论多元与互动进程中的政社关系——以越南、缅甸、泰国等为例，本文主要内容关键词为：缅甸论文,越南论文,泰国论文,互动论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
自20世纪70年代以来，非政府、非营利性的社会组织在全球范围内逐步兴起。以研究非营利部门见长的美国学者萨拉蒙所言：真正的“全球结社革命”在世界的每个角落都呈现出大量的有组织的私人活动和自愿活动的高潮。[1] (P4)东南亚各国的草根社会组织(Grassroot Organizations)亦不可避免的迎来了新的发展机遇。据世界银行的报告，自80年代以来，在亚洲部分地区活动的NGO(Non-Governmental Organizations：非政府组织)的数量几乎翻了一番。[2] (P113～114)以1995年的数据显示，在每百万人口中NGO，菲律宾有64.8个，印尼187.2个，泰国则有58.1个。[3] (P175)今天，尤其是伴随着2002年11月“中国—东盟自由贸易区”项目的启动，国内已有越来越多的目光开始投向东南亚这片古老的土地，大量有关经济贸易、政治互信、文化交流等研究东盟国家的文章、著作相继出现。对于东盟国家内政府与社会的关系问题，国内也有为数不多的学者对此作出了探讨，但总量上并不丰富。
在东南亚多数国家中，“强国家、弱社会”的格局长期占据了经济和社会发展的主导模式，非政府组织的作用发挥受制于多种因素。尤其在多元的政治文化背景下，“越南的本土文化受到了以儒佛文化为代表的中国文化的影响，而印度文化主要影响泰国、缅甸、老挝、柬埔寨等国。同时，这些国家也受斯里兰卡佛教的影响。”[4] (P144)本土文化、汉文化以及印度文化成为传统的东南亚文化特征。二战结束后，东南亚各国纷纷摆脱殖民主义统治，先后走上独立发展道路。其中许多国家相继建立西方式的议会民主制度，但在其后的发展过程中，大多数走上了具有东方特色的官僚威权主义政体。有学者认为，东南亚威权主义政体的形成取决于三个因素，即社会经济因素、历史与文化因素以及来自国际环境的外部因素等方面的综合作用。[5] (P67～68)而在现代化进程中，东南亚特色的威权主义受到了以政绩导向的政府合法性挑战(例如著名的美国政治学者塞缪尔·亨廷顿认为，第三次民主化浪潮特别对东南亚国家和地区民主化过程提供了一个威权主义政权向平民主义政权的过渡，原因在于威权国家的合法性危机在于政绩出现困境。参阅：塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M]，北京：华夏出版社，1998年)，尤以1997年爆发的东南亚金融危机更是带给人们对威权主义政治的反思。反向思考之，既然大量非政府、非营利性组织的出现绝非偶然，那么东南亚各国的NGO在国家社会和经济生活中究竟扮演了什么角色？他们以什么样的方式进入国家政治、经济和社会发展的生活场景？研究他们的利弊得失，对中国而言无疑具有一定的参考价值。本文试以越南、缅甸以及泰国为例，对这些国家的NGO生存环境、作用以及参与角色进行考察和分析，以期作为中国同类组织的借鉴和参考。
二、非政府组织的公共管理环境分析
社会组织必然存在于一定的环境之中，环境的发展及其变化对社会组织的出现、作用的大小以及发挥的方式产生或强或弱的影响。东南亚有着长期的殖民主义统治历史，家长制的统治方式比较浓厚。例如菲律宾学者Rainera L·Lucere认为，菲律宾的经济和人民受到了西班牙军事殖民者和传入家长制文化的天主教传教士的控制。传教士将罗马天主教以及它对女人的厌恶引入了菲律宾的本土文化，男人统治了“文明”社会，国家更加组织化。[6] (P83)其他国家的情况与菲律宾也颇为类似，例如泰国受到了英国殖民统治的影响，而缅甸在18世纪就受到了英国的殖民征服，越南则长期处在法国的统治下。具体来说，20世纪后期泰国、越南以及缅甸的非政府组织兴起可以从政治、经济、民族以及宗教的角度中去寻找其原因。
1.政治体制的视角
越南在二战前长期作为法属殖民地，独立后建立了社会主义国家。东南亚各国中，越南是最年轻的国家，1975年才真正实现了国家统一。在受制于计划经济模式的行政管理体制下，1991年召开的越共“七大”开始，越南把行政体制改革作为政治合法性重建的重点，在利益格局上重新调整。越南一方面推动革新事业，加强经济发展，另一方面推行政治生活的民主化要求。在国家宪政体制、公务员素质、政府的适当规模和地方政府的作用方面进行了相当程度的探索和试验。[7] (P35～37)总的说来，越南国内的行政改革是寻求中央与地方权力关系的优化配置。而在利益格局的调整中，区域性的社会组织亦成为利益诉求的主体。
缅甸的政治体制自1948年脱离英联邦开始，1988年建立缅甸联邦共和国。缅甸是军人执政的国家，国家最高权力机构是1997年成立的国家和平与发展委员会。自2002年5月军政府解除对国内最大反对派领袖昂山素季的软禁后，各类型的政党组织与社会团体不断涌现。经济发展目标上，2001年度，缅甸政府制订2001/2002～2004/2005四年经济发展计划，并确定经济年均增长10％的目标。今天的缅甸为实现经济发展的目标，开始重视政治的民主化，非政府组织也就应运而生，如遍布全国的“联邦巩固与发展协会”(Union Solidarity and Development Association)就得到了政府的相当重视。[8]
泰国民主化进程自1932年开始，至今虽已70年，但是长期的军人执政使民主政治的发展一度受阻。20世纪末随着军人势力的退出，民主政治再次获得发展，并在1997年颁布了具有里程碑意义的新宪法。与以往相比，其最大的特点就是体现了现代民主政治理念，它摒弃了传统的单一代议制民主政治框架，转而采用现代的代议制与参与制民主相结合的民主政治框架。[9] 很明显，泰国的新宪法旨在通过完善人民的直接民主监督机制限制政府的行政权，通过权力下放和平民参与建立独立自主的地方政府，形成中央、地方分立的国家民主政治新格局，从而有效保证泰国国民的各项民主政治权利。在这种立宪体制下，NGO的出现有助于实现更大程度的政治参与和政治民主。
综合以上对越南、缅甸和泰国政治环境的概括，除了目前缅甸依然体现较强的军人政体外，东盟国家大多数进入了政治民主的道路。有学者认为，伴随制度化参与渠道的建立和扩大，以及政治文化的发展，非政府组织在政治参与的广度和深度得以增强。尤其是“随着社会经济的发展以及法理性精神日益融入社会，个人自由、个人权利观念增强，各种利益团体以及非政府组织发展迅速，成为利益表达和聚合、向政府施加压力和影响的制度化渠道，越来越多的民众通过各种渠道参与政治生活、行使政治权利”。[10]
2.经济体制的视角
从经济体制上看，越南2001年的越共“九大”正式提出了社会主义定向市场经济的概念，这个概念与中国市场经济的概念并没有本质的内涵区别。在20世纪80年代的革新开放进程中，越南重视发展个体私营经济，私人建立公司门槛低，并能获得低息贷款和土地优惠。[11] 在经济发展的过程中，私人所有制关系体制的出现催生了新的经济利益团体。为保护其利益的实现，势必形成一定程度的联合，就此而言，经济利益的维护与非政府组织的活动范围密切相关。
1988年缅甸军政府执政以后，把发展农业放在第一位，在发展农业的基础上，带动国民经济其他各行各业的全面发展，尤其是带动与农业相关的农业机械制造业的发展。缅甸发展经济的指标有4项，具体如下：一是以农业为基础，促进其他经济部门的全面发展；二是切实实行市场经济；三是吸引国内外的技术和资金发展经济；四是要使整个缅甸经济掌握在缅甸国家和缅甸人民手中。[12] 但今天缅甸的经济状况依然严峻，非政府组织的生存在相当程度上依赖于经济状况的改善。
而泰国在较早的时候就确立了市场经济体制，其经济发展一直是基于出口导向的外向型发展模式。1997年，泰国爆发了严重的金融和经济危机，大批金融机构和企业被迫重整或倒闭。随着泡沫经济的崩溃，泰国开始对其存在缺陷的经济体制环节进行改革，如经济上放宽管制，实行鼓励民营经济发展，改善投资环境等措施。在经济中介上，重视商会等组织的作用和协调。可以说，在泰国，非政府组织的角色对于政府而言有相当重要的地位。
3.宗教与民族关系的视角
东南亚宗教、文化渊源和现状错综复杂，其对东南亚的社会结构和政治格局有重大影响。从宗教构成来看，东南亚国家多数以佛教与伊斯兰教为主体，佛教与寺庙活动颇为活跃，其直接体现在国家的政治和公民的日常生活中。如传统的庙会在越南的延续对于越南社会传承民族文化价值、增强群体凝聚力和维护社会团结，以及经济发展方面具有重要的意义。[13] (P42～45)缅甸在早期的封建时期就确立了教权与政权的结合，今天亦脱离不了宗教的影响。在泰国南部，穆斯林与天主教之间的冲突长期存在，20世纪80年代后，泰国政府在宗教政策上进行反思，放弃原有的宗教同化政策，对于今天的宗教和解产生了积极影响。[14] (P16～21)
从民族构成上看，越南是一个多民族的国家，越族(也称京族)占89％以上，其余有岱依、芒、侬、傣、赫蒙(苗)、瑶、占、高棉等60多个民族。缅甸有50多个民族，缅族是主体民族，占全国人口的69％。泰国有30多个民族，占主体的泰族占全国人口的52.6％。多元民族必然带来多元文化，在民族问题上，东南亚各国基本形成了政治对立型、经济利益冲突型和文化碰撞型三种类型。[15] (P1～12)可以说，在宗教和民族的因素上，越南、缅甸和泰国的非政府组织在活动方式上更接近利益集团的运作。
三、非政府组织与政府的关系及其功能分析
受以上各种因素的制约，在东盟各国很长一个时期里，政府与民众之间缺乏信息沟通渠道。而随着经济的增长，尤其在全球经济一体化和政治民主化的趋势下，那些排斥在正式政治秩序之外的人民通过固定渠道表达言论和参与的需求日益旺盛。在这种情况下，非政府组织作为沟通的桥梁，就成为民众行使话语权和政治参与的一个重要的替代性渠道。
就社会参与而言，“非政府组织的兴盛是对专制霸权的回应，而不是正式机构的弱化”。[16] (P11)
越南在经济体制上的变革直接导致政府管理方式的变化，但政府作为经济和社会发展的核心地位并没有减弱，社会依然在政府的主导下向前发展。但同时，经济的市场化使得社会团体也自然地作为承接计划经济体制与市场经济体制的纽带，其发展特征上不可避免地带有先天的“官民二重性”。随着政府对社会团体管制的放宽，一些发达国家开始对越南的NGO组织提供资金援助。如以美国为首的西方国家在越南的跨国企业，对越南NGO的资助在1996年达到119.7万美元。[17] (P25)援助一方面解决了其本土非政府组织资金的不足，一方面也促使了政府在社会管制政策上的放松。不仅如此，一些国家的NGO直接在越南等国活动，并与当地的非政府组织建立联系，从事扶贫开发、环境保护等公益项目，如日本在越南活动的NGO就有19个。[17] (P25)
由于军人执政的因素，在缅甸，政府对社会的控制力度比较严密，缅甸的非政府组织一般在宗教领域比较活跃。早在19世纪末20世纪初，缅甸各地就出现了许多地方性的佛教研究会。[18] (P35)如明爱教会组织为它的联络人及工作人员在艾滋病防治、赈灾及和平教育培训等方面活动，并为主要由信徒组成的团体每次提供为期两个月的训练，内容包括簿记、探讨妇女问题、全球化问题、教会社会训导、小型信贷计划及生态环境，并把其责任定位在对贫困者实践仁爱，同时呼吁富有者有责任和义务协助穷人。[19] (P49)但也有为数不多的非政府组织获得了政治上层的认可，如前面提到的缅甸全国性组织——联邦巩固与发展协会就是政府与社会合作的重要对象。用法团主义的观点来解释，缅甸属于国家法团主义类型。社会团体的发展依靠自上而下的组织关系，在这其中，国家的作用是最主要的因素。
泰国作为东盟新兴的工业化国家，城乡经济的差别促使越来越多的人口集中在城市，如首都曼谷的人口总数达到800多万。同时，中产阶级的发展也造就了市民社会的兴起。目前NGO组织在泰国的活动主要集中在社会福利和社区开发等方面从事人道主义的公共服务，如1984年泰国发现AIDS后，当即就有相应的NGO成立，到20世纪90年代，泰国已经拥有76个在艾滋病防治和援助方面的NGO。[17] (P25)除此之外，市场经济体制的发展与社会中介组织的成熟也密切相关，商会就是其突出的代表。如泰国商会的主要职能定位在向工商界提供服务，促进国内贸易、工农业、金融业的发展，向会员组织提供有关贸易、工业、农业、金融及经济方面的信息，向政府提供有关国民经济发展的决策咨询和建议等。
按照美国学者朱莉·费希尔的分析，发展中国家和地区的政府在对待非政府组织的政策关系上存在五种类型，它们分别为：防范型、放任型、收编型、利用型以及合作型。[20] (P34～41)中国学者李文从结构—功能主义角度把东南亚NGO与政府的关系分为相互对立型、平行发展型和相互合作型。[21] (P47)综合国内外学者的分析，本文认为，东南亚各国的NGO大致上符合以上类型，不过各有其侧重的方向，例如越南政府对于非政府组织更多的是利用，缅甸则是防范和收编的策略，而合作是泰国政府与非政府组织的主关系方向。本文用表1予以侧重说明：
表1 越、缅、泰三国非政府组织与政府的互动关系
越南 缅甸 泰国
与政府的关系政府控制下政府采用防相互对立或
的利用策略范和收编的相互合作
策略
主要活动领域经济发展 社会发展 经济与社会
发展
在非政府组织的作用上，虽然非政府组织卷入政治和社会生活的能力大部分依靠国家所划定的组织活动范围，但公民社会本身也具有自我扩张的趋势，体现在它们“不断通过斗争、妥协以及其他途径争取合法地位，改善与政府的相互关系，扩展生存和发展空间，增加自主性和政治参与程度”。[21] (P50)社会自治力量的增长不仅使越南、缅甸和泰国等国的经济和社会发展受益，也在民主政治上唤醒了民众的参与热情。尤其在现代化的进程中，非政府组织的逐渐兴盛标志着现代化的使命开始转变为本国全体人民共同追求的事业。
四、结果与讨论
在多元化以及多样化的政治、经济、文化和宗教背景下，东南亚各国的非政府组织分别走上了适应本国发展的道路。越南在社会主义市场经济体制的建设过程中，一方面借鉴中国在此方面取得的成就和经验，努力发展本国经济。另一方面通过放松对社会的管制，为非政府组织等营造逐渐宽松的环境。虽然越南在1991年开始承认非政府组织的合法性，但是要求它们在五大国家控制的群众组织(即联合工会、胡志明青年联合会、国家农民协会、妇女协会和祖国阵线)的统一协调下开展活动。[22] (P33)缅甸在保持本国政治价值观的条件下，对活跃在其社会领域里的NGO持肯定的态度，如整合并利用那些有利于本国经济发展的宗教组织、乡村发展协会(Village Development Association)等基层社区组织来促进社会经济的发展。泰国在20世纪后期采取的一系列宗教认同及社会和解政策加快了NGO、NPO(Non-Profit Organizations：非营利组织)等社会组织在本国的发展，尤其在有关环保、贫穷、疾病等领域加强了政府与NGO的对话和协作。就总的趋势而言，这些国家的非政府组织注重从加强自身的组织能力出发，寻求本国政府的政策支持以及外国非政府、非营利组织在资金和项目上的支持，同时积极开拓组织的活动领域，扩大其组织的社会影响力。
20世纪80年代以来，始自西方发达国家的行政改革浪潮同样波及到东盟等第三世界国家，但其改革内容更多的是与发展问题紧密相连。从趋势上看，“第三世界国家的行政改革带有浓厚的经济效率观，或者说，许多改革实质上就是整个国家经济改革和政策调整的一部分”。[23] (P424)值得引起注意的是，民主化的发展趋势在上述等国的社会生活中逐渐凸显，它作为经济和社会发展的动力，在现代化进程中加速了威权主义政权的衰落。而NGO更是作为“公民社会的代表和民主化的代表的象征，成为第三世界国家现代化进程的伴生现象”。[22] (P32)由此观之，非政府组织在越南、缅甸和泰国的发展过程中，与政府互动是以一种多元化的背景下，彼此逐渐相互认同和相互协作的趋势，而政府在这种协作和互动中增强了自身的合法性。对抗虽然在一些领域存在，如人权等政治范畴，但现代化的共同使命构成平衡国家和社会协调和稳定发展的支撑点。正如美国政治学者塞缪尔·亨廷顿在1968年所说的那样，处于现代化进程中的国家，问题不是举行选举，而是建立组织。就此而言，结社革命将是21世纪东盟各国面临经济全球化和现代化建设的重要路径选择。
近年来，东盟加强了与中国的经济联系，尤其是中国—东盟自由贸易区构想的提出和早期收获计划的实施，也为东盟等国的经济复苏或经济发展提供了新的源泉。东盟国家正在重新认识中国，将西方人眼中的“中国威胁”转化为“中国机遇”，纷纷赶搭中国经济快车。尤以越南等经济落后国家为例，其对于中国改革开放的基本经验可说是亦步亦趋。反向观之，对于现代化进程中的东盟等国改革及发展的得失，尤在非政府组织与政府的关系及功能方面，中国应从哪些方面吸取经验和启示？
第一，经济发展应作为政府与社会发展的主方向。只有把落后的经济作为政府和社会的主要合作方向，政府与非政府组织才可能取得双赢的合作局面。
第二，非政府组织与国家在结构上是分离的，而且随着市场体制改革的深入，其界限将更加明显。社会组织的官方性和民间性虽然在越南、缅甸等国比较混同及模糊，但是其所代表的民间性正逐步增加。中国的非政府组织应逐步剥离社团组织的“官民二重性”，以利于其社会合法性的增长。
第三，现代化包含的不仅仅是经济发展，政治上的民主化趋势也成为非政府组织与政府互动的关系范围。后发国家在现代化的推动过程中，非政府组织承担了重要的社会中间力量，如果忽视社会中间组织的影响或许会造成政府在国家发展中的困境。如近年来泰国的宗教组织与政府的对抗就反映了国家政策制定中的不完整。
第四，社会问题的有效治理可借助非政府组织的力量。如泰国对于艾滋病、环保等领域积极与NGO进行协商及合作，开创了有效的社会治理局面。在“小政府，大社会”的变革环境下，如何利用非政府组织及利用公民的自觉行动来解决政府力量的不足也应是我们在现实中要注意的方面。
诚然，东南亚等国政府与非政府组织的关系发展也存在一定的问题和功能不足，这与其各国本身的政治力量对比、特定的文化背景等密切相关。对于中国而言，强有力的政府是政治生活、经济发展和社会进步的主体，但一个充满活力的、自我发展的社会同样也是必不可少的力量群体。借鉴与中国有着许多相似经历、背景的东盟等国在政府与社会关系发展的经验得失，对中国来说不失为值得注意的方向。
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