规模适度：居民自治有效实现形式的组织基础，本文主要内容关键词为：居民论文,形式论文,规模论文,组织论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916/D621 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2014)05-0050-08 相比村民自治，城市居民自治萌芽更早，但是发展却不甚理想，尤其是随着城市化和现代化的推进，城市居住区规模不断扩大，这对城市居民自治运转提出了巨大的挑战。城市究竟以哪种方式实现自治，实现何种程度的自治成为了一些地方苦苦探索的目标。近些年，武汉、厦门等地为了回应居民参与的现实需求，纷纷探索院落自治、楼栋自治等多种居民自治实现形式。这种自治实现形式的探索其实是对居民自治有效实现基础的寻找，而规模适度是居民自治有效实现的客观基础和首要基础。 一、有效自治与组织规模 有效自治的主体是社会个体，其直接动力是社会个体的自主性和对相关利益的维护，其特点包括直接性、群众性和广泛性，其核心就是每一个居民都能够平等地参与到自治当中，这就需要一定的条件，那就是规模适度。 早在古典政治时期，人们在构建合适的自治政体时，就将规模作为重要的影响因素。大多数古典时期的思想家似乎都赞同小规模整体，柏拉图虽然不赞同民主主义，但是他依然承认小规模公民团体的可取之处，他认为适当的团体规模就是能够让所有的公民都相互认识和彼此了解，他甚至还计算出理想的公民(家庭的首领)数量是5040。而亚里士多德就将公民群众与土地(境界)作为理想城邦重要的基础。他指出城邦大小需要适中的限度。一个城邦最适当的人口限度是既足以达成自给生活所需要而又是观察所能遍及的最大数额①。 在近代的启蒙时期关于规模和有效治理的思想家尤以卢梭和孟德斯鸠为主。卢梭认为一个体制最良好的国家所能具有的幅员是有一个界限，为的是使它既不太大以致不能很好地加以治理，也不能太小以致不能维持自己。②孟德斯鸠在《论法的精神》中，指出大共和国更缺少节制的精神，“在一个大的共和国里，公共的福利就成了千万种考虑的牺牲品……在一个小的共和国里，公共的福利较为明显，较为人们所了解，和每一个公民的关系都比较密切；弊端较少，因此也较少受到庇护。”③ 可见，柏拉图、亚里士多德、卢梭、孟德斯鸠从自治的角度出发，将政体的规模限定在小范围，但是随着城邦国家向民族国家的转变，密尔以及联邦党人用代议制阐述大国民主的可行性和有效性，代议制的产生为直接民主提供了有力的代替物，从而突破了自治对规模的限制。代议制的产生是对民族国家不断扩张、规模不断扩大的适应，但不能忽视的是，代议制更多强调的是民主投票、民主选举，忽略了自治的自我管理、自我教育和自我服务，从而将自治的内涵大大缩小了。本文重点分析有效自治与规模的相关性，将自治的有效性分为自治效率、自治效能和自治效力三个维度，将规模主要分为人口规模和地域范围以及人口密度三个维度。 (一)自治效率与组织规模 自治效率主要是低成本治理，具体从三个维度加以考虑，分别是参与成本、沟通成本和监督成本。一般而言，组织规模较小能够降低治理成本，能够实现外部成本内部化。一是小组织规模更便于直接参与，降低参与成本。奥尔森在《集体行动的逻辑》中讲到大集团内除非提供选择性激励或者强制性惩罚，否则集团成员达成集体行动④，而这种集体行动的困境在小集团则相对较少。如果将公共参与作为一项公共物品的话，时间成本是参与成本中最重要的影响因素。居民自治需要每一个居民有一定的时间去表达自己，这就需要对组织规模进行控制。除非能够找到同时参与的形式(比如投票)，否则从参与成本而言，居民自治的有效实现需要小规模组织。二是小规模能够降低沟通成本。群众性和广泛性是居民自治的要义，要达成集体行动就必然要求自治主体的有效沟通。而有效沟通必然是直接沟通，组织规模越小，组织成员参与机会也就越大，组织成员通过沟通达成共识的概率也就越高；另一方面，组织规模越小，组织成员的同质性往往越高，说服成本也就越低，沟通成本也就相对较低。达尔认为“在不同的政治体系中，如果社会经济发展水平和人均国民生产总值大致相同，任何个人或者固定规模的团体而言，公民的数量越多，试图说服其他公民的成本也就越高。”⑤三是小组织规模能够降低监督成本。传统理论认为相对较小的自治单位是保证公民优良生活的重要条件，重要的原因就是较小的自治单位能够便于监督，这种监督来源于组织内部，为组织成员所认同，对组织成员的约束力较高。亚里士多德就将城邦人口规模定在“观察所能及”的最大限额。奥尔森从理性人的角度出发，认为小组织更便于互相监督，能够有效地避免“搭便车”行为，当然小集团也无法完全避免少数剥削多数⑥的倾向，但是相比大集团，小集团成员直接面对面的机会更多，通过社会网络形成社会压力，从而避免因“一次性博弈”而产生的“搭便车”行为。 (二)自治效能与组织规模 自治效能主要指组织成员有意愿并且有机会参与到自治体中，并且能够从自治体中获得收益。具体而言，自治效能可从政治效能和经济效能来考察。政治效能与组织规模。一个自治组织要想实现广泛参与就应该有限量的组织成员。卢梭就认为，公民有效参与决策的机会总是与政体规模呈反比：公民数量越多，平均分配给公民的决策权就越少。平等、参与、对政府的有效控制、政治理性、友善和公民同质性都会随着国家人口数量和地域面积的增加而大打折扣。⑦其次，组织规模越小，组织体系对成员个体的回应更及时、更有效，组织成员对自己参与结果的可见性更高，对组织体系产生的显著影响更明显。经济效能与组织规模。一般而言，组织成员越多，个人所能从自治组织所获的长期净收益越小。将组织所有成员能够直接自治作为最合适的规模标准，距离标准值越远，组织的代表性越强，综合收益也就越低。对于小规模组织而言，组织所提供的公共物品收益远大于个人所承担的成本，但是这种人均收益会随着组织规模的扩大而减少。因此，要想获得公共物品的收益就必须对组织规模进行限定。 (三)自治效力与组织规模 自治并非意味着放任自流，相反自治更需要组织具有凝聚力和约束力，保证组织秩序。何为自治效力呢？整体而言，相比规模较大的组织，小规模组织的自愿性行为更多、对组织成员的约束力也较强，但是小规模组织因非制度化带来的不稳定又制约了自治效力。组织规模小的自愿性更高。自治的内涵之一便是自愿性或者说自主性。在小共同体中，成员彼此之间的利益相关度更高，更易产生信任、互惠等社会资本，建立起“熟人社会”。由于互相间的信任，组织成员能够在互动中采取利他行为，最终产生互惠，一旦互惠的行动开出互利的果实，组织成员就会按照这种路径重复人际互动，从而形成自愿合作的模式或者形成稳定的自治文化。组织规模小的约束力更强。因为组织规模小，组织的内聚力和同质性较高，更容易将个人私利上升为公共利益，而这种基于自主自愿产生的公共利益对组织成员的约束力较强。另一方面，由于组织规模较小，组织成员交流互动的频率较高，组织网络相对稳定，组织与组织成员的庇护——依赖关系更紧密，所以违反组织规范是可怕的，规避组织制裁也是困难的。一旦违反组织契约，除非离开此共同体，否则他不仅会失去组织提供的庇护，还会失去其他组织成员的援助，失去组织群体的身份认证。相比有形的物质惩罚，这种无形的组织压力对成员的约束力更大。相对大规模组织，小规模组织的制度化程度较低。在大规模的组织中，组织内部集团冲突更频繁，冲突产生的成本相对较低，同时为处理冲突而产生了常规化、组织化和制度化的应急机制；而小组织虽然冲突频率相对较低，但是一旦产生冲突时就会以爆炸式的方式呈现，并且这些冲突常常是针对某些具体问题，而不是高度制度化的。⑧从这个角度说，由于小规模组织的制度化程度较低，自治的稳定性和持续性不足，影响了自治的效力。 二、我国居民自治与组织规模变化 我国居民自治从确立之日起就以居委会自治的形式实现，1954年国家颁布了《城市居民委员会组织条例》将居委会定性为群众自治性的居民组织，并将居委会管辖区域作为自治单元，规模一般在100户到600户之间。可以说，当时的组织规模是相对适度的，是从便于自治的角度出发的。在这种规模下，居民自治能够在自治效率、自治效能以及自治效力的约束条件下实现居民自治的直接性、群众性和广泛性。首先，居委会是居民直接选举产生；其次，居民参与的志愿性较强；最后，自治主体的自律性较强。但是1990年后期，出于行政管理的考虑，很多地方将分散的小居委会合并成为社区居委会。社区居委会的规模不断扩大，而社区这一居民自治的主要单元规模也不断扩张，远远超出了适度的规模。 首先，城市社区的相对开放有利于人口规模扩张。相比城市而言，农村由于具有共同的产权基础，所以农村社区具有相对封闭性和排外性，而由于缺乏共同的产权基础，城市社区具有相对开放性，这就为城市社区规模的自然扩张奠定了基础。我国在改革开放之后，尤其是单位制开始解体之后，下岗失业人员、离土又离乡的农民纷纷涌入城市社区，城市社区规模迅速扩张。在地域相对固定的前提下，人口规模的迅速扩张一定程度上阻碍了居民自治的直接性，降低居民自治的效能感。 其次，住房结构的变化导致了人口密度的扩大。1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》正式将居委会规模定在100户到700户之间，这种规模的划分是以地域相近、便于自治为原则，但当时的住房结构多是平房院落、独门独户的，为了便于自治所以人口规模不能过大。但是90年代后期，随着商品房的兴起，高楼开始林立，居住空间从横向向纵向扩展，这就使得在固定的地域空间内人口密度大大增加。人口密度的扩大增加了居民自治的参与成本、沟通成本和监督成本，也就增加了居民自我管理、自我服务、自我教育的成本，降低了居民自治的效率。 再次，城市社区的行政规划性不利于自治的规模适度。相比农村社区的自然变迁性，城市社区更多体现的是一种行政规划性。行政规划必然是以行政效率为导向的，带有统一性和单向性。在实践中很多地方采用一刀切的方式，人为地将自然社区分割、合并，形成社区居委会，导致社区规模的大大扩大。这种规模扩张实际上是一种地域范围的扩大，这种地域扩大不是基于自然的融合，而是依靠一定的行政强制力。而正是在这种行政规划的过程中，行政将其触角延伸到居住社区，将法定的自治组织——居委会纳入到行政体制当中。 这些特征导致了社区规模在地域范围、人口数量和人口密度上的不断扩大，而规模的不断扩大又不利于自治的有效实现。一方面，规模不断扩大的居委会弱化了自治。由于居委会规模的不断扩大，直接自治的参与成本、沟通成本以及监督成本增加，居民大会以及居民代表大会难以发挥应有的作用，所以现实中居委会多是“议行合一”的组织，居民代表大会一般处于虚置状态。另一方面，规模不断扩大的居委会强化了行政。内部性的自我治理一旦受到限制就会为外部性的政府治理提供空间。居委会作为国家政权整合基层社会的最基层组织，诞生于行政体制的怀抱，天然缺乏足够的自主性和自立性，尤其是社区居委会出现后，自治单元的规模大大扩展，居民对公共基础设施建设和公共服务的需求就越多，社区居委会为了满足居民日益增长的需求不得不依赖于政府，而政府一旦进入，为了实现规模效应，势必会进一步扩大规模，从而出现一个规模扩大——行政化——规模再扩大的死循环。为了突破这一循环，当前各地纷纷开始探索居民自治的适度规模。 三、当前居民自治有效实现形式的规模探索 当前以社区居委会为组织载体，以社区为自治单元的居民自治，由于组织规模过大，居民自治的直接性和群众性无法有效实现。这种自治的间接性和行政化不仅增加了治理成本，还不利于社会空间的培育，因此，很多地方开始将居民自治的探索着眼于适度的自治规模上，将居民自治的单位向下延伸。 (一)以街巷、院落为单元的自治 随着居委会组织规模的扩大，武汉开始了以院落自治主要内容的探索。院落多为老旧居民区，一般有40户到100户左右，居民经济条件相对较差，居住区年久失修，安全隐患相对较大。事无巨细的事务以及较高的维护成本常常使得社区居委会望而却步。基于安全和卫生的需求，院落居民自筹自管，成了院落自管小组。院落自管小组其实是进一步划小自治单元，将社区这级自治单位进一步向下延伸到规模较小的居住小区。相比于规模较大的社区，院落这种小区更易形成公共利益，达成集体行动。在这种自治体中，居民能够直接参与到自治当中，能够直接实现收益的内部化。 厦门市思明区镇海街道的九竹巷将街巷作为自治的实现单位。九竹巷是地处厦门鸿山半山腰上的开放式片区，由于山上有很多竹子，所以叫“九竹巷”。九竹巷有13栋楼，共有174户居民，由于建成较早，年久失修，产权不清，再加上独特的地理环境，导致物业公司不愿进驻，同时业委会难以成立，积累了大量的公共卫生与公共安全等问题。为了解决这些公共问题，九竹巷成立了居民自治互助自管小组，自管小组成员共13人，由4位热心公益、时间相对空闲的居民负责日常工作，这些成员都是义务为居民服务。自管小组成立后，制定了《九竹巷居民自治公约》，开始对公共事务和公共空间进行了自我治理。 相比社区居委会，这种以院落、街巷自治呈现以下几个特点：一是规模小。院落、街巷这种自治单元多是自然地理空间，以地域相近、生活相关为原则，一般在100户以内，而这种适度的规模有利于自治的有效实现。二是自治的内源性动力足。院落、街巷自治多是基于公共安全和公共卫生需求产生的，自治的源动力较足。三是成立了自主自力的组织。依托这些自治单元多成立自我管理、自我服务和自我教育的组织(自管小组)，这种组织相比于居民小组更具有自发性、自主性和自治性。四是多属于事务性的自治。以院落、街巷为自治单位，依托自管小组为组织载体的居民自治由居民直接推选产生，处理的是与居民生活息息相关的事物，充实了自治的实质内容，居民的参与性更高。 (二)以商品房小区为单元的业主自治 当前我小区自治主要是以业主委员会为依托的业主自治。从本源上说，业主自治是随着我国住房商品化的过程而产生。在单位制时期，房屋的所有权都归属于单位，居民居住区的公共事务和公共服务由单位承担，但在市场化开始之后，单位制开始解体，房屋产权出现私有化，居民变成业主，居住区的公共事务和服务也出现了市场化的趋势，出现了物业公司。业主委员会作为业主的执行机构，主要监督物业公司的管理和服务。在实践当中，对于一些没有物业的小区很多业主委员会还承担着自治的功能。可以说，业主自治其实是在私有产权的基础上产生的，这种自治是以利益相关为原则，因此居民的参与热情较高，并且在实践中也发挥着越来越重要的作用。 业主自治是当前居民自治的一种重要形式，尤其是随着现代住房市场化步伐的加快，将发挥着重要作用。但是业主自治需要的一定的条件，首先居民必须是“业主”；其次，成立业主委员会对入住率以及入住时间均有一定的要求；再次需要有热心的居民，最后要有自治的需求，比如文圃小区之所以需要业主委员会主要是解决安全问题和停车难的问题。这种特殊的条件也就决定了业主自治并不能完全有效自治：一是业主自治是以小区为自治单元的，这种自治单元是一种现代的地域空间，组织规模相对较大；二是业主的成员身份限制了自治的广泛性，“业主”这一概念是以对“业”也就是对“物”的所有权为基础的，这种以私人所有权为基础的组织具有半开放性和半排外性的。三是相比公有产权，这种私有产权的公共关联度相对较低，任何通过市场购买能够获得这种产权的人都可以成为业主，获得组织成员资格，这就降低了组织规模的门槛。 (三)以楼栋为单元的自治 随着社区以及小区规模的不断扩大，对于一些无法产生业主委员会的小区，居民更多的是采取楼栋自治的办法。厦门海沧区的绿苑小区，作为一个混合式小区，其居民汇集了商品房住户、拆迁移民户以及经济安置房户，共有居民900多户。因为居民入住的先后时期有差异，居民构成有差异，这三种不同的居民组成了所谓的“三个组团”，这三个组团分别依托紧密相连的楼栋进行自治。其中三组团的居民由拆迁渔民组成。上岸后的渔民由于文化传统、生活习惯的差异，在原来渔村老人协会的基础上自发成立了东屿协调自治小组。协调小组一共有15位成员，由东屿居民共同推选产生三位楼长，12位协调员，主要负责协调与社区的关系，处理本组团的公共事务和公共活动。 相比社区、小区，楼栋的规模相对较小，一般在20户到100户之间，居民的自治性更明显。楼长主要由本楼居民直接推选产生，由于户数较少，居民之间交流互动的频率较高，更加便于自治。但是楼栋自治在实践中也存在一些问题：尽管楼栋的规模较小便于自治，但是从自治内容的广泛性而言，以楼栋为单元的自治多是一种信息传递沟通、楼栋卫生管理等内容，自治内容比较单一；其次，由于规模较小，资源有限，楼栋自治的制度化和常规化程度相对较低。 四、不同规模下的自治程度 从规模而言，社区的规模最大，小区、街巷、院落次之，楼栋最小，而不同的规模也呈现出不同的自治特点。社区作为法定的自治单位，主体地位明确，能够有效地整合资源，实现“规模效益”，但是这种自治行政有余，自治不足，尤其是自治的群众性不足；以小区为单元的业主自治其规模相对于社区较小，所以自治性大大增强，但是由于自治主体的半开放性，所以就限制了自治的广泛性，可以说这种自治是一种有限制的居民自治。院落、街巷自治虽然更有利于自治的群众性、直接性和广泛性，但是依赖于特殊的地理环境和长期的共同生活体。最后，楼栋自治虽然规模小到便于自治，但是由于资源匮乏，自治的广度和深度不够，于自治内容而言，自治的广泛性不足。
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