业退休人员的理解，同时再就业单位的支持也是不可缺少的，再就业单位有义务将再就业退休人员的经济收入及时向社保机构通报。
(5)规范养老金的调整措施。在在职职工提高工资时，也要让退休人员分享社会发展成果，同时要避免因物价波动而影响养老金水平，因此对养老金进行适时调整是十分必要的，这实际上是为退休人员筑起一道保证老后收入的屏障。但是，调整应是规范的，并赋予法律意义。此外，调整力度也应是合理的，过小会损害退休人员的利益，但过大不仅会影响在职人员的劳动意欲，更会给养老基金带来严重冲击。可考虑实行“双挂钩”，按国际通行做法，通货膨胀率达到3%以上即可自动调整养老金；而退休人员养老金增长，一般不高于同期在职职工工资增长的50%。总之，要防止随意性和过多过滥的临时性调整措施。
(6)严格养老基金支出管理。除了严禁把企业负担转嫁给养老基金的提前退休行为外，主要是严格执行退休养老金项目和标准，不得擅自增加项目和提高标准。对于政策性调整，需报政府或人大审议通过后方可执行。同时，进一步加强对养老基金支出的监管，定期将收支状况向社会公开，接受社会公众监督。重大的基金支出，还应接受监察部门和财务部门的审核。
2.增资方面
(1)继续扩大养老保险覆盖面。继续扩大覆盖面，可以弥补养老基金总量不足的问题。目前扩展覆盖面的重点，应是非公有制单位和非正规就业组织。根据其实际承受能力，可实行特殊政策，即允许以较低的筹资率加入进来，还有利于“扩覆”工作的推进。此外，城市中企事业单位使用的外地劳动力，也应被列为“扩覆”的对象，但对此应另行制定一套单独办法，要达到既能容易参加又能随时转移，缴费不仅可低些，而且应全部记入个人帐户，返乡时允许一次性返还或异地转移。这里必须强调的是，“扩覆”工作必须与强化征缴结合在一起，只有这样，才能真正达到“扩覆”而增收的目的。
(2)改善财政支出结构。作为政府为主体的一项社会工程，养老基金的建设是离不开政府财政支持的，应该说通过政府支出预算和逐年加大财政投入，是促进养老基金平稳健康成长的关键之一。虽然，当前国际潮流是政府逐渐缩减负担，但鉴于我国的国情以及历史的欠帐，政府还不能袖手脱开，因为养老基金的危机，将直接影响数千万退休人员的正常生活，政府负有义务和责任。为了使改善财政支出结构成为可能，扩大新的税种是不可避免的，例如股市收益税、高消费税和遗产税等税种的开征，应是扩大财源的途径。此外直接发行社会保障的特种债券，也是缓解因基金严重不足而引起燃眉之急的办法之一。总之，通过多种渠道吸纳财源，为财政向养老基金的加大投入创造条件，是十分迫切的。
(3)转移部分国有资产充入养老基金。目前关于这一点已普遍取得共识，中共十五大有关文件也已予以肯定。现在的问题是如何兑现的问题，笔者认为，要落实这个难题，不可能一种方法就能解决，而必须多管齐下，即除财政投入方式之外，从国有企业转让土地、厂房的收入以及出售、租赁中小企业的收入中，划出一部分充入养老基金应是可行的。此外，从股份制企业中划出部分国有股（或变现）给养老基金，也应有一定的可行性。这方面工作应有一个省级的跨部门机构，统一操作实施，同时通过必要的法规予以支持和规范，以尽早使设想变为现实。
(4)延长养老保险缴费年限。现行制度要求参保职工最低缴费年限为15年，但我国现退休后平均余命已是普遍延长，有不少地方如上海市目前的人均余命达男16年，女24～29年，也就是说退休后平均余命都已超过了实际缴费年限要求。如与国际比较，我国对最低缴费年限要求，也属世界最低要求国家之列。缴费年限要求涉及义务与权利的问题，按照通常惯例，未能完成要求者，最多只能减额领取规定的养老金。这对平衡养老基金的收支十分重要。事实上我国职工工作年限都要大大超过15年的要求，据对目前上海退休人员工龄调查，92%都在20年以上，因此现实也为年限要求的延长提供了可能。笔者认为，目前延至20年是适宜的，随着老龄化的发展，这种缴费年限要求还可延长。特别是对“新人”一代，应严格执行适当延长缴费年限的政策，这对养老基金的平衡发展是个不小的支持。
(5)调整养老保险缴费工资基数。这条增资措施主要是鉴于目前工资外收入这一块很大，据国家统计局城调队的一项调查显示，1999年8月工资外收入已占城市居民总收入的55.5%，而养老保险收缴又主要依据于工资收入，因而造成看似费率很高，而实际征缴数额已大打折扣。因此，调整养老保险缴费工资基数已到必须考虑的时候了，否则随着工资外收入比例继续增长，养老基金则必定相对下降。当然，实行调整的前提，应是加速工资分配改革，促进福利收入分配货币化，从而为调整养老保险缴费工资基数创造必要的条件。
(6)放宽养老基金投资运营限制。通过投资运营获得增值收益，以改善基金状况，是国际大趋势。据最近世界银行资料《养老保险——2020年的中国》显示，虽然各国养老基金都因人口老龄化而颇受冲击，但不少国家由于全力挖潜，通过已有基金积累进行多元组合投资，所获回报率颇丰，对缓解这些国家养老基金紧张状况作出了巨大贡献。同样据上述资料表明，法、英、美、加（拿大）四国的养老基金投资回报率分别达到13%、11.5%、9.5%和8.3%，相比之下，我国仅有的一点养老基金，由于过分严格限制，其规模仍在继续萎缩，投资运营仍是奢望。虽然目前我国资本市场尚不完善，但只求“安全”不求效率的做法绝对不可取，逐步放宽养老基金投资运营限制已是势在必行。目前应适时允许一些条件较为具备的省、市，进行风险较小而回报却又较稳定的投资试点（如产业投资）。我们的指导思想也应来个转变，即把限制基金投资运营渠道，改为限制基金投资的结构和比例。通过组合投资和投资比例的控制，是可以达到减少投资风险和提高投资回报的。为此，政府应在税收、利率、信息、法律和投资项目上提供支持，并且选择好基金投资载体（通过招标选择并以中标机构自身资产作担保）。
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