摘要：深圳城市更新与惠州三旧改造都是由“增量”转“存量”发展模式的实践，有相似的地方，但是也有不同。深圳作为率先遭遇空间资源硬约束的特大城市，其城市更新成绩斐然，本文通过分析对比深惠两城的政策异同及相应实践、成效、经验有哪些？为其他城市的城市更新政策制定提供借鉴。
关键词：城市更新，三旧改造，政策异同
1、深圳城市更新缘起
破解四个难以为继，率先突破政策进行存量规划
2018年深圳市GDP总量2.42万亿，首次GDP总量超越香港。深圳土地面积仅有1997平方公里，其中生态控制线保护了约50%的生态空间，而实际管理人口达2106万人，人口密度达2.1万人/平方公里。深圳创造了高质量、高效益、高密度发展的深圳奇迹。其极大归功于全国率先突破政策进行存量规划，2004年深圳市主动提出“四个难以为继”（人口、土地、资源、环境），对深圳形成了倒逼之势，急需转变经济发展方式突破增长极限。一是土地、空间难以为继；二是能源、水资源难以为继；三是实现万亿GDP需要更多劳动力投入，而城市已经不堪人口重负，难以为继；四是环境承载力难以为继。2004年10月，深圳发布《城中村（旧村）改造暂行规定》，标志深圳全面启动城市更新工程。该《规定》出台后，默许或者是恢复了以前的协议出让，土地不必招拍挂，开发商参与积极性大大提高。2009年12月，《深圳城市更新办法》出台，正式提出城市更新的概念，其适用范围涵盖了各类旧区，并首次设立了城市更新单元规划制度，提出了多种改造模式和改造方式，让深圳的城市更新工作改头换面以全新的方式推进。并明确原权利人可作为更新改造实施主体，政府鼓励权利人自行改造，深圳城市更新迎来飞速发展时期。2012年1月，《深圳市城市更新办法实施细则》出台，主要新增加了准入机制。同年出台《深圳市城市更新单元规划编制技术规定（试行）》《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引》《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定》《深圳市城市更新项目创新型产业用地配建规定》《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》……2016年10月，以罗湖区为试点，全面启动城市更新领域“强区放权”改革，各区依次制定《罗湖区城市更新实施办法》……深圳城市更新政策机制逐步完善。
图1 深圳建设总用地演变历程及历年存量建设用地占比图
图2 逐步完善的深圳城市更新法规政策体系
截至2018年6月，深圳已批准的城市更新单元计划共644项，涉及用地面积50.15Km2，已完成更新单元规划审批420项，涉及用地面32.12Km2，开发建设用地22.35Km2，总建筑面积1.17亿m2（平均容积率约5.2），平均土地移交率约30%，据不完全统计，深圳未来待更新区域约268.7 Km2（约占总建设用地27%）。
2、惠州三旧改造缘起
探索借鉴求加速，2018年破旧立新，思想再解放
2009年广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，2010年8月《惠州市人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》，正式开启惠州“三旧改造”新篇章。2011年发布《关于进一步促进节约集约用地的实施意见》（惠府办〔2011〕71号）与《惠州市惠城区“三旧”改造项目认定、管理办法》，进一步明确了惠州“三旧改造”中的相关问题，但因长期缺乏各种指导性实施办法等多方面因素制约，推进速度相对缓慢。2018年8月，自惠州市公布《惠州市“三旧”改造实施办法》公示稿，惠城、惠阳、仲恺、惠东等区县密集出台了10多个三旧改造新规的征求意见稿，仲恺高新区甚至尝试由“三旧改造”转变为“城市更新”，惠州继续借鉴深圳城市更新的成功经验，破旧立新，思想再解放。
3、殊途：
政策异同源于对实施认知的深度不一，深圳更强调市场主导，政府统筹
通过对比深圳与以往惠州在项目建成时限、项目改造条件要求、项目实施模式、合作单位资质要求、规划条件获取上的不同，导致的实施效果也迥然不同，相比之下，深圳的政策更多地面向实施。
首先，项目建成时限上，制定分功能的原则性建成时限比固定某年建成时限更具弹性与针对性。
表1 深圳城市更新与惠州三旧改造关于建成时限的政策对比
其次，改造条件上，深圳与惠州都对符合上位规划、权属要求、合法用地、改造面积、土地贡献率等都有各自的要求，深圳较灵活运用了省内的政策要求。
表2 深圳城市更新与惠州三旧改造在其他方面的政策对比
再次，在合作单位资质要求上，惠城区对于合作单位资质设定高的要求，在开发商的开发资质等级、实缴注册资本金、净资产、开发经验等方面都出了明确的规定，其严格程度较之周边城市，履约保证金金额高、返还迟、开发主体面临资金沉淀压力大。
表3 深圳与惠州在合作单位资质上的政策对比
最后，在规划条件获取上，惠州市主管部门主动告知规划条件，申报主体同意后再编制改造实施方案；深圳市由申报主体自行编制规划成果，再由主管部门审查。
表4 深圳城市更新与惠州三旧改造在项目获批、规划条件、实施主体上的政策对比
4、同归：
生活方式更新，促进产业升级，传承当地文脉，城市与自然平衡
生活方式更新：在更新过程中，建筑形态可以不变也可以变化，但其承载的功能与使用方式必须变，因为使用者变化了，客户需求也发生了改变，对于城市更新的主导者来说，重要的是思考谁会生活在这里，他们生活的本质是什么，他们未来将怎样去生活。如华强北的回酒店，将一个普通的厂房变身为时尚精品酒店的过程说明，承载了城市历史文化的记忆和人的情感。这种存在一旦改造成为有特别意义的地点或场所，便可能形成公众产生新城市认同的重要元素，证明了老厂房的适应性和价值。还有如龙华壹城中心通过拆除重建实现旧工业区改造为新的居住和办公相结合的大型mall综合街区，深圳福田水围村通过综合整治成的柠盟人才公寓。
图3 深圳华强北回酒店（老厂房改造后）
图4 深圳福田水围村柠盟人才公寓（由旧村改造后）
图5 龙华区深圳北（龙华）商务中心城市更新——龙华壹城中心
促进产业升级：更新改造也是产业升级的过程。因为产业是一个城市动力源泉，产业决定了城市发展高度。深圳的华强北更新就从原来“山寨第一街”升级为“国际电子商业名城”，深圳蛇口网谷项目首次通过“工改工”引入M0产业用地，这个过程中，新型产业用地的相关政策起到了重要的推动作用，通过配套提高、容积率提升等优惠政策加快了相关新型产业的落地，吸引了一批的新兴产业企业，既推动了老城区的改造，又促进了城市产业转型升级。同样，惠州仲恺目前也在尝试对新型产业上的政策突破。
表5 深圳M0与惠州M+政策对比
传承当地文脉：城市文脉是城市的一部文明史，承载了城市性格文化基因，沉淀了城市更新的品牌基础，深圳的南头古城的更新，罗湖湖贝片区城市更新都是对当地文脉的传承，实现城市共生。
图6 深圳南头古城周边更新项目
图7 深圳罗湖区湖贝片区城市更新
5、趋势：
深圳城市更新目前走在全国的前列，从最近深圳市出台的多项城市更新相关政策来看，值得其他城市学习与借鉴。
5.1趋势一：突出公共利益
目前深圳城市更新项目普遍存在合法用地比例不足的客观情况（全市平均约43.9%），制约了城市更新工作的进一步推进，通过出台《关于城市更新促进公共利益用地供给的暂行规定》《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》，搭建桥梁，将“公共利益项目”与“更新项目”进行捆绑，通过市场力量促进公共利益项目落地实施。
图8 深圳城市更新促进公共利益用地供给
5.2趋势二：复合更新，拆除重建与综合整治并重
《深圳市城市更新“十三五”规划》要求规划期内力争完成100个旧工业区复合式更新和旧工业区综合整治项目。以旧工业区升级改造为对象的综合整治成为践行城市双修工作、促进产业转型升级、实现老旧工业区有机更新的有效途径。综合整治类城市更新政策逐渐完善。通过衔接相关政策，打通关键环节，破解待完善手续建筑物处理难题；优化审批程序，提高行政效率，完善综合整治全链条操作流程；建立激励机制，鼓励市场参与，加速老旧工业区改造与转型升级。
5.3趋势三：重时效性
2018年11月30日，龙岗区城市更新局公布：根据《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府办[2016]38号）等相关规定，按程序开展更新计划清理工作。龙岗区符合《暂行措施》调出计划的城市更新单元共52个，这是政府对城市更新提速的一种信号，提出了其时效性、动态性的新要求。
5.4趋势四：由“规则导向”向“人本设计”导向转变
深圳城市更新及惠州三旧改造都走过10多年发展历程，由于政策、制度、管理部门不断调整变更，审批部门、开发主体的专业程度不一，导致工作重点仍然在普及概念、熟悉规则、达成共识、指标确定，正逐渐迈向精细化设计与管理、城市设计落地、以人为本的柔性更新设计。
图9 更新改造由规则导向向人本设计导向转变
参考文献：
[1]《深圳市建设用地演进及问题分析》，詹庆明 、肖映辉 、庞前聪 、周俊，中国城市规划年会，2007
[2]深圳市城市更新2018年半年报，鼎鸿研究部，2018
作者简介：
谭祺，男，1985.10，城市规划硕士，深圳市碧桂园惠深产业发展有限公司，规划设计副总监
论文作者:谭祺
论文发表刊物:《基层建设》2019年第26期
论文发表时间:2019/12/17
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