以赌权开放为中心的澳门博彩业治理体制变迁，本文主要内容关键词为：澳门论文,体制论文,博彩业论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F719.52 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－7687(2014)01－0061－12
“赌权开放”本是澳门社会约定俗成的一个词，并没有太大的学术讲究。望文生义，此一名词进而又被翻译成gaming liberalization，使错谬更甚。其实，“赌权”无论是一变三还是一变六，都当不得“开放”两字，至多可以叫“放宽”。严格说来，只有像拉斯维加斯博彩市场那样的自由度，才算是开放。从学术上为这个历史事件选择一个确切的字眼并不重要，重要的是为这个“群众选择”的字眼下一个确切的学术定义。赌权开放的定义应当是：对澳门博彩业全面的市场化改造工程。此项工程的核心目标，是把澳门博彩业由原来的一家企业变成一个市场；这个市场应当是一个集博彩经营市场、产权交易市场及其他要素市场的综合体；博彩立法的完善与政府治理体制的改革，是赌权开放的关键。
以这个定义来理解“赌权开放”，则它就不是个时点概念，而是个时段概念，而且，用以表达这个时段的线段是一条“射线”，右边带着箭头，历史还在继续，且任重而道远。并且，射线的起点也不是2002年，而是更早，至少可以上溯到20世纪80年代初。从这样的时间概念看问题，本文对赌权开放所进行的历史梳理，只是一个“中期盘点”，而不是最终总结，因为，澳门赌业的市场化改造事业并未终结，赌权开放仍在继续。
赌权开放是由一系列的历史事件构成的，而不是仅由2002年2月的赌权多元化开标那一个事件构成的。从这一系列的事件中演化出的澳门赌业在法律法规、行政监管乃至市场构造等诸多方面的体制变革，构成了赌权开放的阶段性成果，同时，也从这诸多方面向赌业市场化的大方向提出了进一步的深化改革要求。
本文将以各个体制侧面为线索，对赌权开放的核心内容和主干脉络做一个实践上的回顾和理论上的梳理，并以此为基础，为澳门赌业的进一步市场化改造，指出努力目标。
一、博彩公共政策
作为一个特殊的产业，博彩业需要特殊的立法，专门的法律。澳门以博彩为主导产业，其博彩立法更为重要。博彩立法包括诸多方面，其中最基础性的，就是关于博彩公共政策的立法。
博彩公共政策，是一国(地)的立法当局，对其行政当局制定的博彩产业政策所进行的法律认可、法律诠释、法律补充。由于博彩所天然具有的特殊道德形象和负面社会效应，一个法域，在其行政当局制定出发展博彩产业的产业政策时，需要在立法层面将之非罪化，并对此一立法行动作出一种意识形态性质的公众解释。简单一句话，博彩公共政策，就是立法当局在博彩业的“臭豆腐”与“好吃的豆腐”两个特性之间寻求平衡的立法工程。
博彩公共政策的核心内容一般包括两部分：第一，明确承认博彩业是“臭豆腐”——例如，美国内华达州法律强调，博彩业是“无用产业”，因此，拥有赌场、经营赌场、在赌场里工作、在赌场里赌博，都不是人的宪法权利。①第二，明确指出博彩业是好吃的豆腐——如内华达州法律指出，“博彩业对内华达州的经济及其居民的福利至关重要”。②
澳门的博彩公共政策制定工作，始自上世纪60年代。1961年2月，澳葡政府颁布了18267号法令，确定澳门为“旅游区”，并将博彩业定性为“特殊娱乐业”。这可以算是澳门博彩公共政策的起源，但只是宣布了一个公告，其中没有“说明书”性质的内容；只宣布豆腐可以吃，没解释为什么可以吃，也没明确指出它是臭豆腐。1982年5月29日，澳葡政府通过了6/82/M法律《核准在本地区经营幸运博彩之批给的法律制度》，其中第四条规定：“为着幸运博彩经营之批给目的，以澳门地区为恒久性博彩区域。”20年加了三个字：“恒久性”，但基本内容并无补益。
嗣后，澳门开始酝酿“改朝换代”，由新的立法主体制定的新的澳门大法《中华人民共和国澳门基本法》(简称《基本法》)进入澳门法律史，该法在第118条中规定：“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。”人们一般把澳门《基本法》的这一条作为澳门可以继续经营博彩业的正宗公共政策依据。然而，“旅游娱乐业”一词，无论在名词语义上，还是产业概念上，或是法律定义上，恐怕都不能与“博彩业”画上等号。世界上所有的国家或地区都多少有点“旅游娱乐业”，说澳门仅是根据《基本法》第118条就可以大开赌场，说香港因为其《基本法》中没有这样一段文字就不能开赌，根据不足。人们一般忽视了《基本法》中还有一条，即第145条，这一条在澳门博彩公共政策中扮演的角色比第118条可能更重要一些：“根据澳门原有法律取得效力的文件、证件、契约及其所包含的权利和义务，在不抵触本法的前提下继续有效，受澳门特别行政区的承认和保护。”而1999年10月31日通过的《全国人大常委会关于处理澳门原有法律的决定》，列了一个澳门旧有法律在回归后不再采用的清单，其中未将上述1982年的6/82/M法律列入“不采用”的清单。这就间接地保证了“为着幸运博彩经营之批给目的，以澳门地区为恒久性博彩区域”这句话，在回归后仍然具有法律效力——这是澳门回归后赌业继续拥有合法性、博彩公共政策具有连续性的更明确更清晰的法律依据。
在此基础上，在2001年澳门特区16/2001法律《澳门娱乐场幸运博彩经营法律制度》第一章第一条中，终于有了这样一句话：“促进澳门特别行政区之旅游、社会稳定和经济发展。”这算是一个解释性的文字了，然而，它仍然不是一个令人满意的、系统的澳门博彩公共政策，因为这只是对制定此一法律之目的的解释，而不是一个对澳门为什么要营赌的法律解释。并且，仍未指出它是“臭豆腐”。
由于澳门立法当局迄今仍没有为博彩业提供一个明确的、意识形态意义上的产业定性，既不敢毫不含糊地指出博彩业是“臭豆腐”，也不敢毫不含糊地指出博彩业于澳门是“好吃的豆腐”，从而没有为澳门社会提供一个光明正大地“吃臭豆腐”的哲学口实，使得澳门人，包括学术界和行政当局，在博彩问题上迄今依然采取态度淡化、羞于启齿、犹抱琵琶、“只做不说”的姿态。
为澳门社会提供一个明晰的、系统的、平衡的博彩公共政策——澳门的博彩立法工作，在这方面应当还有许多事情可做。
二、博彩法律结构
赌权开放后的澳门博彩法律体系，有一个特色：博彩法律文件由两部分构成，一部分是立法机构制定的法律，如“16/2001号法律”；一部分是行政当局与博彩企业之间签署的专营合约。后者的篇幅比前者还长。这种通过政府与企业间签订合约立法的方式，是专营制的遗产——凡专营必有合约；而专营权是由政府赋予的，因此专营合约一定是政府与专营公司间签订的；专营合约于是就成了对签约双方，政府与企业，有共同约束力的东西。政府既是立法者又是守法者；而博彩企业，这一本来的守法者，也被这种签约主体的身份而提升到了“立法者”的地位。这一方面淡化了政府作为博彩法律的制定者、解释者以及博彩市场的监管者的严肃性，另一方面也降低了政府作为一国(地)博彩产业规划者和博彩体制设计者的灵活性——政府被合约捆住了手脚。
这一制度遗产，已经使澳门成为了一些新开赌国家(地区)在制度设计上的“反面教材”。在2008年的G2E ASIA研讨会上，一位在香港经营法律咨询公司的英国人在会上发言时说：“我正在为新加坡政府做博彩立法方面的咨询工作。我给新加坡政府的一个重要建议是，千万不要用与博彩企业签署合约的方式立法。”显然，他所说的反面教材指的是澳门。
特区政府应当寻求时机③，逐渐地改变这种以合约代法律的立法结构，从博企手中收回“立法权”。在新的合理的立法结构中，博彩企业的经营权凭证，不管叫“批给”还是“执照”，都只是一张形似奖状的纸，而这张纸的法律内容是什么，去查政府的法律而已。
三、博彩企业执照制度
(一)多家专营
澳门博彩企业经营权的凭证，并不是常规意义上的“营业执照”，而叫做“批给”，澳门社会一般称之为“赌牌”，就其法律性质而言，就是“专营权”(concession)。
政府将某一行业的经营权，以合约的法律形式，专授予某个私人企业，谓之“专营”。众所周知，专营会导致垄断，垄断会导致低效。然而实际上，从世界经济史上的绝大多数专营实例来看，垄断与专营的因果关系应该倒过来看——不是专营导致垄断，而是垄断导致专营。专营制的产生是因为经济现实中存在着一些所谓“自然垄断行业”，如邮政、自来水、电力等。这类行业虽可以企业化经营，但无法市场化经营，专营制便是为解决这个矛盾而发明的。从这个意义上说，简单地把专营制当做负面的东西来批评并不准确。只有当专营制被错误地使用时，才具有负面性；只有当政府把不属自然垄断的行业也纳入专营制时，专营才成为一种弊端——这恰恰是澳葡政府当年在赌业治理中干的事。
即使如此，也不能简单地把当年澳门赌业的专营垄断当做百分之百的错误来批评。160多年的澳门合法赌业史，以1847年为始点，可以看做是一个“正、反、合”三段式的演变。刚开赌时的几万人口几百赌摊、一把豆子一只碗、分散经营、自由竞争、“几近匪窝”(郑观应语)，这可看做是澳门赌业的“正题”阶段。在1930年至2002年的70多年的“赌王”时代里，结束了自由竞争，结束了一盘散沙，实施了公司化专营——这是“反题”阶段。而赌权开放，则是“正题”与“反题”的综合式升华——既恢复了正题阶段的市场竞争，又保持了反题阶段的公司化规范经营，从而成为澳门赌业的成熟阶段，故可看作是“合题”。如此说来，澳葡政府1930年对澳门赌业的专营化改革，相对于几近匪窝的混乱状况而言，不失为是一种改善。当年实行独家专营是合理的，正如70多年后的赌权开放也是合理的一样。
1982年的博彩法律把专营公司的数量定为四个，1987年又改为三个——“三”家“专”营公司，字面上就是个矛盾，但这一矛盾在赌权开放前并没有给澳门赌业带来多大实质性麻烦。70多年里，不管法律在字面上怎么说，专营权一直是独家拥有，专营权在实践上一直等于独营权；久而久之，便形成了与独家专营相适应的一整套博彩产业体制和监管实践，其中最突出的，就是政府与专营公司间形成的“委托监管制”——政府通过一纸专营合约，把博彩业的专营权赋予专营公司后，同时将对每间赌场、每位经理人员、赌厅厅主乃至叠码仔监管的诸多监管权力和责任，委托给了专营公司。专营公司于是便成了澳门地头上博彩监管的“二掌柜”。
赌权开放，博彩合约的数量增加了，但每份合约的法律性质仍是专营合约，它的内容中依然包含着专营制的基本制度要素。每家承批公司的法律地位和权利义务，与专营时代并无大异，看上去只是把原来的专营权由六家瓜分了。然而，这一瓜分，却把原来“二掌柜”的角色瓜分掉了。一个博彩市场不能有六个“二掌柜”。随着“二掌柜”角色的消失，“委托监管制”便自动作废，原来由“二掌柜”来执掌的一块监管职能，便空置起来形成了监管真空，它既不可能由六家公司中的一家充当“二掌柜”单独承担起来，也不可能由六家切块分管，而只能由“大掌柜”把这个监管责任收回去。而近年来的实践表明，政府尚未做好“管权归政”的心理准备。因为管权不能及时归政而留下的监管“两不管”状况，引发了监管实践中的诸多问题，其中最突出的，就是对贵宾厅体系的监管。
赌权开放的目的本是对博彩业进行市场化改造，而“专营”与“市场”在概念上就是矛盾的，在实践上更是冲突的。
(二)正牌副牌
“赌权开放”放了“两波”，第一波是“一变三”，第二波是“三变六”。从特区政府的角度看，第一波是主动的，第二波是被动的。这一“被动波”的起因是一个偶然事件：刚刚获得赌牌的美港合资的银河公司，合资双方想分家单干。在专营制度下，这个原本应是企业的麻烦变成了政府的麻烦：只有一份赌约，分了家，是舍一留一，赌约跟着一家走，还是一顶帽子戴在两个脑袋上？这要政府拿主意。合资公司，原名叫“银河”，赌约是与“银河”签的。分了家，仍有一个“银河”在，如果必须舍一留一，逻辑上应当选那家仍然叫“银河”的公司，而没有理由舍直就曲，选另一家。然而政府在二者间更为重视的却是拉斯维加斯老牌的博彩公司，威尼斯人。该公司不但有营赌的丰富经验，且尤善会展。两家中舍掉哪一家都是难题。
政府最终选择了“一照两家”。一顶帽子如何戴在两个脑袋上？政府找了个法律借口来解决这个难题，即特区政府与承批公司间签订的承批合约的第75条中的这句话：“承批公司有义务不将批给的全部或部分作转批给，又或作出以达至相同结果为目的的任何法律行为；但经政府许可者除外。”这本是一句否定性的话，说的是“不准转批给”，但赘上一句“经政府许可者除外”，就变成了肯定性的，变成了“可以转批给”，只是需要政府的“许可”。借着这一有趣的法律由头，澳门政府成功地进行了一照两家的管制创新。政府为“被转批给”的博彩企业的法律身份，起了一个更有趣的名字：副牌。政府最初的想法可能很简单：特事特办，找个法律依据，把事情解决。没想到的是，这个法律依据本身却衍生出了更大的是非。
政府把经营权批给商家，是“官予商受”的官商关系，而这个法律依据中的“转批给”概念，却是一个“商商关系”，是专营公司把自己手中的专营权再转批给另一家公司，政府在旁仅充当一个“许可”者的角色。于是，“银河—威尼斯人”公案向另两家持牌公司发出了强烈的提醒：博彩专营权的权利结构中还包含着一个潜在而重要的要素——转批给。虽然，这项权利的行使需要政府的“许可”，但现在有了可资攀比的先例，政府既许可银河转批给，也就没有理由不给其他两家以“许可”。结果，权利平等，利益均沾，另外两家最终也取得了许可。
银河“转批给”予威尼斯人，是两厢情愿，一对一，大家都想分家，谁也不求谁，谁也不欠谁，谁也不需要向另一方付费，而另两家公司拿到转批给的许可后，面对着的却是一个激烈的竞争群体。有竞争就有市场，有市场就有价格，有价格就有支付——转批给变成了“卖执照”。竞争越激烈，卖价越高，结果，到2006年春天最后一个“单细胞裂变”时，在当时被“自由行”煮沸了的市场条件下，卖执照的价格也走了极端。政府为了解决企业分家难题而找到的这个法律捷径，演化成了全面的“单细胞裂变”，并最终形成了正牌副牌、“三照六家”的独特的博彩企业执照体制。
时过境迁，澳门社会在经过一段时间的质疑与议论后，在心理上已接受了这个历史事实。而从法律上消除“副牌”的概念，需要水到渠成，这将是下一步博彩法律理顺工作中应当做的。
(三)“一专多营”与“一楼两产”
赌权开放所形成的澳门博彩企业执照体制，就市场而言是“多家专营”；就企业而言是“一专多营”。“一专多营”导致了“一楼两产”；“多家专营”使“一楼两产”具有了市场破坏力。
澳门目前的六家博彩公司，在经营赌业之外，同时皆经营零售、会展、餐饮、酒店等非赌服务业。而博彩专营批给合约，只是关于赌业的合约，与其他非赌服务业无涉。④这就意味着，在同一座大楼里边，存在着两种具有不同法律性质的生意，一种是承批公司依据批给合约所经营的专营性质的生意，即赌场；另一种，是同一家公司经营的自由市场意义上的生意，即其他非赌服务业。这便形成了博彩业“一楼两产”的二元化财产权体制：赌场酒店综合大楼的土地是由政府批给的，按专营合约，所有权归政府；专营公司投资盖大楼后，大楼内的专营生意部分，即赌场部分，所有权也归政府；承批公司保有其他非赌部分的所有权；政府将大楼中属于自己的部分，即赌场部分，“委托”给承批公司去经营，合同期满后，这一部分须“抠”出来交还政府。⑤
专营，本是为了解决诸如自来水、电力等自然垄断行业的企业化经营问题而创造出来的一种体制。当一家自来水公司从政府拿到专营权时，在专营合约中会合乎逻辑地规定：由专营公司出资建设的全部厂房、管线和办公设备等，待合约期满时，所有权统交还政府。这很正常，也很科学，没有任何问题。关键是，自来水公司是真正“专营”的，除了自来水外别的什么也不干。正是因为自来水公司是“一专一营”，所以它的全部财产的所有权也是单一主体的——一切都是政府的。这样的财产权结构，合约到期上缴政府时，当然就不存在“抠”的问题。而“一专多营”的博彩企业的麻烦是，“一专”部分与“多营”部分共存在一座大楼里，等合约期满时，博彩公司只有义务把大楼中的“一专”部分(赌场)的建筑面积和用于建大楼的土地交还政府。
“一楼两产”所制造的麻烦，远非仅是最终剥离的困难；更大的麻烦是，它从根本上阻碍了澳门博彩业市场化改造的进程。
一个健全的博彩市场，至少应当包括两个分市场：一是博彩经营市场；二是赌场大楼的买卖交易市场。前者的功能是促使博彩企业提高服务质量；后者的功能是实现博彩资源的优化配置。一个健全的博彩市场，其市场主体应当具有这样的灵活性：用大楼作抵押以融资；竞争失败时卖掉大楼以瘦身自保；竞争得势时吞并别的公司的大楼；企业破产时破产法庭可以拍卖大楼以帮助债权人清产核资；等等。而在澳门现行的赌业财产权体制下，此类交易皆无法进行。⑥澳门赌业产权交易市场的建设，被专营制这个制度障碍卡住了。并且，“一楼两产”不仅给市场制造了麻烦，也给政府制造了麻烦。一旦有博企出现财务困难，立刻就成为政府手中的刺猬。⑦
改掉“一楼两产”，是建立赌业产权交易市场的关键；而建立这个交易市场，是澳门赌业市场化改造必须要闯的关。可以考虑把赌场中所有权归政府的那一部分，或者卖断给企业，或者出于法律上的可行性和政治上的敏感性的考虑，作一个“可交易性长期租赁”安排。
总之，博彩企业执照制度，是整个博彩法律体系的基石，也是以赌权开放为中心的博彩体制改革的主要对象。以上所述三个问题，即由多家专营导致的监管真空问题、正牌副牌问题、赌场大楼交易市场的建设问题等等，说到底，都是博彩执照问题。本文中讨论的许多其他问题，逻辑上也都与博彩企业执照制度的改革相联系。博彩业的全面市场化改造能否进行到底，首要地就在于能否在博彩企业执照制度上完成攻关。
四、博彩税收
税收，在整个博彩业体制的构建中，具有枢纽性地位。澳门博彩体制的变迁，无论是法律层面还是行政层面，都与税制的沿革平行演进。1930年澳葡政府之所以要对博彩业进行专营化改造，主要动机就是为了便于收税。上世纪80年代促使澳葡政府实行赌权“一变三”立法的真实动机，也未必是出于理顺市场、消除垄断、公平竞争的天地良心，更可能的是出于官商利润分配的算计。
从上世纪30年代初到80年代初的半个世纪的专营制度下，政府从博彩业取利的途径是一种定额承包的“专利税”。1957年前的年税额是150万元(澳门元，下同)，1961年涨到200万元。澳娱公司1962年是以316.7万元的承包额取得专营权，到1982年底取消包税制前，年包税额已达8,000万元。⑧看上去，随着博彩业的发展和博彩收入的增加，水涨船高，政府那一块也在大幅增长，然而，从分配比例上看，赌商拿大头政府拿小头的结构却越来越明显。“由1962年至1975年这14年间，澳门旅游娱乐有限公司纯利为96亿元，当年的赌税只交一个数额，由1962年的316.7万元，1965年的516.7万元，到1975年的750万元不等，若估算税率平均只为8％左右。”⑨政府不甘于此，遂决定自1983年1月1日开始，实行毛收入比例税制。初始税率为25％。⑩假定税前纯利润能占到博彩毛收入的50％(高估)，那么，8％的利润税相当于4％的毛收入税，包税制改收入税制后的25％，意味着税率提高了5倍多。
靠着比例税，政府开始从澳门赌业收入中拿大头——政府成了博彩业的大股东。也因此，澳门赌业开始由江湖豪强赚钱发财的一块普通的肥肉，变成了撑起澳门经济生存与社会运转的财政支柱。定额税改比例税，是博彩业社会角色转换的里程碑。如今，赌税已占到澳门整个财政收入的90％左右，成了澳门经济的“定海神针”。
比例税制的实行，也从根本上改变了博彩监管体制设计和实际监管工作的内容和性质。定额税不合理，但收起来容易，无须任何监管；比例税虽好，但监管工作却非常复杂与艰难。税率是一个百分比，制定一个收税的百分比容易得很，然而要能按制定的百分比实实在在地把税收上来，政府每天需要确实地知道这个百分比下的实际“分母”是多少，这个百分比下的那个“百”是多少。只有知道博彩公司一天从赌台赌机上赢了多少钱，政府才能确切地拿到属于自己的那个比例。比例税制的实行，为赌业监管制造了一个难题：征税机制问题。
如今世界上所有的博彩税制都是比例税，并且除澳门外几乎都是实行报税制——政府印好税表发到各个纳税主体，企业自己把博彩收入额和应纳税额报上来。而澳门自实行比例税以来，从澳葡政府到特区政府，实行的都是“点税”的“笨办法”——派员亲到赌场，巡视监督赌台上的每一个财务环节，把收入额和应纳税额当天点算清楚。为实行此法，澳门的博彩监管局需要养着一支几百人的巡视员和点钱队(counting team)——一块巨大的行政成本加上一个孕育贪腐的温床。而西方的报税制，简单明了成本低，澳门为什么不能学呢？了解中国文化的人，都能回答这个问题：报税制，有公司少报瞒报怎么办？查处，谁去得罪这个人？不查处，必然会导致博彩公司间的作假竞赛，最后，税越收越少。中国人自己明白，这是中西文化差异使然，学不了。那么，澳门的这个笨办法是不是要一直保持下去呢？西方的办法学不了，是否还有第三种办法呢？
显然，澳门的博彩税征收体制的深化改革，还有相当大的探索空间。
五、博彩监管机构
上世纪80年代，澳葡政府在博彩行政上做了三件重要的事情：第一，确定了赌牌可以多至三张；第二，定额税改比例税；第三，博彩监管的职能机构，由财政司的一个处独立出来，成立专门的“博彩监察暨协调司”。这三件事，在逻辑上有着密切的联系。
比例税制的实行，使得政府在博彩业中的角色发生了革命性变化。在以前的定额税制下，政府只是以一般监管者的身份与博彩企业发生关系，故而当时的政府监管机构是一个隶属于财政司之下的小规模的处级机构——博彩合约监察处。实行了比例税制后，政府实际上成了博彩企业的股东，而25％的毛收入税率，足以使政府成为博彩公司的最大的股东。(11)大股东需要知道博彩企业在赌台上赢了多少钱，以便能实在地拿到属于自己的“股息”，监管工作因此而十分复杂和繁重。于是，在1988年成立了直属总督的、人员编制近200人的“博彩监察暨协调司”。这个机构的核心职能，当然是代表“大股东”对博彩企业进行财务监督，同时，它也兼有博彩产业发展规划、设计、推动的使命。有了这个司，政府手中不但有了更方便的税收行政工具，而且，“一变三”的法律落实工作也有了执行机构。从这个意义上，可以把博彩监察暨协调司的成立，看做是赌权开放的机构准备。如此，一方面准备好“收割机”(博彩监管机构)，一方面改进收割方式(收入税)，一方面扩大“耕地面积”(增发执照)——澳门赌权开放的大势已成。只是，增发执照一项一直拖着没做，直到回归。
然而，澳葡政府博彩监管机构的独立化改革并不彻底，它为赌权开放后的澳门赌业，留下了一个政出多门的监管机构。澳门政府目前有权对博彩业进行监管的，有多个部门：博彩监察暨协调局管牌照和税收，司法警察局管犯罪，廉政公署管贪污，金融情报办公室管洗钱等。并且，这些部门又分属于不同的上级部门。而以内华达体制为代表的世界上通行的博彩监管体制，基本都是集中统一的。博彩监管机构，既是一个特殊的行政机构，也是一个特殊的财政机构，又是一个特殊的审计机构，还是一个特殊的警察机构。这种设计，不但从纯行政意义上有其合理性与科学性，而且，它也与这个法域的博彩公共政策的立法原则相联系。正是因为博彩业的法律身份是“臭豆腐”，是“无用行业”，营赌或参赌，都不是人们的宪法权利，所以，才需要超脱于宪法概念之外的一套专门的法律和一个专门的监管机构来管制，并且需要把与博彩业相关的一切事务，都交由这个特殊监管机构来监管。而这个监管机构无论怎样行使管制职能，都不存在违宪问题。
举个例子：在内华达博彩监管局的网站上有三套黑名单，其中有两套附有照片，附有照片的两套中，有一套叫Excluded，意思是不准进赌场的人。上了这套黑名单的人并不是罪犯，只是因为他们可能曾经在赌场里做过不受欢迎的事情，如玩21点游戏时搞“记牌”的勾当。把这样的人连同照片一起放上政府网站的黑名单，并不需要经过什么司法程序；并且，一旦上了黑名单，要想再把它抹掉，只能看博彩监管局的心情，没有别的办法，因为，在内华达州的博彩监管制度中，根本就没有关于如何抹掉赌场黑名单记录的司法程序。而如果让一般的警察部门来管博彩业，那它当然就不可能这样管了，因为人家就可以告它侵犯人权，侵犯人的肖像权和名誉权，是违宪。总之，在内华达，博彩监管局不是依据宪法而是依据专门的博彩法来行使监管职能的；人一进了赌场，就不再受宪法保护，而只能接受博彩监管部门的“专制”了。
澳门博彩业之所以可以由普通的、宪法概念内的政府机构来“齐抓共管”，其中一个重要的原因，是澳门在宪制性法律(《基本法》)层面上没有把博彩业的“脱宪法”性质明确地界定出来。而由宪制概念内的监管机构来管赌博，在技术上、法理上、意识形态上会隐含着哪些问题，博彩监管制度的“脱宪法”设计有哪些合理性，这些都是需要深入研究的。显然，回归以来，对此一点我们尚没有给予足够重视。
澳门博彩业已经“做大做强”，它的监管机构是否也应当相应地做大做强？建立一个更高行政级别的、集各项监管职能于一身的、内华达式的博彩监管机构，是否应当成为下一步深化赌权开放的改革项目？
还有重要的一点，一个统一专门的博彩监管机构，会为澳门博彩公共政策的立法进步奠定机构基础——要在宪制概念上明确营赌与参赌都不是人的宪法权利，从而使博彩业的监管在“脱宪”的概念下运作，就必须先使博彩监管机构脱宪，这就要求博彩监管机构独立化、单一化。
六、贵宾厅与中介人
上世纪80年代，是澳门博彩体制创新的多产年代，除了澳葡政府的一系列体制变革之外，博彩企业自身在经营上也进行了重要的体制创新，贵宾厅承包制的发明就是一例。澳门贵宾赌业体系的形成，与彼时澳门独特的文化、经济条件密切相关。华人社会独有的人情文化，使得这种基本上是以面子、信用等人脉关系要素为润滑剂的经营体制，得以顺利运行；独家专营的垄断条件，使得码佣率长期稳定，且赌客的信用背景及借贷规模，也可以在单一公司范围内统制而不致泛滥成灾。赌权开放前，这些有利条件使得此一体系有效运转了近30年。
政治上的回归与经济上的赌权开放，在相当程度上改变了这些条件。(12)其中最大的变化，就是垄断变竞争。垄断变竞争，给澳门贵宾赌业带来以下新的问题：
(一)码佣竞争
2004年6月，传统的0.7％的码佣率，被刚刚开张的银河公司的华都赌场打破。码佣竞争开始。嗣后，随着一家家博企进入澳门贵宾赌业市场，码佣率越涨越高，码佣战愈演愈烈，到如今，在原来传统水平上几乎翻了一番，达到了极限(13)。码佣的极限式上涨，一方面挤掉了赌场更多的利润，一方面把厅主赖以生存的赌厅收入挤得越来越薄。码佣竞争，给澳门传统贵宾赌业的天空带来了乌云——“厅主阶级”很可能会被码佣战挤出澳门赌业的历史舞台。在如此之高的码佣率条件下，一些博彩公司开始甩开赌厅承包人而搞一些“自营厅”，直接与叠码仔打交道，通过“独吞”原来需要与赌厅承包人分成的那块收入，以维持其贵宾赌业的经营。而一些赌厅承包人则不得不通过“台面台下”之类的歪门邪道，以维持自己的艰难生计。(14)
(二)借贷竞争
贵宾市场因码佣竞争而成了“叠方市场”。叠码仔手里拿着绣球(赌客)，抛给谁，可以在六家牌主、三十五家赌场、几百家赌厅间进行选择。叠码仔是码佣战的唯一受益者，但却是另一场战争——借贷战的受害人。面对激烈竞争，叠码仔为了拉住客人，不得不在借贷上越来越松手。明知一个客人只有一百万的家底，却敢借给他二百万，不如此，会有另一位更大胆的叠码仔在旁边等着。你不敢借？我敢借。你借不借？于是，澳门贵宾赌业中的死账坏账率近年来急剧增长。可怕的是，由于这个经营体系天然的信息不对称和信息封闭，谁也不知道这个死坏账率到底有多高。在日益加剧的债务风险面前，牌主在借贷业务上开始退出，不再向赌厅发放无抵押泥码(15)借贷。而赌厅则无法退出，与叠码仔一起卷入了债务链当中。在债务关系盘根错节的情况下，许多赌厅想关门都关不了。强行关门，必致债务链挣断，衍生社会问题。(16)
(三)赌税国际化
澳门的博彩税率，在世界上算高的。如果没有贵宾赌业这个因素，赌税的高低，纯粹是澳门的内部问题。然而在贵宾体制和码佣竞争的环境下，澳门的高赌税正在成为一个国际问题，成为一个与自己的国际竞争力相关的不利因素。有些澳门的博彩公司在其他低税法区也有赌场，它们可以把自己在澳门的码佣战中拉到的大赌客，再转送到自己在低税法区的赌场中去赌博，进而把自己在澳门码佣战中的损失找回来。
更重要的是，越来越多的亚太开赌国(地)开始学习澳门的贵宾厅承包制，这意味着手里拿着客人的叠码仔，开始有了国际选择；也就是说，澳门的贵宾赌业开始有了国际竞争对手。国际码佣竞争的后果是，哪个国家(地区)给出的码佣率高，叠码仔就会把客人往哪儿带。
可忧的是，一国(地)码佣率的高低取决于它的税率。(17)
新加坡贵宾赌业的税率是5％，它能开出的码佣率在极限上是2.23％；中国台湾马祖开赌后，预计其实行的税率将是15％，则它可开出的极限码佣率是1.94％；分别比澳门1.25％的极限码佣率高出0.98％和0.69％。按这样的码佣率分别计算，一个百万预算的客人，叠码仔若将之带到澳门，理论上将获利431,034港元；带到台湾，将获利668,965港元；带到新加坡，将获利758,965港元。可以想见叠码仔们将会把客人往哪带。(18)
本来，澳门有这样一个独特的贵宾赌业体制，有这样一支灵活的叠码仔队伍，可以“走出去请进来”为澳门拉来更多的国际大赌客，逐渐地向客源结构国际化接近，从而改变目前这种内地客“一源独大”的状况。而现在有了码佣竞争以及与之相联系的税率国际化这个因素，澳门贵宾赌业的优势，有可能变为劣势。这是澳门贵宾赌业所面临的一个极为严重的问题。
(四)码佣管制
码佣战开始的第二年，即2005年，笔者发表了《论码佣竞争》一文(19)，指出了码佣竞争定会给澳门赌业带来的困境。历史果如笔者所预言，到2008年夏天，形势日益严峻，于是，在经济财政司司长的主持下，澳门六家博彩公司的老板们在一个半月以内连开了两次会，讨论码佣“割喉”战问题。澳博公司提议，由政府对码佣率进行管制，并具体建议了1.25％的上限标准。政府口头首肯了此上限标准的合理性，同时也表示了可以由政府出手实行码佣管制的积极姿态。
政府手里拥有的唯一资源就是行政，而码佣率，作为一个在经济力的作用下自发形成的经济变量，要用行政力控制它，这行政力必须大到足以对抗经济力，否则，就只会把码佣战由台面压到台下，而不会从根本上消灭码佣战。在澳门根深蒂固的“人情文化”的社会土壤上，澳门政府无论是从技术上还是从文化上，都很难去一家家、一厅厅、一台台地去查台底码佣。并且，在澳门的贵宾赌业中，码佣率实际上是个双重概念，它包括博彩公司给赌厅的码佣率和厅主给叠码仔的码佣率两层。两级码佣率，并不必然相等。政府即使能管得了前者，也绝然管不了后者。于是，澳门赌业在码佣控制上开始寻求行业自律的出路。
2009年春天，六家博彩公司首次坐了下来，由何老先生主持，决定成立“澳门博彩商会”(20)。商会的宗旨很多，但眼前目的只有一个：建立一个码佣卡特尔。大家终于共同地理解到了这样一点：码佣率应该是澳门博彩经济体系中的一个关键性的“锚变量”，它必须被锚住，否则，赌场无宁日，赌厅无生路。然而，五年来的历史做出了结论：政府的锚不管用，商会的锚也起不了多大作用。码佣战问题，迄今仍无药可医。
(五)中介人组织化
码佣战，政府解决不了，商会解决不了，可否通过中介人(21)阶层的自组自律来解决？这是一个符合逻辑的思路。没人敢保证一个全澳中介人行会就一定能解决“割喉”码佣战与借贷风险两大难题，但组织总比不组织好。即使它最终不能解决这两个问题，至少还可以做一些其他方面的工作，在理顺贵宾赌业经营机制方面，起一些健康的作用。例如，一个全澳统一的中介人协会可以建立一个全澳统一的不良赌客黑名单系统，还可以建立起旨在防止赌客过量借贷和重复借贷的赌客信用记录查验系统，各厅互通信息，这对于缓和死账坏账问题肯定有裨益。
目前，澳门博彩业界的两个阶层，博彩公司老板们与赌场下层员工们，都有了自己的全员组织，前者有“澳门博彩商会”，后者有“澳门幸运博彩业职工总会”，一些人士也一直在尝试组建中介人协会，也有几家挂出了牌子，但尚未有全澳统一的行业协会。
要把上万人的、流动性很大的、且其中许多不是澳门居民的中介人队伍组织起来，最大的障碍在于中介人阶层的特殊社会成分，他们各有各的赌业山头，各有各的势力背景，很难形成核心和领袖人物。没有领袖，就很难组织。而由“牌主阶级”的人士来主持组建中介人协会，有点“模糊阶级阵线”，不会起到它应有的作用。尽管如此，中介人阶层自己实际上已经开始意识到组织起来的必要性，一些活跃分子已经开始在积极推动此事。也许，最终由政府出面来组织，不失为一种有价值的尝试。
(六)中介人的法律身份
澳门的博彩中介人队伍，正在往两极发展。一极，一些澳门本地经验丰富的中介人公司，正在向规范化、国际化方向发展，如“亚洲娱乐资源有限公司”(AERL)和“澳门资源集团有限公司”(MRGLF)两家经营贵宾厅承包业务的公司，先后在美国纳斯达克(NASDAQ)和美国场外柜台交易系统(OTCBB)上市。它们为澳门的贵宾赌业创立了正面的国际形象，代表着这个行业健康发展的正确方向。另一极，则是随着贵宾赌业的迅速膨胀，一些来源不明、身份复杂的人士，特别是非澳门籍人士加入了中介人的队伍，给澳门贵宾赌业的管理带来了一定程度的混乱。如何管好这“另一极”的队伍，特别是非澳门籍中介人队伍，是目前中介人管理工作中的一项艰巨任务。
许多在澳门经营贵宾赌业的中介人，是怀里揣着旅游签证或其他非营商性外地证件在澳门经营这种特殊商业活动的。这当然是违法的。而且这种人又不在少数，他们没名没姓，来无踪去无影，无疑是孳生犯罪的温床。叠码仔不是大耳窿(22)，大耳窿生意本身就是非法的，非法人做非法生意，抓着坐牢而已，没什么法律上的麻烦。而叠码仔生意是合法生意，合法生意应当由合法人来做。若允许有人以非法身份在澳门做合法生意，这个生意本身的合法性便打了折扣。而以目前澳门贵宾赌业的规模，要完全排除外地人在澳门做中介人生意，亦是不现实的。正确的选择只能是设法为他们的合法经营问题找到合适的法律途径。
外地人在澳门做生意，本有一条合法渠道：贸易投资促进局。外地人欲到澳门投资办企业，如开个餐馆，可以到贸促局申请，拿到批文后到移民局领到签证，即可以合法地开餐馆，如同美国的L1签证。澳门政府如能在建立起有效的犯罪记录与信用记录查验的基础上向中介人放开这条渠道，一面再强化对无照经营的查禁，疏禁结合，将是解决外地中介人合法身份的值得考虑的选择之一。
总之，澳门既不是交通要道，也不能算是旅游胜地，更不具备拉斯维加斯那样的地理条件将之建成旅游胜地，出门拉客，恐怕仍将是今后相当一段时间里澳门赌业的基本生存之道。这样一个精美的制度设计，“弃之可惜”；澳门赌业的实情又决定了，它仍然“食之有味”。而上面的分析说明，要把贵宾厅的事情办好，还是需要严肃认真地下一番大气力的。
结束语
在世界赌业史上，越是老牌的赌城，其开赌的缘由越是“情有可原”，而那些在后来“赌博爆炸”的大潮中入围的，则往往是“碗外找饭”者。澳门高度依赖博彩业，诚为其自然条件与经济条件使然。回归前后，澳门社会曾做足了努力，以求找到更光荣的产业出路，然皆不成功。在继续探索产业多元化道路的同时，把博彩业自身的事情办好，仍然是澳门经济发展中的重中之重。赌权开放的制度变革与旅游博彩业为龙头的产业政策，作为回归后特区政府的两项重大经济举措，对澳门博彩业乃至整个澳门经济的发展，起到了关键性的促进作用，进而对澳门社会生活的各个方面，都产生了积极的影响。澳门经济的高速增长，人均居民收入的提高，社会文化面貌的改善，国际地位的提高等等这些成就，都与赌权开放以及博彩业的大发展密切相关。然而也不可否认，在澳门博彩业发展的道路上还存在着许多制度性障碍，这些障碍已经成为博彩业进一步发展的瓶颈。以赌权开放为中心的博彩业市场化改造，是克服此一瓶颈的根本途径。经营与管理博彩业，澳门并不陌生；但经营国际化、现代化、规范化的大博彩，澳门的官商学各界，仍有许多新东西要学习、许多新经验要积累、许多新事情要着手去做。历史变革的一般性规律是，为解决老问题而迈出第一步；由此第一步引发出新问题，为解决新问题再迈出第二步……如此，使变革不断深化，历史不断前进。澳门博彩业治理体制的完善，将是一项长期任务。
注释：
①"The Nevada Supreme Court has repeatedly upheld its 1931 decision that casinos are 'privileged enterprises'.Casinos are not considered useful trades and occupations; hence,it is a privilege to operate a casino.Federal court has ruled that 'gaming is a privilege reserved to and conferred by the state and does not carry with those rights inherent in useful trades and occupations.' In addition to being a privilege ｔｏ ｏｐｅｒａｔｅ a casino,it is also a privilege to work in a casino as a key employee,and to gamble in a casino.Any of these rights can be summarily taken away by the Board and the Commission." In Jim Kilby & Jim Fox & Anthony F.Lucas,Ｃasino Ｏperations Management(2nd Edition),New Jersey:John Wiley & Sons,Inc.,2005,pp.17-18.
②State Gaming Control Board & State Gaming Commission,Gaming Regulation in Nevada,2006,http://gaming.nv.gov/documents/pdf/gaming_regulation_nevada.pdf.
③2020年和2022年，澳门的六家博彩公司的赌约将先后到期，到时需要重新续约或重新招投标，这应当是进行澳门博彩立法结构改革的契机。
④换句话说，如果一家公司要在澳门盖一座酒店大楼，专事经营酒店业，并不需要专门的批给，到经济局注册领执照即可。
⑤技术上和商业上如何“抠”，迄今谁也没去想它。
⑥故而几年前当澳门有的博彩公司出现财务困难时，政府不得不宣以下策：接管经营。
⑦金融风暴时，澳门曾有博彩公司发生过财务困难以至破产危机。澳门政府不得不出此下策，即宣布若有博企破产，政府将接管经营。
⑧⑨⑩刘品良：《澳门博彩业纵横》，香港：三联书店有限公司，2002，第295～297、319、305页。
(11)25％的份额便成为“大股东”，不了解博彩企业经营特征的人士可能对此产生疑问。须知，这个25％是占毛收入的比例，从纯利润的意义上，它肯定会超过50％。可参见王五一：《大股东的难题与使命》，澳门：《澳门博彩》，2005年4月期。
(12)Wuyi Wang and William R.Eadington,"The VIP-Room Contractual System and Macao's Traditional Casino Industry," China:An International Journal,vol.6,no.2(September 2008),pp.1-24.
(13)这里所谓“极限”，是说码佣率的高企已经把博彩企业乃至贵宾厅承包人的利润挤到了零点。
(14)所谓“台面台下”，是指厅主与赌客，傍着台面上的输赢结果，通过私下对赌以逃税的经营方式。
(15)泥码，是贵宾厅里专用的一种只可用来下注不能兑换现金的筹码。
(16)打开澳门博彩监察暨协调局的网页，可以看到，多数拿到“厅牌”的赌厅承包人用的是“有限责任公司”的名义登记注册的。而实际上，所有这些赌厅承包人或承包公司，负的都有无限责任。也就是说，赌厅的经营，在法律上并不受破产法律的规管与保护。赌厅一旦破产倒闭，债主会一直追着个人追到底。这是经营赌厅的凶险所在，也是有些厅主自杀的根源所在。
(17)王五一：《税率与码佣率——赌税政策的二难逻辑》，澳门：《九鼎》，2009年10月期。
(18)王五一：《博彩经济学》，北京：人民出版社，2011年，第154～158页。
(19)王五一：《论码佣竞争》，澳门：《澳门理工学报》，2005年第3期。
(20)王五一：《博彩商会——博彩制度建设的重要进步》，澳门：《澳门日报》，2009年3月15日。
(21)“中介人”，也是一个约定俗成的词。关于它的概念外延，在澳门并没有明确统一的界定，不同的人以不同的含义使用这个词。澳门政府曾经在一些文件中以“中介人”单指厅主，而把叠码仔称为“合作人”。本文是在“统称”的意义上使用中介人一词。
(22)澳门人把放高利贷者称为大耳窿，这里主要是指在赌场内外向赌客放高利贷者。从事大耳窿生意在澳门是一种犯罪活动。