领事担保制探析——2012年福建省高考语文试题分析，本文主要内容关键词为：福建省论文,探析论文,领事论文,语文试题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K253 文献标识码：A 文章编号：1005－605X(2013)06－0037－09
领事担保制是中英《南京条约》及其附属条约规定的贸易稽查制度，其核心内容是英国领事负责英商的报关事务，因而有学者直接称其为领事报关制。国内外众多通史、经济史、海关史等论著都曾论及领事担保制，但大多仅将其作为外籍税务司制度的背景进行叙述，学者们关注的重点几乎都是这一制度下中国对外贸易秩序的混乱以及列强以此为由对中国海关行政权的攫取①，对这一制度本身的研究很不充分。实际上，领事担保制虽然是西方侵华的产物，但也是近代中国革新旧海关制度的第一次尝试，它充分反映了鸦片战争后中国适应新的贸易格局和国际形势的努力及其在强权之下失败的必然。本文深入考察了领事担保制的建立、执行和终止经过，剖析了这一制度的提出者及其动因，探讨了中英双方在执行这一制度的过程中所采取的政策立场以及所面临的困境，从制度本身的局限性揭示了此次制度革新失败的根源。
一、领事担保制的由来
领事担保制是五口通商后中英双方尝试革新海关制度、建立新的贸易法制的产物。清代海关始创于17世纪80年代康熙年间，初设闽、粤、浙、江四大海关，乾隆二十二年后实行广州一口通商制。鸦片战争以前，海关由钦派监督与地方督抚共管或由地方官吏兼管。其首要职责是征解关税，并负责管理外商和出洋贸易的华商。当时，夷夏之防甚严，各海关和地方政府官员均不直接与外商打交道，而是采取“以官制商，以商制夷”的政策，因此，清政府主要通过行商代征和行商承保纳税来保证对进出口货物的征课。行商是清政府特许的专¨从事对外贸易的商人，他们具有官与商的双重身份：一方面，他们凭借政府的特许，从事对外贸易，垄断所有进口货物和大宗出口商品的买卖；另一方面，他们又充当着中国政府与外商的媒介，代表中国政府参与对外商和外贸事务包括海关事务的管理。鸦片战争前，行商参与海关管理是清朝海关制度的一个重要特点，海关进出口货税均由行商代征，外国商船“所有进口出口各货俱由行商报验，核明税额，填单登簿，俟洋船全数出口之后始行立限开征，每岁相沿”②。乾隆十年后又实行“保商制度”，在行商内选择殷实之人作为保商，规定所有外国船只进口必须指定一名保商承保，外商进出口的货物仍由各行商分别承销、代购，但外商和船员的一切行为都由保商负责，其“入口货饷，统归保商输纳”③。
中英《南京条约》明确规定废除行商制度，这意味着原来以行商为依托的关税征缴和管理制度也不复存在。在这种情况下，中英《南京条约》及其附约《五口通商章程》和《五口通商附粘善后条款》规定了新的海关贸易法制，即所谓的领事担保制度。《南京条约》第二款规定：英国政府派驻领事居住五处通商口岸，“专理商贾事宜，与各该地方官公文往来”，令英人按照则例，“清楚交纳货税、钞饷等费”。1843年10月8日签订的中英《五口通商附粘善后条款》和《五口通商章程：海关税则》进一步明确了领事对英商纳税的监管和担保责任。《海关税则》规定，由领事负责进出口英商船只的报关和结关工作，以防弊漏；税则最后一条还特意强调，由于裁撤行商，进口英国货船由领事担保纳税。《五口通商附粘善后条款》也规定，英国领事必须严禁英商偷漏，对各口往来贸易的英国商人“加意约束，四面察查”，如有偷漏走私之案，领事官立即通报中国地方官，以便地方官捉拿，所有走私偷漏货物一律没收，偷漏商船或禁止贸易，或俟其账目结清后“严行驱出”，领事不得袒护④。
领事担保制并不是清政府为应对五口开放后新的贸易格局而提出来的，更不是清政府本着明确的防私缉私意识而取得的外交胜利。在《南京条约》签订以后，道光帝以及朝廷重臣耆英、刘韵珂等的确曾忧心于五口开放后处理中外关系、管理外夷的问题，但都没有提出是否要更新缉私制度以保障税收，更未意识到让外方承担协助缉私义务的必要性，因此，《南京条约》以后，清政府既没有出台新的海关贸易法制，在中美《望厦条约》、中法《黄埔条约》中也没有载入领事担保制的内容。
根据对中英文献的考证，领事担保制是英方提出来的。当然，英方的目的绝不是要保障清政府的关税收入。这一点，英国全权专使璞鼎查在给外相阿伯丁的信中写得很清楚：“打算让女王陛下的领事个人在各口岸对完纳中国的关税和禁止走私负责”，“完全不足我的本意”⑤。此后，璞鼎查在不同场合多次表示了这种立场。英方提出领事担保制的目的主要是两个：一是打着确保贸易税收“公平、公正”的幌子，让领事插手中国海关事务，防止中国海关官吏的任意加征和非法勒索，维护英商的利益。鸦片战争以前，中英贸易最大的冲突之一就是海关人役对种种陋规的要索。为此，在南京谈判初期，璞鼎查一度提出废除行商制度以后，英国商人所纳饷银，先交与本国领事官，再转交海关⑥。后来觉得这种由领事直接收税的方法不够妥当，在《南京条约》定稿时又改为：由英国领事命令英人按照则例，“清楚交纳货税、钞饷等费。”1843年2月，当中英进行《五口通商章程》和《五口通商附粘善后条款》谈判时，璞鼎查又指示英方代表马儒翰，“只有领事们在一切有关中国关税的事务上这样子经常出面并预闻其事，才能保障帝国的税收，同时对于任何新的或未奉准的苛税，也可以借此防微杜渐。”⑦正是本着这一想法，其后，英方在与清政府议定的通商章程和善后条约中，进一步扩大了英国领事对海关事务的参与权，将验货、输税等都置于领事的干预和监督之下。
二是为了防范和限制走私对正常贸易的影响，保护英国对华合法贸易的顺利开展。走私的后果不仅会造成中国税收的损失，而且会直接危害到中英两国的正常贸易，打乱正常的市场机制的调节作用。对此，璞鼎查有着清醒认识。就在中英进行通商章程和善后条约谈判期间，1843年4月15日他在禁止走私的布告中严厉斥责走私的无耻，称这种行为如果被许可和忽视，“不独要迅速削弱和摧毁一切合法贸易的现有基础，而且会使一切为把这种合法贸易置于一坚固、正规和庄严基础上所可能作的，或可能试图作的努力和部署，都全然归于无效。”⑧1843年7月他又在委任李太郭为驻广州领事的训令中明确要求其采取措施保护合法贸易，“如果你有确凿而不可争辩的证据，证明珠江上有任何英国商船曾经或正在从事走私，或逃避交纳根据税则和通商章程应该征课的公平关税，你就应当立即采取措施，通知中国海关官员，以便让他们在认为适当的情况下，根据情况阻止这些船装货或卸货。同时，你也应该将采取的措施通知这些船的船长、船主或承销商，并告知他们，如果敢于违抗中国当局的意愿和指示继续走私，或者试图以武力强行贸易，我将不得不将他们驱赶出珠江。”⑨这些通告、训令充分表明了璞鼎查保护合法贸易的意图和决心，也足以证明他提出领事协助缉私的真正用意。虽然很多学者揭露璞鼎查庇护英商走私的真面目，但另一方面为了英国对华贸易的长远利益，他实际上也有抑制走私、保护合法贸易的需要。
在中国政府看来，领事担保制似乎也是有利的：一是行商制度取消后，对外商和税收的管理是个非常现实的问题，领事担保制在一定程度上可以弥补行商制度取消后的管理空档，它意味着领事取代了原来行商在纳税和防私方面的作用，使保证英商如实照章缴纳进出口税，防止其走私偷漏成了英国领事的一项条约义务和法律责任，有利于保障清政府的关税收入。在《南京条约》及其善后条约的谈判中，英方也曾力图表明其为中国政府着想的善意。1843年3月25日，璞鼎查在给伊里布的信函中直率地说，“领事的责任是务必使关税及其他费用按规定交纳，务使各种弊病不致蔓延，走私完全杜绝……”⑩他还表示：领事的存在“将永远是”商人纳税的“充分保证”(11)。这自然让清政府对未来中外贸易的有序进行和海关工作的成效充满信心和期待。二是由于领事的介入，中国官员同样可以避免或减少同外商的接触，从而尽可能地减少对“天朝体制”的冲击。考虑到这些因素，清政府欣然接受了这项制度。
二、五口通商初期清政府的缉私努力及其失败
领事担保制虽然是英国提出的，但其执行却需要中英双方的共同努力，领事所承担的职责是监管英商，督促、担保英商纳税并帮助其办理海关手续的任务，中国政府的职责则是缉拿走私，维护贸易秩序，在确保税收的同时，保证中英贸易乃至整个中外贸易的顺利进行。
有学者认为，清政府在第一次鸦片战争以后，仍然把外贸作为对外羁縻的手段，以凌驾外夷的虚妄姿态，把关税流失作为抚夷之举，对外商的走私偷漏行为格外宽容(12)。这种观点是值得商榷的。虽然第一次鸦片战争以前清政府并不重视对外贸易的经济效益，但在五口通商以后，出于战败赔款的压力以及海防建设的需要，却也不可能小看这笔收入，因此，朝廷对海关税收工作应当是比较重视的。早在1842年11月，当伊里布赴粤与璞鼎查会谈税则时，道光帝就指示说，税课事宜，既要“俯顺夷情”，更要“善筹国课，万不可稍存迁就，贻误将来”(13)。迨耆英接替谈判工作以后，其宗旨仍然是在“俯顺夷情”的同时，应当“先筹国课”，首先保证国家财政税收。他当时一心致力于茶叶与棉花的增税计划就是因为此二项商品是中国进出口的大宗，在他看来，“如此二宗税饷得有加增，则其余无论增减，均于税务之赢绌，不致大有出入。”后来《五口通商章程：海关税则》能够顺利得到批准也是因为清政府认为该章程“于税务有赢无绌”(14)。由此可知，清政府此时并无意以关税为代价来抚顺外夷。而且正是出于保证和增加关税收入的考虑，清政府在领事担保制存在期间始终履行着自己的职责，为缉私防漏做出了诸多努力。
五口通商以后，各地海关就纷纷采取措施维持贸易秩序，严防走私偷漏。1846年针对广州口岸关税收入不断滑落的情况，粤海关监督基溥指示下属，“凡商船出入各关口，俱添派巡船，严密稽查”，并会同地方督抚发布告示，“严禁偷漏，以防弊端”(15)；1847年，为防止“海面辽阔，夷情诡诈，难保无奸商绕越走私等弊”，他又亲自前往黄埔海口，督饬通事丁吏人等明察暗访，一面与督抚商量，密派委员随时访查(16)；1848年他仍不时到黄埔海口商船停泊处所查访，同时饬令委员严密稽查，“各商起下货物，不拘时候，均令随报随验，不准稍有留难。”(17)这说明广州当局对走私偷漏予以高度戒备和严厉缉查。1851年12月29日香港总督及英国对华商务监督文翰在给巴麦尊的一封私人信件中谈到广州官员对茶叶走私的防剿，他说，“我看不出，徐(指两广总督徐广缙——作者注)如果是忠诚的，他除了采取现行措施外，还有什么别的办法防止这种罪恶。”(18)1844年6月开放通商的厦门口岸，虽然洋税收入很不稳定，内地商税也连年短征，但福州将军敬
在给朝廷的奏折中表示，自己上任以后，对税收和防漏缉私工作从未懈怠，“严饬管关委员尽心征纳”，并“随时与督臣刘韵珂等督饬地方官吏及委员等实力整顿，禁书役之诈扰以招商，惩奸民之偷漏以杜弊，凡有裨于税课者，在在不遗余力，认真办理”。道光帝也曾对此心生疑虑，并密令闽浙总督刘韵珂察访，发现闽海关连年短征不是官吏腐败和缉私不力，而主要在于外商船货侵占之故，“夷税所贩之货即茶商所贩之货，夷税既增，常税不能不绌。”(19)至于上海，自开口以后就逐渐取代广州成为对外贸易的中心，海关税收对地方财政尤其重要，地方当局也更为重视缉私防私工作。上海道台吴建彰派委下属官员四处巡查，并多次指示没收外国走私商船的货物。1851年，就在英国政府停止领事担保的指示寄到上海之前，吴建彰还向英美领事呼吁，请求他们协助设法完善报关制度，使提交海关的舱口单更加完备和精确，并通告那些顽固不化的驳运货物的船主和员工，“今后凡在港口值班的海关官吏，都有权查稽装卸轮船的驳货船艇的货载。”(20)需要指出的是，第一次鸦片战争后的清政府还没有守约意识，其缉私防私之举与其说是履行领事担保制赋予的义务，不如说是为保证税收所采取的必要手段。
尽管各口海关和地方政府都采取了防私缉私的措施，但19世纪40年代五口通商初期，走私偷漏现象却前所未有地猖狂，并且正是由于走私造成的贸易混乱才给了英方最终解除领事担保义务的口实。在广州，各种走私违法案件层出不穷。不按章报关、非法夹带鸦片进口、私卸货物、走私丝茶等，不一而足。最常见的方法是通过通事来走私漏税。公行垄断权废除以后，通事不再为官方服务，而直接受雇于外商，成为外商办理海关日常事务的代理人。利用这种身份，通事往往与其雇主和海关关员一起“设计施行各种各样的税务上的诈骗”，“少报关税是经常的事”(21)。在上海，自开埠以后，走私漏税就远近闻名，“但有机会便偷漏税课的情形，在中国和外国商人两方面都非常流行”，“凡是人类才智所及的每一种偷漏税收的诡计，都公开地天天行使着。”(22)1844年6月才开放的厦门，走私偷漏亦极为严重。早在1845年，英国领事李太郭在其半年度的贸易报告中就说，厦门口岸走私盛行(23)。1847年度的报告中，领事李顿称，厦门的外国船只平均每天通过诈骗逃漏的关税达200两(24)。到1848年，李顿甚至觉得由于走私的广泛存在，他已经没办法获得合法贸易的正确信息。据他统计，厦门口岸每年走私的数额比正常的贸易数额大概还要多出4万英镑(25)。此外，贸易不旺的福州和宁波走私偷漏现象同样在所难免。1846年宁波领事就给总监督呈上了一份英商在当地走私的报告。
在所有的走私案中，鸦片走私是最严重的。在各条约口岸，鸦片贸易毫无阻拦地公开进行。在上海，装载着鸦片的趸船安然地停泊在吴淞口外，“所有满载鸦片的船只大白天毫不犹豫地经过海关，船只没被拦住，没被检查。”(26)在广州，“鸦片就在街道上公开运送，并且像非违禁品一样销售”(27)；在厦门，贩卖鸦片的小船像渡船一样来来去去；在宁波、福州，鸦片贸易都在公开地进行着。在非条约口岸，鸦片走私同样活跃。汕头、南澳、泉州、香港附近的急水门等地都泊有英国商贩的趸船。在这些地方，甚至从事鸦片贸易的外国人“盖房筑路和自由走动都不受限制”(28)。这一时期，英国从印度输入中国的鸦片数量迅速上升，加尔各答和孟买输往中国的鸦片数量1845年为39010箱，1849年增至53075箱，1854年以后则年均都在7万余箱以上(29)。
既然有英国领事监督、担保，中国方面也履行了缉私的职责，为什么还会出现如此严重的走私局面呢？英国领事和商人都将责任归之于中国海关人员和地方官吏，指责他们因自身的腐败和渎职纵容了走私，甚至有些海关人员还充当了走私者的同谋。首先受到攻击的是广州海关和地方官员。在英国领事看来，广州在公行时代就已腐败不堪，进入条约时代各色人物更是沆瀣一气，广州的通事们之所以能够实施以多报少的诡计，是“得到海关总部和沿江各检查站的河泊的官员的默许”，并与银号主、包裹房老板、驳船水手、搬运工等串通；广州码头的包税人每年支付一大笔钱给海关雇员、地方官员、警察和与之有关的其他官员或私人，买通他们，因而“随时都可以向外国商人保证让非法上岸或装运的货物安全地运送”(30)。上海被认为是受了广州商人的腐蚀。上海首任英国领事巴富尔称：“我初一到上海，就立刻注意到广州的一些人已经纷纷来到这个口岸，并且已经把广州流行的许多最坏的习惯和观念也带了进来。”(31)在英国领事眼里，正是受这种腐败风气的影响，上海海关才无视条约规定，任意变通关税，让那些前来投机的外国商人有机可趁，并且整个19世纪40年代上海海关的日常工作都是由一些“卑鄙小人”进行，“海关官吏，自道台以下，对于这种不法行为也都视若无睹，而且还和逃漏国税的不老实商人们，勾结串通，从中取利。”(32)直到1857年英国为攫取新的在华条约特权而做准备的时候，时任英国领事阿礼国在其建议书中还指责中国官员“多少有些贪污腐败”，并称外国商人通常都是“与当地的官员行贿串通”来进行走私(33)。在厦门，领事李顿也将走私的责任归咎于中国官员，声称“如果福州将军不能更好地掌管厦门海关，如果在他的满族官员中不能找到一个比我过去三年所接触的九至十个更忠诚或者不那么腐败的官员的话”，他是不能对中国海关负责的，他自己无法使走私终止(34)。
应该说，五口通商初期的确存在一些下级官吏为图私利而串通外商走私的现象，对此，国内外学者已充分论及，并将其视为导致走私盛行的主要因素(35)。在对这一时期走私问题的分析中，论及较多的还有清政府水师力量的薄弱不足以对付外商的武装走私。但以往学者没有注意到，当时走私难以遏制的另一个重要原因是，不平等条约的存在以及领事担保制本身的缺陷使得中国海关和地方当局没有能力进行有效地缉私。
首先，根据《南京条约》及其附约，英国领事不仅是英商纳税的担保，同时也是中国地方官员与英商之间的中介，领事的这种特殊身份在一定程度上对中国海关的工作构成了掣肘之弊，中国地方官不能就贸易和税收问题直接与英商联系。这是清政府对外贸易法制中也是整个外交体制中最具讽刺性的变化。按照清政府的防夷旧章，外国商人不许擅自与地方官吏书信往来，即便是有任何冤屈需要控诉海关衙役，其信件也必须以禀帖的形式通过行商转递。南京谈判中，英方要求实现两国官员之间的平行文移，并同意“商贾上达官宪”，“仍用禀明字样”，但在《南京条约》第二款中又规定：英国领事官“专理商贾事宜，与各该地方官公文往来”。此处英文本与中文本有所出入，英文的表述是：“(Supertendents or Consular Officers) be the medium of communication between the Chinese authorities and the said merchants”，意思是英国指派的驻五口的领事官充当中国地方当局与英商之间联系的中介。根据这个意思，清朝地方官员与英商的联系方式实际上从一种不平等转向了另一种不平等，以前是中方规定必须通过行商，以后是英方以条约为恃规定必须通过领事。双方的关系完全倒转，清朝官员从此处于非常被动的位置，丧失了向英商直接询问或调查任何事项的权利。而在条约签订的时候，清政府由于不懂英文，对此全然无知，直到1848年3月“青浦事件”发生以后才意识到这个问题。当时，英国传教士麦都思、雒魏林、慕维廉三人违反“外人行走之地，以一日往还，不得在外过夜”的规定，到宁波的青浦散发布道书，与当地看守粮船的水手发生争斗。事后，上海道台咸龄致信麦都思表示慰问。此举马上招致英国驻上海领事阿礼国的非难。阿礼国指责咸龄违反了《南京条约》第二款，认为依照条约，咸龄“完全没有理由与任何英国臣民就商业事项进行通信，除非通过女王陛下的领事作中介”，同时警告咸龄“没有什么比这种背离条约的行为更对中国当局有害，更对两国的相互利益有害”(36)。中国地方官员连对英国人去信慰问都不行，若需向英商调查任何商业和税收问题更可想而知了。
其次，作为一种新的海关贸易法制，领事担保制的实施完全以英国领事对条约义务的遵守和履行为前提，中国海关缺少独立的制约机制。英国领事掌管着英商的报关程序，英船进口以后将船牌、舱口单、报单等送交领事收存，由领事行文通知该口海关，告知该船的大小及载货情况。这使中国海关对英商船只的征课完全以领事的行文为转移，其确定进口商船漏报捏报的凭据仅仅只是领事根据外商自己呈递船牌、货单所发的照会。如果英商船只进口以后，领事不行文通知海关，不告知商船的大小、载重吨数、载货品类，那么中国海关就算发现英船走私，也拿不出英船进口的合法证据，而这种情况下，英国领事又往往以没有证据为由拒绝“令英人”按例输税。1845年9月，上海的英国领事甚至在不通知海关，不经海关同意的情况下，直接向英国商船发放准单，允许其上下货物。所以，严中平先生认为，领事报关是“一条十分恶毒的条约规定”，是英国领事“庇护英商走私偷漏的条约特权”(37)。在结关方面，同样，因为进口英商船只的船牌等证件都由领事掌握，如果英商并未全部完纳船钞、货税就意图出口，中国海关除了通过领事以外没有任何别的制约方法，一旦领事有意庇护放行，中国海关只能束手无策。1847年英国领事阿礼国经道台同意，允许英船在付清税饷，将纳税凭证送交领事馆以后，不必等候海关红单就离港出口(38)。
最后，由于领事裁判权的存在，中国政府并不能像条约规定的一样，“凡应严防偷漏之法，悉听中国各口收税官从便办理。”(39)根据治外法权条款的规定，英商违法犯罪只能由英官处置，这使得中国原有的缉私法制不能适用于外国船舶和外国商人，从而不得不把“所谓的协定缉私法的那些规定，载在条约之中”(40)。而英国领事虽然有保护合法贸易的意愿，对某些走私行为也作过一定的处理，但从根本上来说是倾向于庇护英商的，几乎所有英国领事都没有真正严格地执行过条约规定的缉私条例。在前文所说的大多数案件中，英国领事都是以罚款了事，而根据条约规定，走私偷漏是应该没收货物的。对英商来说，这区区几百元的罚款根本不能起到惩治和遏止走私的作用。
三、领事担保制的终结
英国炮制领事担保制的初衷是监督中国海关、防止勒征和保护合法贸易，因此，在条约谈判期间及签订初期，英方慨然表示愿意维护这种新的海关贸易法制。1843年4月15日，璞鼎查特意发布了一项禁止走私的布告，声称：“在消灭这种非法贸易方面，中国当局可以期待他在条约规定范围内的帮助。”(41)7月22日，他再次发布通告，决定采用各种办法，“以求一切愿于将来从事对华贸易的人们履行商约规定；并且无论何时，如果他从女王陛下的领事或中国当局方面收到有确实根据的情报，指出商约的规定被规避(或试图规避)，他将采取最紧急和坚决的措施，以对付违约各方。”(42)
在五口通商初期英国任命的驻华领事当中，很多人支持璞鼎查的观点，特别是在节制走私以保护合法贸易方面，几乎成了一种普遍共识。上海首任英国领事巴富尔认为，走私腐败“不仅肯定有害于英国的整体利益，而且有害于诚实的公平贸易的商人”(43)。继任领事阿礼国更是注意到了走私对合法贸易的威胁，他指出，这些漫无节制的走私者既是“国家的耻辱，也是公众的祸害。他们和诚实的人们争夺商业机会，并且把往来通商的权益变成了欺诈和逞凶的手段”(44)；他们不仅造成了中国政府的财政损失，更严重的是“造成所有在华外国贸易的未来的损失”，其对合法贸易的打击是致命的。根据阿礼国的估算，一个从事合法贸易的商人如果不能把成本控制在15％或20％以内，就会被与之竞争的走私者所压倒，而要做到这一点是很难的，正常的利润余额很少超过这个范围(45)。走私猖狂的厦门，领事们对此也深有体会。李太郭认为，如果没有走私，英国向中国的进口量应该要大得多(46)。李顿也慨叹，走私不仅有损于英国的国家尊严和商业信誉，还可能有损于英国将来的和长久的贸易利益。他尤其指责中国商人雇用外国船只的走私行为，认为这些商人借助于悬挂外国旗帜不仅逃避了中国政府的管辖，而且所缴纳的吨税低于真正的英商船只，这有损于英国自己的航运利益。如果能够消除这些走私，对英国在华贸易是很有益的(47)。
为了保护合法贸易，维护正常经济秩序，五口通商初期，大多数英国领事在一定程度上履行着其协助缉私的法律义务，采取了一些防私和缉私的措施。如广州领事李太郭在1843年7月31日和8月10日两次要求英国军舰查扣停泊在黄埔和珠江内的不按章报关的英国船只，同时监视进出广州口岸的英船，取缔鸦片贸易。1844年2月上海领事巴富尔对夹带鸦片并非法驳货的“亚美利亚号”和“梅盖号”处以罚款(48)。同年4月李太郭对夹带鸦片的“迦太基人号”罚款500元。1845年4月英国公使德庇时甚至致函耆英，举报许多在黄埔的外国船只正在从事鸦片走私，要求中国政府采取措施(49)。
但是，英国政府和领事们并没能盼来所期望的市场纪律与秩序，相反，在领事担保制下，走私偷漏现象呈现愈演愈烈之势。如前所述，走私的猖狂在中国方面有诸多因素，但英方也难辞其咎，以往学者论及较多的是领事对外商走私的纵容和包庇，很多通史、经济史及相关论著中都对此不厌其详，此处不再赘述。实际上，撇开领事徇私的因素，英中两国的鸦片政策也使英国领事和中国当局一样无法有效地维护贸易秩序、防范走私，而且正是由于鸦片走私的猖獗最终摧毁了领事担保制存在的基础，使这一制度走向终结。
鸦片走私是五口通商初期困扰英国领事的最主要的问题。在中英贸易中，鸦片走私与正规贸易常常混杂在一起，走私鸦片的船只有时候也走私合法货品，运送合法货品的船只有时候也夹带鸦片。这样，鸦片走私直接影响了中英合法贸易的开展，扰乱了整个贸易秩序。1845年4月26日香港总督德庇时在给耆英的信中直言：“如果没有鸦片，其他违法行为将很容易阻止。”(50)
按照条约，英国领事负有担保英商纳税、禁止偷漏的义务，但是领事担保制在鸦片贸易上是发挥不了作用了。其一，因为鸦片不在税则之列，鸦片贸易是以走私的方式进行，不需要通过领事报关，领事很难监管。其二，为了避开英国领事的管辖和监督，英国鸦片商贩往往避免到条约口岸的界内去，而选择口岸外边或其他有利地点作为趸船停泊处所。在广州，鸦片船只在1843年曾抛锚在黄埔以下两三里的地方，后来则把珠江口的金星门作为永久的停泊所。在厦门，趸船停泊在外港与海关有相当距离的地方；在福州，趸船的停泊地选择在闽江的出口处；在宁波和上海则分别选择了镇海河口和吴淞口作为泊船之地(51)。这些地方超出了领事在口岸管辖的范围，领事往往鞭长莫及。其三，最重要的原因是英国政府和法律没有赋予领事干涉鸦片走私的权力。五口通商时期，鸦片贸易仍然是维持英国与印度和中国三角贸易的纽带，是英国平衡对华贸易的重要手段，并且由于鸦片输华数量的增加和利润的增长，鸦片贸易成为英印殖民政府财政收入的支柱。为了保障英国鸦片贸易的利益，英国政府仍一如既往地支持和纵容鸦片的输出，对输往中国的鸦片，英国政府的立场是，英国自己的驻华官员不予干涉，但鉴于中国鸦片禁令的存在，中国当局可自行查禁。1844年2月上海领事巴富尔发现入口的“亚美利亚”号和“梅恩吉”号两船夹带鸦片，将船只扣留，并报告英国公使璞鼎查。璞鼎查不但立刻要求巴富尔将船只释放，而且训令他，按照英国法律，他没有权力干预鸦片走私，他能做的顶多是将此事通知中国当局，由他们自己决定怎么做，并拒绝中方由领事制裁该船卸载鸦片的要求(52)。璞鼎查随即将此案例转发各口领事，作为处理这类案件的指导原则。也就是说，由于英国政府的纵容，在华领事对鸦片走私的处理权仅限于向中国当局举报。
而在中国方面，自鸦片战争以后，清政府确立了所谓“内禁外不禁”的鸦片政策，即不禁输入而禁吸食。道光帝认为，“鸦片烟虽来自外夷，总由内地人民逞欲玩法，甘心自戕，以致流毒日深。如果令行禁止，不任阳奉阴违，吸食之风既绝，兴贩者即无利可图”，鸦片便可不禁而自止，因而谕令耆英，通饬属员，申明禁令，“此后内地官民，如再有开设烟馆及贩卖烟土并仍前吸食者，务当按律惩办，毋稍姑息。”(53)对外商的鸦片买卖行为，清政府则采取不干预政策。这样，中英两国对鸦片走私的处理实际上形成了一个真空，这自然会导致鸦片走私的猖獗。
但对英国政府来说，鸦片贸易与合法贸易始终是其对华商业利益的一对矛盾，它既不愿割舍鸦片贸易带来的巨额收入，又不能无视合法贸易所需要的秩序。在英国政府看来，当时最好的办法就是让鸦片贸易合法化，从而使英国能够将此项贸易纳入政府的掌控之下，减少甚至消除对其他商品贸易的干扰和破坏。因此，19世纪四五十年代，英国历任驻华公使，璞鼎查、德庇时、文翰等不断向清政府提出鸦片贸易合法化的要求，他们甚至幻想，鸦片走私的泛滥不久就会迫使中国皇帝取消鸦片禁令。璞鼎查还训令领事，将鸦片贸易合法化作为惟一可能去除现存制度弊端的措施，不失时机地向地方官提出此项建议(54)。但英方没能实现鸦片贸易合法化的企图。耆英甚至拒绝将此事上奏朝廷，理由是：鸦片是毒品，中国皇帝不能无视其对人民健康的危害，而且就算解除禁令，走私也许还会照样存在，中国政府能从中得到多少税收难以预料，到时，他作为建议者将要承担一切后果。他认为，中英双方当时惟一能做的事就是根据各自的法律，管好自己的臣民，即中国根据中国法律惩罚违禁吸食鸦片之人，英国也不应当漠视英商对鸦片的售卖和输入，英国政府官员应该根据英国法律来处置他们(55)。
鸦片走私问题没有解决，意味着市场秩序仍然难以维持，领事担保制的实施也仍然面临困难。就当时的情况来看，英国领事的处境是很尴尬的，他们没有想到的是，履行条约职责的后果带来的却是贸易秩序的恶化，不仅如此，领事对走私的干预还造成了他们与英商之间的严重对立，使他们承受着巨大的精神压力。在华英商将领事对走私事件的干预视为对清帝国税收的维护，以及对英国利益的背叛，因而表示强烈反对。这一矛盾由于1850年“玛丽·伍德夫人号”案件和1851年“约翰·杜达尔号”案件的发生而最后激化。“玛丽·伍德夫人号”是大英轮船公司往返于香港与上海之间的一艘轮船，该船于1850年6月初运载鸦片到上海，在吴淞口将其卸在趸船上，以底货进港在上海结关，出上海以后，又在吴淞口为怡和洋行装运了699包丝绸。该船的行为违反了三大条规：非法贩运鸦片、呈报虚假船货单以逃避吨税、在非通商口岸贩运丝绸并逃税。上海领事阿礼国对其鸦片交易未予处理，但对后两项违法行为各处以200元的罚款，并令该船补纳丝绸出口税款8107元。另一桩案件中的英国商船“约翰·杜达尔号”，同样涉嫌偷漏关税。该船在1851年1月4日装载458651磅茶叶从上海结关出口，但实际上只向海关申报201400磅，其余的257251磅完全属于偷运。阿礼国对四位偷运者各处以100元的罚款。事实上，按照条约规定，这两桩案件都应该将货物没收，阿礼国的处罚已属偏袒，但就是如此从轻处理都招致了英商的强烈反对。上海和香港的英商团体都对此提出抗议。上海英商总会同意走私应该受到制止，但是“这个目的不能仅通过领事对英国商人采取行动而达到，而其他所有国家的商人都可以不受限制或阻碍地进行秘密贸易”(56)。上海的一些公司致函英国首相巴麦尊，声称上海的走私完全是中国官员不负责任造成的，他们在执行海关规章方面玩忽职守，纵容英国和其他外国商人的走私，在这种情况下，“要求英国领事官执行本应属于中国政府的职责是不合理的；当其他国家的领事不以同样的态度控制其下属臣民和公民的贸易时，英国领事官为保护中国税收而进行的干预将会把上海口岸的大部分贸易抛到其他国家的臣民和公民手上”，英国商人将无法与别国商人竞争(57)。
一方面，由于鸦片走私的存在，领事监管和担保英商贸易的条约义务难以履行，另一方面，英国商人也对领事的干预提出强烈抗议。在这种情况下，英国首相巴麦尊以其一贯的侵略作风支持了英商的要求，1851年5月24日，他指示英国全权公使文翰，向中国政府提出单方面终止领事担保和协助缉私的条约义务，理由有二：一是“中国当局既无意于采取有效的措施保护中国的财政税收，因而不能要求英国政府独自承担这个义务。”二是中美条约和中法条约中都没有领事担保的内容，根据中英《虎门条约》第八款最惠国待遇的规定，英国也可以解除此项义务(58)。
虽然不能排除当时中国海关人员和地方官吏存在某些腐败现象，但中国当局“无意于采取有效的措施保护中国的财政税收”，这种责难是值得怀疑的。1847年当巴富尔接受特选委员会的调查时，明确表示他没有听说过中国海关的下级官员存在大量受贿的事(59)。阿礼国在1849年的商务报告中虽对上海官员的贪污腐败作了长篇分析，但也承认中国官员的“这些违规行为领事从来不知道，或者允许查证”(60)。这说明英国并没有充分的证据指控中国官员玩忽职守和不履行条约义务。事实上，如前所述，各口海关和地方政府都曾努力维护贸易秩序，防私缉私，在“约翰·杜达尔号”案件中，上海道台吴建彰还曾要求没收该船走私的茶叶，是阿礼国以中国海关人员有串通作弊之嫌予以阻止。1851年7月当文翰照会两广总督徐广缙，指责上海官员的玩忽职守，并遵照英国政府的指示以此为借口单方面终止条约义务时，徐广缙甚至觉得有些莫名其妙。他回答说：他从未听说过上海海关的这些事情，英方所说的走私现象在海关统计中应该可以充分显示出来，如果这样的走私还在继续，税收应该会减少，但是为什么上年的关税统计数额大大超过以前(61)？徐广缙的话虽然并不能说明当时上海海关不存在腐败和走私现象，但总体来看，英方的指责明显有夸大之嫌，它仅仅是英国企图单方面解除条约义务，摆脱条约对英商走私违法行为的束缚而寻找的借口。英国政府终止领事对英商交纳税饷的担保与干预，实际上就是公开鼓励和纵容英商的走私漏税。在此之后，各口岸的走私情形愈演愈烈，在1853年小刀会攻占上海县衙的时候，已经到了完全失控的局面，而以英国为首的列强正好以中国海关的腐败无能为借口一步一步攫取了海关行政大权。
四、结语
1851年英国单方面终止了领事担保制，这一事件标志着近代中国第一次海关制度的革新划上了句号。领事担保制终止的直接原因是外国商人的走私，特别是鸦片走私。面对猖狂的走私，英国领事感到无力履行担保纳税的条约义务，无法以正常途径保证英商的利益，中国政府也感到无力维持贸易秩序，无法保证税收。这说明领事担保制对中英双方来说都是失败的，它的终结也就成了必然。但必须指出的是，领事担保制失败的根源是中英双方都缺乏有效的缉私保障：中国方面受制于不平等条约且缺乏独立的制约外商走私的机制，英国方面纵容鸦片走私的政策破坏了领事行使担保职责的基础。领事担保制存废的历史也表明清政府没能适应五口通商后新的贸易格局和国际形势的需要，没能及时建立起系统完善的防私缉私制度，以保障经济利益和国家主权。就当时的情况看，领事担保制只是中英之间的双边协定，不具有普遍的适用性，不能应用于清政府整个对外贸易的管理，也无法完全弥补行商制度废除以后，清政府防私缉私制度的漏洞，最后反而成为英国指责中方“贸易不公”而终止条约义务的借口。
注释：
①学界尚无有关领事担保制的专著，涉及这一问题的研究成果国外有莱特的《中国关税沿革史》、马士的《中华帝国对外关系史》等，国内有严中平主编的《中国近代经济史1840—1894》(人民出版社1989年版)、陈诗启的《中国近代海关史》(人民出版社2002年版)、李育民的《近代中国的条约制度》(湖南师范大学出版社1995年版)、王立诚的《英国与近代中外贸易“法治”的建立》(《历史研究》2001年第2期)等。
②梁廷枏：《粤海关志》卷15，台湾文海出版社1975年版，第1115—1116页。
③《乾隆二十四年哄咭唎通商案·新柱等奏审明李永标各款折》，故宫博物院编：《史料旬刊》第1册(第4期)，北京图书馆出版社2008年影印版，第260页。
④王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，生活·读书·新知三联书店1957年版，第31、40—41、43、37页。
⑤［美］费正清著、林海等译：《费正清集》，天津人民出版社1992年版，第124页。
⑥［日］佐佐木正哉编：《鸦片战争之研究(资料篇)》，台湾文海出版社1983年版，第200页。
⑦⑧［英］莱特著、姚曾廙译：《中国关税沿革史》，生活·读书·新知三联书店1958年版，第88、30页。
⑨"Government Notification Respecting the Appointment of Mr.Lay as Her Majesty's Officiating Consul at Caton",July 22,1843,British Parliamentary Papers,China 39,Irish University Press,1971,P.252
⑩(11)［美］费正清著、林海等译：《费正清集》，第124页。
(12)王立诚：《英国与近代中外贸易“法治”的建立》，《历史研究》2001年第2期。
(13)齐思和等整理：《筹办夷务始末》(道光朝)卷61，中华书局1964年版，第2407页。
(14)齐思和等整理：《筹办夷务始末》(道光朝)卷67，第2677、2645、2686页。
(15)(16)(17)蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗》(道光朝四)，北京大学出版社1988年版，第424、551、622—624页。
(18)John King Fairbank,Trade and diplomacy on the China coast:the opening of the treaty ports 1842—1854 ,Stanford University Press,1969,P.392.
(19)蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗》(道光朝四)，第14—15、416、588页。
(20)(22)［英］莱特著、姚曾廙译：《中国关税沿革史》，第91、43页。
(21)［英］魏尔特著、陈
才等译：《赫德与中国海关》上册，厦门大学出版社1997年版，第91页。
(23)"Sir Johm Davis to the Earl of Aberdeen",August 9,1845,British Parliamentary Papers,China 40,Irish University Press,1971,P.367.
(24)" Consul Layton to Sir John Davis",February 10,1848,British Parliamentary Papers,China 40,Irish University Press,1971,P.610.
(25)"Consul Layton to Mr.Bonham",February 9,1849,British Parliamentary Papers,China 40,Irish University Press,1971,P.672.
(26)(28)(30)(32)［英］魏尔特著、陈才等译：《赫德与中国海关》上册，第101、99、91—92、43页。
(27)(29)［美］马士著、张汇文等译：《中华帝国对外关系史》第1卷，生活·读书·新知三联书店1957年版，第609、626页。
(31)［英］莱特著、姚曾廙译：《中国关税沿革史》，第84页。
(33)"Memorandum on suggested Heads of a new Treaty",December 31,1857,British Parliamentary Papers,China 33,Irish University Press,1971,P.476.
(34)"Consul Layton to Sir John Davis",February 10,1848; "Consul Layton to Mr.Bonham",February 9,1849.British Parliamentary Papers,China 40,Irish University Press,1971,P.610、P.673.
(35)代表性成果参见《严中平文集》(中国社会科学出版社1996年版)第118—130页和王立诚《英国与近代中外贸易“法治”的建立》一文，二者分别阐述了中国海关腐败的外部和内部原因。
(36)Ian Nish ed.,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print,Part I,Series E Asia,Vol.16,University Publications of America,1994,P.306.
(37)严中平主编：《中国近代经济史1840—1894》上册，第148、135—136页。
(38)John King Fairbank,Trade and diplomacy on the China coast:the opening of the treaty ports 1842—1854,P.360.
(39)王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，第40页。
(40)(41)［英］莱特著、姚曾廙译：《中国关税沿革史》，第34、30页。
(42)"Proclamation issued by Sir Henry Pottinger,publishing the Tariff of Import and Export Duties,and the Regulations of Trade",HongKong,July 22,1843,British Parliamentary Papers,China 39,Irish University Press,1971,P.250.
(43)"the Evidence of Capt.G.Balfour",British Parliamentary Papers,China 38,Irish University Press,1971,P.325.
(44)［英］莱特著、姚曾廙译：《中国关税沿革史》，第44页。
(45)(48)［英］魏尔特著、陈才等译：《赫德与中国海关》上册，第103、100页。
(46)"Sir Johm Davis to the Earl of Aberdeen",August 9,1845,British Parliamentary Papers,China 40,Irish University Press,1971,P.367.
(47)"Consul Layton to Mr.Bonham",February 9,1849,British Parliamentary Papers,China 40,Irish University Press,1971,P.673.
(49)J.Y.Wong,Anglo—Chinese Relations 1839—1860:A Calendar of Chinese Documents in the British Foreign Office Record,Oxford University Press,1983,P.125.
(50)"Mr.Davis to Commissioner Keying",Hong Kong,April 26,1845,British Parliamentary Papers,China 31,Irish University Press,1971,P.300.
(51)［美］马士著、张汇文等译：《中华帝国对外关系史》第1卷，第610页。
(53)《廷寄》(道光二十三年十月己酉)，齐思和等整理：《筹办夷务始末》(道光朝)卷70，第2772—2773页。
(52)(54)"Sir H.Pottinger to Captain Balfour",Hong Kong,April 16,1844,British Parliamentary Papers,China 31,Irish University Press,1971,P.293.
(55)"Commissioner Keying to Mr.Davis",August 19,1844,British Parliamentary Papers,China 31,Irish University Press,1971,P.299.
(56)［英］魏尔特著、陈才等译：《赫德与中国海关》上册，第104页。
(57)(58)"Viscount Palmerston to Sir G.Bonham",May 24,1851,British Parliamentary Papers,China 39,Irish University Press,1971,P.395、P.396.
(59)"the Evidence of Capt.G.Balfour",British Parliamentary Papers,China 38,Irish University Press,1971,P.325.
(60)"Consul Alcock to Mr.Bonham",Shanghae,April 11,1850,British Parliamentary Papers,China 40,Irish University Press,1971,P.763.
(61)"Consul Macgregor to Sir John Davis",Canton,February 21,1846,British Parliamentary Papers,China 40,Irish University Press,1971,PP.398—399.