新世纪政府领导理念探析，本文主要内容关键词为：新世纪论文,探析论文,理念论文,领导论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1002-462X(2002)06-0031-05
一、概念的界定和基本思路
“理念”在柏拉图的哲学中是与“分有”相对立的概念。“理念”作为世界的原型和 本质，是各种现象的集中体现和概括。理念的基本构成是规律与价值的统一，是合规律 与合目的的统一。从规律层次上讲，理念是对客观事物本质的抽取和概括；从目的层次 上讲，理念反映了主体的价值构成、价值标准、价值取向和价值判断，是主体以自身需 要、利益的尺度对客体的考量和审视、选择与取舍。
政府历来就有广义和狭义之分。广义的政府等同于国家，是与社会相对立的概念，当 “社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面 ……需要有一种表面上驾于社会之上的力量……把冲突维持在‘秩序’的范围以内”时 ，“这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。” [1]狭义政府是国家的行政机关，执行是其本质属性，具有权力集中、行动灵活的特点 。本文的政府领导是狭义的政府领导。
对领导概念的理解可谓众说纷纭、莫衷一是。沃勒斯坦(Wallerstein)从社会横向结构 的角度将社会科学划分为政治学、经济学和社会学[2]。如果从纵向活动来看，领导作 为一种与管理相区别的特殊活动，贯穿在三大学科之中。从活动特性来定义，领导特指 ：某一具体的社会系统中领导主体根据领导环境和领导客体的实际情况确定本系统的目 标和任务，获取和动用各种资源及其手段，制动和致变领导客体，达到既定目标，完成 该系统共同事业的主导性、支配性、决定性社会行为过程和强效社会工具[3](P121)。 管理特指“发挥某种职能，以便有效地获取、分配和利用人的努力和物质资源，来实现 某个目标”[4]，而“公共行政就是公法的系统的执行活动。一般法律的每一次具体的 实施都是一种行政行为。”[5]可见领导与管理具有很大差别，领导的活动更具有战略 性和全局性，制约着管理活动的进行。
政府领导作为一种特殊的领导，具有领导的一般规定性，又具有政府的特殊属性。可 以这样认为，主体是政府的领导活动都可以看做政府领导活动。传统上对于政府领导的 认识局限于管理范式，将政府领导活动和政府管理活动混淆，不利于探索政府领导活动 的特殊规律，本文试图对此进行探析。
基于以上的概念，我们从以下几个方面对新世纪政府领导理念进行探析：
首先，政府领导所处的社会系统和客观环境。这构成政府领导理念产生的基础，也就 是说政府所处的社会系统和客观环境的变化决定了政府领导理念的变化。新世纪政府领 导理念是政府基于经济全球化、信息化、法治化的客观现实的考量并根据自身的需要和 使命所做出的价值选择。这一价值选择包括：从本土化领导走向国际化领导；从工业化 领导走向信息化领导；从人治化领导走向法治化领导。
其次，政府领导主体自身的优化。这与政府领导的环境变化共生共存，也与政府领导 客体同构共生。政府领导主体自身的优化包括三个层次：第一个层次是政府领导的程序 、机制、伦理原则、合法性的重新定位与优化；第二个层次作为第一个层次的派生，是 政府领导主客体相互作用模式而导致的领导主体自身的内在秉性的优化；第三个层次同 样作为第一个层次的派生，指政府领导主体与客体之间的作用方式、手段的优化。从这 三个层次来看，新世纪政府领导理念指对政府与市场、国家与社会的关系架构以及领导 本质的考量而做出的价值选择，包括从国家为中心的“管理”行政领导模式走向兼顾公 民利益和公共利益平衡的行政领导模式；从权力取向的领导走向服务和影响取向的领导 ；从“公共行政”走向重塑政府；从单一主体走向多元主体；从工具理性走向交互理性 。
最后，从政府领导的结果来看。新世纪的政府领导的评估理念从传统的目标—过程取 向走向结果取向；从官僚本位走向顾客导向；从效率取向走向质量取向。
二、社会系统和客观环境所导致的新世纪政府领导理念的变化
20世纪90年代以来，新科技革命推动了人类产业组织结构的革命性变革，引起社会结 构、社会生活方式的革命性变革，并由此带来了人类观念的革命性变革，这一变革使得 人类利用资源组织生产、进行交往的工具、方式、范围、深度都出现了前所未有的特征 ，即所谓全球化、后工业化、信息化和知识经济的协同作用推动人类进入了崭新的时代 。这样的时代既为政府领导理念的变革提出了历史性的诉求，也为政府领导理念的变革 提供了可资利用的资源。其具体表现如下：
1.从本土化领导走向国际化领导。“全球化可以被定义在一个具有本土、国家以及区 域特征的连续统一体上。”[6](P21)“一个体现了社会关系和交易空间组织变革的过程 ——可以根据它们的广度、强度、速度以及影响来加以衡量——产生了跨大陆或者区域 间的流动以及其权力实施的网络”[6](P22)。全球化使得整个世界的时空维度、组织维 度、逻辑维度发生了根本性的转换；给政府领导的影响力范围、决策变量、模式和手段 以崭新的定位，并提出了新的诉求。如果政府领导要在全球化背景下发挥作用，就必须 正视这一转变和诉求，从本土化领导走向全球化领导。这一转变的逻辑过程包括：以全 球化规则体系和政策环境作为背景对本土化领导行为进行全面反思；找出两者之间的差 异；找出形成这种差异的因果联系，提出假设；根据假设寻找由本土化领导转向全球化 领导的途径和机制。
2.从工业化领导走向信息化领导。信息化作为基础性的动力既表现了科学技术的革命 ，也反映了产业组织的革命、人类交往形式的革命以及文化、心理、价值理念的革命， 以致出现了“以文明为基础的世界秩序”[7]，这一系列变化相应地影响到政府的领导 理念的变化，包括领导所采用的技术手段、领导所依凭的社会基础、领导的行为方式以 及领导所依凭的社会心理基础等方面。相对于工业化领导所信奉的“牛顿力学范式”而 言，“信息化时代的领导范式”主要具有如下特征：从线性决定走向非线性关系；从全 能、单向、工具理性走向有限、对话、交互理性；从确定性走向不确定性；从对称走向 不对称；从非平衡走向远离平衡；从可逆走向不可逆；从机械决定走向有机演化等。这 一新的领导理念是建立在对信息特性以及信息所存在的自然、社会系统特性认识的基础 上的。
3.从人治化领导走向法治化领导。领导具有主导性、支配性、决定性。作为强效社会 工具的特点，这一特点的实质是领导具有权力和权威，领导活动自始至终都贯穿着权力 、权威的获取、运用、分配、制约、强化等过程。人治与法治的区别就在于领导权力是 否受限制和制约。政府领导的人治方式，指政府对自身事务和社会公共事务的管理按照 政府领导人的意志为转移，政府领导人的权力不受法律的制约，具有随意性。其典型的 特点是“人存政举，人亡政息”(《中庸》)，其结果是“一切被授予权力的人都容易滥 用权力。”[8]现代政府的建立以民主法治原则作为前提，主权在民，政府具有他建立 的性质，其相对独立性也是为了“有效的增进和公平的分配社会公共利益”[9]，因此 现代政府的权力和权威是建立在法治的基础上的，其精髓在于“为政遵循法律，不以私 意兴作”[10](P465)。领导活动的实质是权力运作的过程，现代政府领导活动必须遵循 “法治”原则，要求政府领导活动从“依人领导”转向“依法领导”。
三、政府自身优化所导致的新世纪政府领导理念的变化
20世纪70年代，行政国家面临经济衰退和公民对政府服务普遍不满的外部危机和政府 规模庞大、机构臃肿、财政难以为继的内部危机，引发了一场规模宏大、波及整个西方 社会、影响深远的结构性行政改革。整个西方进入“行政改革”时代[11](P298)。这场 改革的前提性和基础性特征在于重新架构国家与社会、政府与市场之间的关系。重新反 思这一关系格局中政府领导方式和管理方式，寻求“治道变革”的理念、途径、方式。 其基本的逻辑在于政府放松直接对经济和社会的干预，将市场机制、竞争机制重新引入 政府领导活动和政府管理活动中，以企业精神“重塑”政府，达到提高政府的能力和效 率、增强政府在公众中的合法性的目的。与这一基本的逻辑相适应引发了如下深刻的政 府领导理念的变革。
(1)从利益角度考量。利益分析作为哲学、社会科学分析的基础性范畴和方法，能从根 本上揭示社会现象的本质。因此从利益角度考量，70年代以来行政国家的弊端的日益突 现，实质上突显了公共利益与公民利益的差别与冲突。要正确处理这种利益关系，必须 平衡利益主体的权利和义务[12](P9)。这样才能使政府领导发挥效能。这要求新世纪的 政府领导模式从国家利益为中心的“管理”行政领导模式走向兼顾公民利益和公共利益 平衡的行政领导模式。
(2)从权力角度考量。新世纪政府领导模式从权力取向的领导走向服务和影响取向的领 导：领导活动的“操作性本质”[3](P123)有权力取向、服务和影响取向。所谓权力取 向的政府领导模式，是指政府领导的影响力是单向的，其运行是“从较高势能点出发的 自上而下的线性运动过程”[10](P114)，这种取向因其在实践中的困境而在行政改革时 代受到批判和反对。“政府的职责是掌舵而不是划桨”成为服务和影响取向领导模式的 基本纲领。所谓服务和影响取向，是指政府不再单方面直接参与经济活动和社会活动， 而是为参与经济活动和社会活动的公民、群体、组织提供法律、政策保证，提供“游戏 规则”，提供信息服务。规范市场，它是第三种方式，既不同于自由派所主张的行政管 理计划，也不同于保守派所要求的政府置身于市场之外。显然，这一转变是与重新架构 政府与市场、国家与社会的关系和相互作用的结构模式这一逻辑相一致的。
(3)从政府领导的主体进行考量。新世纪政府领导理念将从单一主体走向多元主体。与 政府与市场的关系重新架构这一逻辑相一致，原来属于政府直接干预的活动领域让位于 新的主体，包括非政府社会公共组织(NGO)、中介组织、社区、私人企业等。这些组织 填充了由于重新架构政府和市场、国家与社会关系所形成的中间地带。政府领导要实现 的使命和目标将由多主体承担，政府领导模式从单一主体走向多元主体，这一转变使得 原有的政府领导理念从倚重“管理”范式走向倚重旨在实现公共利益的多主体之间的协 商、协调、监督、契约的方式，使得这些组织成为实现公共利益不可或缺的力量。
(4)从政府领导所采用的方式、手段进行考量。新世纪政府领导理念从工具理性走向交 互理性。所谓“工具理性”，是政府在进行领导的过程中由于采用直接作用于市场和社 会的方式，导致政府在领导的过程中重视“管理”范式，重视“理性主义的公共政策” [13]，但这两者都由于“工具理性”所固有的局限——即主体理性的有限，客观事物的 变化，主客体信息的不对称以及主体能力的有限——而使得领导效能难以达到，导致致 命的自负。所谓“交互理性”是指，突破主体与客体二分的局限，去掉主体中心主义， 参与活动的各方通过交互作用而达到共同的理性认同。“交互理性”的政府领导方式表 现为：从管制走向放松管制，从行政命令为主走向行政指导占据重要地位，从行政指派 为主走向行政合同的普遍采用。这体现了“权衡政府与市场这两种不完善的选择”(查 尔斯·沃尔夫：《市场或政府》)后所做出的理性抉择：既体现了政府行为的目的性又 兼顾了市场行为的自由性，从而成为“现代政府的中心施政手段之一”[14]。“交互理 性”还表现在公众的参与和公众对政府的监督上；从而导致政府领导理念中更加重视“ 公共行政的行动理论”[10](P639)，重视“民主价值观和政治伦理规范作为一切行政价 值的基础”[10](P641)，特别是作为政府领导的价值基础。当然，政府领导所采用的方 式、手段从“工具理性”转向“交互理性”，还包括更为广泛的内容，涉及政府自身的 优化和调整。这种优化和调整表现在政府领导理念的第五个转向。
(5)从政府自身的优化来讲。新世纪政府领导理念从“公共行政”转向“重塑政府”。 威尔逊的《行政学研究》将政治与行政分开，对行政现象进行了界定，开辟了行政学的 研究领域。受管理学“科学管理运动”和法约尔管理过程思想的影响，吸收马克斯·韦 伯的官僚模型，在三四十年代期间由怀特等人形成了“公共行政”范式，公共行政范式 具有政治—行政二分，内部研究、过程研究、官僚制度的理性研究、追求普遍性原则的 科学主义研究取向。这一范式成为这一时期政府领导的理念支持。30年代，这一范式由 于“科学管理”教条被霍桑试验证伪而融入了行为主义和行为科学的研究方法；40年代 ，由于政治—行政二分的教条遭到西蒙决策理论的质疑而融入了决策取向的研究；50年 代以来，由于政策科学和公共政策分析的兴起，“公共行政”范式走向了政策科学范式 ；六七十年代，由于政治—行政二分的价值中立特色遭到批判而融入了“新公共行政” 的研究取向。这些研究使得政府领导理念日益丰富。70年代以来的“行政改革”，从政 府自身优化和政府领导能力优化的角度，看主要表现在这几个方面：首先，“重理”， 即“为了显著改善严格当代意义上的业绩指标，如成本、质量、服务和速度等而在根本 上重新思考、彻底重新设计管理程序”[15](P32)，成为政府优化自身的重要手段。“ 重理”中重要的特征是运用信息技术对传统的管理方式管理流程进行再造，以提高政府 的适应性和政府能力。其次，加强公务员的“人力资源的开发”，将人力资源开发的理 念引入到公务员的培训和管理中。重视公务员的道德和伦理规范，把公务员的道德和伦 理作为优化政府自身系统的必要途径和方式。再次，形成了通过公共政策制定系统的改 进，形成良好的公共政策，依据公共政策进行有效的公共行政管理，提供优质公共服务 。最后，调整政治与行政之间的关系，“使政治任命的高级官员专心致志于决策事务， 而公务员负责政策执行事务，拥有足够的自主权”[11](P206)，以促进政府自身的优化 。
当然，政府自身的优化具有很丰富的内容，其核心在于“与传统决裂”[10](P629)， 反思传统的“公共行政”范式，对政府自身的结构、程序、原则、价值基础等环节进行 “再造”和“重塑”。相应的政府领导理念也从“公共行政”走向“重塑政府”。
四、领导结果所导致的新世纪政府领导理念的变化
政府作为公共权力的载体之一，其宗旨在于有效地增进和公平地分配公共利益，以尽 可能地实现“提高综合国力和提高国民生活质量”[10](P564)。政府领导活动作为政府 活动中具有支配性、主导性、决定性的高层次活动，对于保证这一宗旨的实现具有举足 轻重的意义。从政府活动的结果来考察，政府领导结果的理念主要包括两个方面：一方 面是对政府领导活动的结果所进行的测定和考量；另一方面是对这种客观活动按照公共 利益的尺度进行的价值评判。基于此，新世纪政府领导理念将发生以下三个变化：从过 程取向走向结果取向；从官僚本位走向顾客导向；从效率取向走向质量取向。
1.从过程取向走向结果取向。在19世纪末20世纪初与行政国家相适应而建立起来的“ 公共行政”范式中，整个政府领导活动的焦点都放在政府内部的活动程序、原则和过程 之上，政府活动的结果被看成过程的必然，结果处于被决定的次要的地位。20世纪70年 代以来，政府社会系统和客观环境的变化和政策执行研究和政策结果研究的成果，表明 政府领导要想取得效能，必须将焦点放在结果上，用领导活动的结果调控领导方式、优 化领导过程、重建领导原则。这是因为：政府活动不同于私人组织的活动，具有相对独 立性、自主性和膨胀性的特点，加之政府活动的成本和收益之间不对称，导致政府的拨 款、人员报酬与效果之间没有必然的联系，形成了作为应然的政府使命与作为手段的政 府行为不一致的悖论。为了解决这一悖论，有必要使政府领导活动按照结果取向进行评 判，使领导过程接受领导结果的约束。
2.从官僚本位转向顾客导向。与第一个转向相联系，由于结果的评判只能由顾客来决 定，而“官僚组织”作为传统领导的组织形式，强化了官僚的自主性和自身利益，官僚 制的活动规则与顾客不直接相关，顾客的价值评价不能主导公共产品和服务的供给。为 此，新世纪的政府领导理念必须从官僚本位转向顾客本位和顾客导向。把受官僚机构驱 使的政府倒转过来，使其受顾客的驱使。
3.从效率取向转向质量取向。前已述及，行政学建立在政治与行政二分的基础上，旨 在“发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好恰 当的事情。”[16]也就是说效率和经济标准成为行政学研究的宗旨。但这种效率观点是 从物理学和“科学管理运动”(企业管理领域)中吸收而来的，不能反映政府效率的特殊 性。政府效率具有公共性，其体现方式、实现机制及其制约因素也受公共性的影响。如 果私人组织(比如企业)的目标与活动主体的目标具有一致性，那么公共利益的主体—— 公民和实现公共利益的手段——政府是不一致的，这种不一致推动了“西方各国政府对 经济和效率的关注逐渐转向了效率和顾客满意，质量被提到了首位。”“效率运动已被 质量运动所取代”[10](P360)。通过质量也就是通过调动所有人员的潜力，以最低的成 本满足确认的顾客的需求，成为政府活动特别是政府领导活动的基本理念之一。
总之，政府领导理念的变化实质是建立在对领导的环境、领导的主体、领导客体以及 领导的结果的事实考量基础上，建立在对政府自身特点和使命的考量的基础上，建立在 已有理论“范式”的再思考的基础上所做出的价值选择。
收稿日期：2002-03-25