全国统筹的国民基础养老金框架构建，本文主要内容关键词为：养老金论文,国民论文,框架论文,基础论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号F84 文献标识码A 文章编号0439-8041(2015)05-0063-10 中国养老保险制度基本上形成了职工养老保险和城乡居民养老保险两大制度平台。基本养老金由基础养老金和个人账户构成。基础养老金实现全国统筹，不仅对于完善中国社会养老保险体制、提高养老保险的公平性、效率和财务可持续性意义重大，而且对减少中国劳动力市场分割和形成全国统一的劳动力市场意义深远。然而，迄今为止，实现基础养老金全国统筹的总体方案和路线图仍没有明确。目前实现基础养老金全国统筹面临两大主要障碍：一是基础养老金的强制缴费率过高，增加了实现全国统筹的难度；二是协调中央与地方政府之间、不同地方政府之间的利益格局难度较大。考虑到目前碎片化的养老保险体制存在的诸多问题，及其对中国形成全国统一的劳动力市场和推动新型城镇化等重大宏观目标带来的负面影响，实现基础养老金全国统筹的时间宜早不宜迟，应尽快启动这一重大举措。 一、文献回顾 (一)基本养老保险全国统筹的必要性 基本养老保险统筹层次问题的核心是对养老保险社会统筹部分资金的管理控制权，这实质上是各级政府的事权与财权的划分。较低的统筹层次不利于养老保险制度互助共济功能的发挥，也不利于实现社会保险的收入再分配功能，更可能抑制劳动力按市场规律的合理流动。 郑功成从全国养老保险转移关系来分析，认为中国基本养老保险区域分割的现状使不同地区养老保险缴费率有所差别，扭曲了中央与地方及地方间的关系，提高了劳动力流动的养老保险关系转移成本，不利于养老保险制度的自我平衡与发展，因此应尽快推进城镇基本养老保险全国统筹。①郑秉文从全国各地养老保险收支来分析，认为2012年在剔除财政补贴之后，全国仍有半数省份企业部门基本养老保险基金收不抵支。解决这个问题的根本出路在于实现全国统筹，因为在全国统筹条件下，14个省份的当期支付缺口将会被养老保险基金的快速增长和支付能力的空前提高所“内在化”。贾康从全国社保互济、共济方面来分析，认为养老金全国统筹首先使基本养老体系的筹资能力、供给能力提高一个层次，从三十多个小蓄水池的省级统筹汇成一个大蓄水池的全国统筹，提高了全国社保互济、共济的能力，而且使得原来低层次统筹时形成的壁垒被消除了，劳动力能跨区域自由流动。 综上所述，学界对提高基本养老保险统筹层次的观点基本一致，都认为实现基本养老保险全国统筹是十分必要紧迫的。 (二)养老保险个人账户的改革方向 在养老保险个人账户改革方面，国内外学者存在严重分歧。 一是对于现收现付制转为个人账户制的争论仍然较多。马丁·费尔德斯坦认为，社会保障私有化是从现收现付计划向强制性的基金积累的个人自由账户计划转变，其关键是个人是否掌握投资决策的主动权。②莫迪格里尼认为每一位养老基金参加者都将拥有一个个人账户。斯蒂格利茨认为将私人管理的养老金体制代替公共运营的养老金体制。然而，智利实行全新的以个人账户积累为基础的养老保险运行机制之后，养老金改革后的覆盖率始终比较低。 二是对引入名义账户制的看法不尽一致。以一派为代表，罗伯特·霍尔茨曼认为，名义账户制既能满足改革的财政、政治、社会及经济需要，又不会增加改革的财政负担。③易纲认为转型名义账户制将是中国养老保险制度改革的新思路④；李剑阁认为完善养老金体制，实行记账式个人账户更好；龙朝阳认为名义账户制模式是中国养老金制度改革的目标归宿。⑤而以另一派为代表，尼古拉斯·巴尔认为名义账户制并不是一个最有影响的政策，名义账户制没有解决关键的筹资问题。何平认为把个人账户引入中国养老保险制度是社会保障制度创新模式的核心；穆怀中认为名义个人账户制不能从根本上解决养老金隐性债务⑥，褚福灵认为做实基本养老保险个人账户，形成个人缴费的完全积累，实现基本养老保险制度模式从“统账结合，并账管理”向“统账结合，分账管理”的实质性转变。⑦ 可见，学界对于“做实个人账户”还是引入“名义账户制”，存在激烈的争议。 (三)基本养老保险全国统筹的障碍因素 李珍从地方政府行为角度来分析，认为地方政府追求自身利益最大化导致省级统筹只是名义上的，因此在实行全国统筹过程中，省级政府同样具有地方政府追求自身利益最大化的倾向。⑧王晓军从各省区基本养老保险历史债务、覆盖率、待遇水平、缴费率的定量角度来分析，认为这些指标的地域差异是阻碍全国统筹进程的因素。⑨李雪从各地收入差距角度来分析，认为目前中国不同地区在经济水平、基本养老保险历史债务的巨大差距和业已形成的地方利己主义行为，严重阻碍了基本养老保险统筹层次的提高。⑩王平从财政补贴的角度来分析，认为近年来，财政补助开始成为基本养老保险社会统筹账户的重要资金来源，而且规模日渐庞大，但是欠规范的财政补助方式加大了基本养老保险社会统筹账户收不抵支的风险。(11)鱼小辉从养老金投资和老龄化角度来分析，认为大量存在银行中的养老金暗中缩水，老龄化浪潮的冲击，人口抚养比的攀升，这是中国养老统筹基金的真正“缺口”。郑秉文从风险角度来分析，认为统筹层次提高到全国水平将存在普遍的道德风险和逆向选择问题，最终有可能致使养老保险制度陷入较大的财务风险之中，这就是目前仍以县、市统筹为主，只有四五个省份真正实现省级统筹的主要原因。 总之，中国不同地区的经济发展水平、人口结构、养老保险制度存在的巨大差异，中央与地方、企业与个人不同的利益格局，严重制约着基本养老保险的全国统筹。 (四)基本养老保险全国统筹的方案设计 针对基本养老保险全国统筹的可行性与方案设计，学者给出了不同的建议。 一是实现基本养老保险全国统筹的时机与路径。马骏认为，2022年之前，中国城镇养老金收支处于宽松期，这是进行养老金改革(如提高退休年龄、划拨国有企业股份到社保)的最佳时机。而2022-2035年成为中国城镇养老金收支的“渐紧期”；2035年以后，中国城镇养老金的收支情况将急剧恶化。如果不在宽松期内未雨绸缪及时改革，养老金问题就可能在2035年后成为政府债务危机的导火索之一。(12)艾慧认为，中国城镇职工养老保险统筹账户年度支付危机会在2018-2036年之间出现，2018年后统筹账户出现年度缺口，对绝大多数省份来说养老金支付成为“烫手山芋”，此时是提升统筹层次的良机。(13)张向达提出了通过三个步骤实现基本养老保险基金全国统筹的可行性方案。首先，以省级统筹为基础，强化省级政府管理基本养老保险基金的责任。其次，以区域统筹为过渡，按照东部、中部、西部的区域划分，把养老保险基金的管理分别集中到这三个区域。最后，实现全国统筹。(14) 二是界定中央与地方的财权与事权。李雪认为，针对各区域间差距的情况，针对各主体利益行为，设计“统账全分，分开管理”的基本养老保险全国统筹模式，以划清中央与地方的权利与责任范围。(15)于翰淼认为，基本养老保险全国统筹必须要界定中央与地方职权，实行中央主导下的地方分责制，明确界定责任，划分职权。(16) 三是适当降低地区间收入再分配的幅度。穆怀中认为，应充分考虑地区间物价水平差异，确保高收入地区养老金合理流向低收入地区，保证基础养老金分配的公平与养老金制度的可持续发展，促进全国统筹的尽快实现。陈元刚认为，实现基本养老保险全国统筹，必须在目前各地区职工工资差距较大的情况下，适当降低地区间收入再分配的幅度，需对在岗职工平均工资进行调节，以实现较小幅度的收入转移。(17) 四是引入现收现付制或权益记账制。申曙光认为，中国城镇养老保险制度面对规模巨大的“空账”与无法做实的“实账”，现阶段应建立缴费确定型的现收现付制。(18)饶晶认为，全国统筹的现收现付制度是最适合中国国情的基本养老保险模式。(19)雷晓康认为，基本养老保险权益记账制度是基本养老保险制度实现全国统筹重要一步。(20) 五是适当降低单位缴费率。郑秉文认为，实现全国统筹的关键在于改革养老保险制度结构，将个人缴费8%和单位缴费20%全部划入个人账户，直接从目前的县、市统筹提高到全国统筹水平。席恒认为，适当降低企业社会保障负担和个人缴费费率为基本养老保险全国统筹创造可持续发展的经济基础，建议以最低收入地区和最低收入行业的平均收入水平为基础，将企业缴费率降到12%-15%。(21)刘昌平认为，社会统筹账户是一个精算盈余的制度安排，缴费率存在下降空间。(22) 从上述文献的回顾中可以看出，学者对基本养老保险全国统筹的研究主要集中在基本养老保险全国统筹的必要性、养老保险个人账户的改革方向、基本养老保险全国统筹的障碍因素、基本养老保险全国统筹的方案设计等几个方面。通过对这些文献的梳理，发现目前基本养老保险全国统筹的方案设计大都还只是初步设想，缺乏详细论证和说明其模式的具体可操作性。鉴此，本文将在下文中，给出一个详细的可操作性的基础养老金全国统筹方案，包括实现基础养老金全国统筹的框架构想、不同参保人群的过渡措施和其他相关改革措施。 二、基础养老金全国统筹的框架设计 (一)基础养老金全国统筹框架设计的主要原则 基础养老金全国统筹的框架设计应遵循以下主要原则：一是着眼于提高养老保险体制的公平性、效率和财务可持续性等长期性战略性目标的同时，重视从中国养老保险体制的现状出发，重视改革前后的过渡安排；二是充分调动中央与地方两个积极性，明确中央与地方的责任，形成推动改革的合力；三是在较长时间的过渡期内，承认各地的差异，按“帕累托改良”原则确保改革使不同地区和不同人群的原有利益至少不受损；四是在降低基础养老金的强制缴费率的基础上实行全国统筹，降低低收入人群参与基础养老金的缴费率门槛，避免人为地推高企业的用工成本；五是采用折扣费率(和相应的折扣替代率)的办法，将覆盖面扩大到农业劳动者、个体经营者(自雇)和其他非正规就业人员，当劳动者在城乡之间，以及在正规部门与非正规部门之间流动时，他们的基础养老金权益不受流动的影响；六是充分重视政府与企业、劳动者个人的积极性，改革城镇职工养老保险的第二支柱(个人账户部分)管理运作模式问题，推动建立和完善多支柱的养老保险体制。 (二)国民基础养老金的缴费率和替代率 本文建议建立一个强制缴费率门槛较低、各类劳动者均能参加的“国民基础养老金”(简称为“基础养老金”)，将基础养老金的强制缴费率定为工资的12%，与《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(国发办2009年66号文)规定的参保人员跨地区流动时转移接续的缴费率相衔接，城乡各类劳动者均应参加基础养老金。城镇地区就业的所有工资劳动者，包括机关、事业单位职工和各类企业雇员应全部强制参加全国统筹的国民基础养老金，由雇主单位为他们缴纳相当于工资总额12%的养老保险费。所有非工资劳动者，包括农业劳动者、城乡个体经营劳动者和非正规就业人员也应强制参加基础养老金，但是允许他们的缴费有一定的弹性。建议以工资劳动者的社平工资为缴费基数，由本人按标准缴费率(12%)的一定折扣率向基础养老金缴费。当他们在某年度按折扣缴费率缴费时，他们在该年度的养老金权益也按同样的折扣率计分。对于那些缴费确有困难的低收入人群，政府可按相应办法给予一定补贴。国民基础养老金的收缴工作，可由中央社保部门负责，委托地方政府执行；也可考虑由税收部门统一征缴，账目分列。 对于实现“现收现付”的国民基础养老金来说，由基金的养老金支出与基金的征缴收入的平衡条件，可得： 平均养老金×退休人员人数=(平均工资×缴费率)×缴费职工人数 (1) 显然，(1)式左边为基础养老金的支出，等式右边为缴费收入。将等式两边同时除以平均工资和退休人员人数，可得： 平均养老金÷平均工资=缴费率×(缴费职工人数÷退休人员人数) (2) 定义(2)式左边为养老金的替代率(replacement ratio)，右边括号内项目(缴费职工人数÷退休人员人数)为支持比(support ratio)，上式可改写为： 替代率=缴费率×支持比 (3) 对于国民基础养老金来说，(3)式是一个非常重要的等式。根据(3)式，如果缴费率为12%，支持比为3(即三位在职职工的缴费用于负担一位退休人员)，那么平均每位退休人员就可实现12%×3=36%的养老金替代率。同样，如果缴费率为12%，支持比为3.33，便可实现12%×3.33=40%的养老金替代率而维持收支平衡。 本文建议国民基础养老金在收取12%的缴费率的同时，承诺提供40%的养老金替代率。如上所述，只要全国统筹的基础养老金将支持比保持在3.33，就可以用12%的缴费率实现40%的替代率而维持基础养老基金收支平衡。近年来全国城镇基本养老保险基金的支持比稳定在3以上。目前农民工人数达2亿多人，但参保率较低。在以较低的强制缴费率实现全国统筹、促使大量农民工参保后，基础养老金的支持比可达4甚至5以上，所以基础养老金提供40%的替代率，还会产生相当数量的统筹基金结余；该结余可用于改革过渡时期对部分困难地区养老金的补助，也可作为迎接未来人口老龄化高峰的储备资金。 随着中国人口的老龄化，中国国民基础养老金的支持比将不断下降。为了应对人口老龄化的挑战，中国可借鉴其他国家的经验，通过逐步提高法定退休年龄，以及提高享受养老金的最低缴费年限等措施，来防止社会养老保险支持比下降过快。此外，还可增加公共财政对基础养老金的资助，以及必要时适当提高缴费率等措施来提高基础养老金的筹资水平。国民基础养老金还应出台具体办法，将个人的养老金待遇水平与缴费多少适当挂钩，鼓励劳动者积极参保。最后，还可从节制生育的政策转向鼓励生育的政策，适当提高人口的出生率。 (三)过渡期中央与地方责任的分担：“中央保基数，地方补差额” 如上所述，在实现全国统筹后，中央建立全国统筹的基础养老金，所有参保企业须向全国统筹的基础养老金缴纳相当于企业工资总额12%的养老保险费。在参保职工退休并满足领取退休金的规定条件后，可由基础养老金发放平均替代率为40%的基础养老金。 但是目前各地养老金的缴费率和平均替代率有较大差异。为此，实现基础养老金全国统筹可继续遵循“帕累托改进”的原则，在相当长的过渡期内维持各地平均替代率不会因为全国统筹而下降。为了实现这一目标，本文建议采取“中央保基数，地方补差额”的办法。“中央保基数”是指全国统筹的基础养老金确保向这些已经退休或即将退休的人员发放平均替代率为40%的基础养老金；“地方补差额”是指如果在实现全国统筹前某地的养老金替代率高于40%，则超过40%的差额部分由地方负责补足。 根据《中国养老金发展报告(2012)》，2010年各省(市、自治区)和新疆兵团共32个省级单位的企业部门城镇职工基本养老金的替代率平均为39.3%，其中替代率低于40%的有18个省，替代率高于40%的有14个省，需要补足差额。在这些替代率高于40%的14个省中，实际替代率超过40%的差额在10%以下的有8个省，在10%-20%之间的有4个省，在25%左右的有2个省。从总体上看，地方补差额的压力不大。 为了做好“地方补差额”的工作，建议由各地成立“地方过渡养老基金”，用来承担过渡期内“地方补差额”的资金需要。地方过渡养老金可在企业向国民基础养老金缴纳的相当于工资总额的12%的养老保险费以外，向部分企业和非工资劳动者征收地方养老保险缴费。目前中国基本养老保险的缴费率一般为企业缴纳20%、职工个人缴纳8%，两者合计达28%，所以在向全国统筹的基础养老金缴纳12%后，地方还有较大征缴空间。 如上所述，从总体上来看，地方补差额的压力不大。如果地方过渡养老金不足的话，可用地方政府掌握的国企分红、国有资产变现、公共财政补助解决；如果地方资源确实不敷支出的话，可申请通过全国社会保障基金或中央财政的转移支付来弥补。 (四)鼓励多缴多得，适当兼顾不同人群和不同地区的利益 实现基础养老金全国统筹，需要通过多缴多得来鼓励大家参保的积极性，同时要适当兼顾不同人群之间和不同地区之间的利益，使养老金全国统筹的再分配功能一方面能向低收入的地区和人群适当倾斜，另一方面又能适当保护收入较高的地区和人群的积极性。 如上所述，工资劳动者由单位按工资的12%缴纳基础养老保险费，该劳动者在(雇主)缴费期间每年可获得一个与缴费水平挂钩的年度得分。借鉴发达国家的相关经验(23)，定义参保人j在年度t的基础养老金年度得分
：
式中，
为参保人j在年度t的个人工资，
为年度t的社会平均工资，λ是在计算年度得分时社会平均养老金的权重，体现基础养老金的再分配强度，λ越大则再分配功能越强。如果λ=1，则
=1，参保人的年度得分与个人缴费不相关，体现平均主义的养老金分配(称为“贝弗里奇模式”)。如果λ=0，则
，表示年度得分与个人缴费完全挂钩，体现没有任何再分配功能的极端情况(称为“俾斯麦模式”)。上式定义的年度得分是个人工资与社平工资的加权平均(分子)与社平工资(分母)的比率。上式也可改写为：
如参保人j某年的缴费工资等于社平工资，即
，则由(5)式，他在该年的年度得分
=1。参保人j从开始工作到退休的全部工作年限内各年度得分累积起来成为他的总得分
：
这里，
是参保人j全部工作年限的集合。假定参保人j工作期间各年的缴费工资均等于社平工资，则他在各年的年度得分均为1，又假定他在工作期间共缴费40年，则由(6)式，他的总得分
=40。参保人j退休后在年度τ的养老金待遇
可由下式决定：
这里，
是参保人j从退休到死亡各年度的集合。假定某参保人的总得分
=40，由(4)式可知他退休后各年的养老金为各年社平工资的40%，或者说，他的养老金替代率为40%。实际上，如果将λ设定为0.5，则上述养老金年度得分的计分办法与《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定(国发[2005]38号)》的第六款的规定在原则上是一致的。但是第六款规定“退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%”，而与缴费期间其他年份的缴费工资无关。本文建议的计分办法能更好地反映在职职工在整个工作期间各个年度的缴费情况，因此能更好地体现基础养老金多缴多得的原则。 实行基础养老金全国统筹后，全国各地采用统一的全国平均工资，因此会对不同收入地区的基础养老金待遇产生不同影响。此外，由于实现全国统筹后大量收入较低的农民工参保，会在提高基础养老金的支持比的同时降低全国的社平工资。对于这方面的影响，原则上可首先由地方过渡养老金调节，必要时由基础养老金提供必要帮助。 (五)非工资劳动者的折扣缴费率与折扣替代率 上面讨论的是工资劳动者的养老金缴费与养老金受益(替代率)如何挂钩的问题。接下来，本文讨论那些非工资劳动者，包括农业劳动者、城乡个体劳动者和其他非正规就业人员的基础养老金缴费与受益的问题。国务院虽已决定合并新农保和城居保，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，但是对于城乡居民基本养老保险如何与城镇职工基本养老保险整合的问题目前尚无具体方案。问题是中国存在大量在城乡之间变换就业的流动人口，如果城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险无法整合或衔接，他们在流动过程中就会发生养老权益难以携带的问题。 实际上，非工资劳动者参加全国统筹的基础养老金会面临两个主要问题。一是他们的劳动收入难以统计。非工资劳动者往往以家庭为单位、由家庭成员共同进行生产，劳动收入难以量化到个人；他们的劳动收入又往往与资产性收入混同在一起，同样难以区别开来。另一个问题是他们的收入普遍较低，往往没有雇主为他们缴费而要由本人缴费，难以做到按标准缴费率(12%)缴纳基础养老保险费。为了解决这些问题，本文建议允许他们按标准缴费率的一定折扣率来缴费；即允许他们在一定范围内(如20%，30%……90%，100%)选择折扣率，并按折扣缴费率和工资劳动者的社平工资为缴费基数来缴费。将中国2012年在岗职工平均工资47953元作为非工资劳动者的缴费基数，按不同折扣缴费率计算的缴费额如表1所示。 由表1可以看出，如果按最低的折扣缴费率20%缴费，全年缴费额约为1151元，相当于月度缴费额约96元。假定某年某位非工资劳动者缴费选取的折扣率为δ，并以该年的社平工资
为缴费基数，则该年度他的基础养老金年度得分也将按同样的折扣计分，即：
根据(8)式，如果一位非工资劳动者决定选取30%的折扣率即3.6%的折扣缴费率(30%×12%)，则由(8)式，他在该年可获得的基础养老金年度得分为0.3，即该年度的缴费使他能在退休后各年领取相当于各年社平工资0.3个百分点的养老金。如果他缴费40年，每年都按30%的折扣率缴费，则他退休后各年可获得的替代率为(0.3×40)/100=12%。 由于各年度的养老金得分可以简单相加，所以当非工资劳动者在城乡之间流动时，他们的养老金权益可以简单累加，不会因流动而造成养老金权益的损失。如果上例中的劳动者在退休时累计缴费40年，其中在城市部门(可以是断断续续地)工作20年，假定个人工资与社平工资相等；在农村工作20年，选取30%的折扣率缴费，则他退休时可获得的替代率为(1×20+0.3×20)/100=26%。 (六)个人账户管理改革和不同养老保险的个人账户整合 要改革“中人”和“新人”的个人账户管理模式，由地方政府分散化管理运作转为由若干家中央授权的全国性的养老金资产管理公司专业化管理运作。放宽对个人账户养老金的投资限制，在控制投资风险的情况下提高养老金投资回报率。让各地政府(或企业或职工个人)在加强基金管理公司相关信息披露的基础上，自行选择管理个人账户的基金管理公司。养老金资产可成为资本市场的重要机构投资者，对于中国进一步发展和完善资本市场也当有推动作用。国家应成立专门机构，负责对每位参保人基础养老金和个人账户养老金的相关信息进行备份和管理。政府还应进一步出台相关优惠政策，鼓励基于自愿的企业年金或职业年金等第三支柱养老金的发展。 目前中国新农保和城居保合并为城乡居民养老保险。除了由政府提供的每月55元或由地方政府资助的更高水平的非缴费型基础养老金外，还鼓励参保人自愿缴纳个人账户养老金。但是城乡居民养老保险的资金筹集和管理一般在县级或地级，造成管理成本较高、风险池较小且投资选择少，回报率较低甚至负的实际回报率，城乡居民参保积极性不高等问题。实现全国统筹后，城镇职工基本养老保险的第二支柱管理与城乡居民养老保险的个人账户管理可以整合起来。 三、不同参保人群的过渡措施 在过渡期内，可考虑将参加城保的职工分为三部分：一是实现全国统筹时已经退休的人员，以及尚未退休、但参保时间已达15年或以上的职工(简称为“老人”)；二是实行全国统筹时已经参保，但参保时间不足15年的职工(简称为“中人”)；三是在实行全国统筹后参保的职工(简称为“新人”)。 (一)对“老人”实行“老办法” 对于全国统筹时已经退休那部分“老人”，可按全国统筹前的养老金替代率继续领取养老金；其中40%的替代率由全国统筹的基础养老金发放，超过40%部分的替代率差额，由地方过渡养老金发放。 对于全国统筹时已参保15年或以上、但尚未退休的“老人”，企业须继续按20%的缴费率缴纳社会统筹养老金，其中的12%向全国统筹基金缴纳，其余8%向地方过渡基金缴纳。“老人”本人继续缴纳相当于本人工资8%的个人账户养老金，一并纳入地方过渡基金。放弃对这部分“老人”做实个人账户的目标，将他们的个人账户养老金与地方的社会统筹养老金混合使用，全部实行现收现付。他们退休后，养老金替代率保持不变，其中40%的替代率由全国统筹的基础养老金发放，超过40%的替代率差额，由地方过渡养老金发放。 (二)对“中人”实行“新办法” “中人”将继续同时拥有社会统筹账户(第一支柱)与强制性个人账户(第二支柱)。他们的所在企业须按12%的缴费率为他们向基础养老金缴费。“中人”须继续向自己的个人账户缴费。可允许“中人”在本人工资4%-12%的范围内自主选择个人账户缴费率。 对于“中人”来说，一个关键的改革举措是，全国统筹前“中人”所在企业历年向社会统筹缴费超过12%的部分(一般社会统筹缴费率为20%，超过部分为8%)，全部或部分按规定办法计入各人的个人账户并逐步做实。“中人”退休后的养老金由两部分构成，一部分来自替代率为40%的国民基础养老金，另一部分来自他们的个人账户的年金化收益。 对于“中人”个人账户中可能的“空账”或负债，须由地方政府将债权明确量化到每个“中人”个人，并制定具体偿还计划在未来20年内逐步偿还。偿还个人账户负债的资金来源，同样可包括地方过渡养老金、地方国企分红，以及地方各级财政补助等，以及最后必要时来自全国社保基金或中央财政的转移支付。 (三)对“新人”实行“新办法” 在实现全国统筹后参保的劳动者可称为“新人”。对“新人”完全实行全国统筹后的养老金体制，由他们所在企业向全国统筹的基础养老金缴纳相当于工资12%的基础养老金缴费，并在退休后从基础养老金获得平均替代率为40%的养老金。他们可以在不同地区和不同职业之间自由流动，而不会因流动而产生基础养老金权益受损的问题。他们个人还须向自己的个人账户缴费，可允许他们在本人工资4%-12%的范围内自主选择个人账户缴费率。“新人”的个人账户实行完全积累制，不允许任何政府机构或个人挪用。 实现全国统筹后，各类参保人的缴费和受益情况可归纳如表2。
(四)养老金“双轨制”的并轨及过渡措施 中国机关事业单位职工基本上没有参加城镇职工基本养老保险，而是继续由财政负担其养老保险。机关事业单位职工个人不缴费，但是退休后的养老金待遇却远远高于企业退休人员，形成广受诟病的养老保险体制的“双轨制”。最近出台的《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》规定机关事业单位工作人员实行与企业相同的“统账结合”的基本养老保险制度，主要区别在于过渡性养老金计算办法不同、职业年金与企业年金缴费比例不同，这标志着中国在解决养老金“双轨制”问题上迈出了实质性的一大步。 作为一项原则性文件，该决定还没有明确机关事业单位过渡性养老金的具体办法，具体办法还有待人力资源社会保障部会同有关部门制定并指导实施。鉴此，本文将提出机关事业单位养老金的过渡措施。以本决定的实施日2014年10月1日为起点，按参加工作的时间长短，将机关事业单位工作人员划分为“老人”“中人”和“新人”，实行与企业相同的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，同等缴费，同等受益。 但是机关事业单位有一些特殊情况需要特别处理。一是此前机关事业单位和个人在历史上均没有缴费。对于历史上的“欠费”，由他们所在的机关事业单位按他们历年工资额的28%，分若干年逐步补缴。其中为“老人”的缴费，12%向国民基础养老金缴纳，其余16%向地方过渡养老金缴费；为“中人”的缴费，12%向国民基础养老金缴纳，8%向地方过渡养老金缴纳，其余8%向相关的个人养老金账户缴纳。这些缴费所需资金应纳入相关的各级财政预算。“老人”与“中人”个人须缴纳相当于本人工资8%的个人账户养老金缴费，其中“老人”的个人缴费纳入地方过渡基金，他们的个人账户不再做实，“中人”的个人缴费纳入个人账户，实行完全积累制，逐步做实。为了避免由于实行个人缴费影响机关事业单位职工的可支配收入，可同时相应增加他们工资，使得他们在“新增”个人账户缴费后，实际收入可保持不变。 另一个特殊情况是，原来机关事业单位的养老金水平要显著高于企业单位，所以当养老金并轨后，如果没有其他举措，他们的养老金水平会有所下降。为此，可以通过两个相应的措施来避免并轨造成相关人员养老金水平下降。一是通过财政预算另行设立机关事业单位过渡养老金，使这种“制度性”差距在较长时间内(如20年内)逐步平滑地缩小乃至消除。这些过渡措施主要是针对“老人”；对“中人”和“新人”不需要采取这类过渡措施。二是通过养老保险的第三支柱即职业年金来加以适当弥补，但是要补在明处，规范透明。目前养老金双轨制的并轨改革方向是正确的，必须坚定不移地进行。但由于这项改革涉及利益较多，难度较大。为此，对于包括养老金并轨在内的养老金全国改革方案，在经过专门研究和测算后，由全国人大在充分听取各方意见的基础上通过法定程序审议通过，避免让政府行政部门在改革进程中承受过大的政治压力。 四、简要评价 21世纪人口老龄化将对中国的社会养老保险体制产生重大冲击。为了有效应对这一冲击，需要深化中国养老保险体制改革。实现基础养老金全国统筹是中国政府的既定目标，但是目前缺少可操作的路线图和时间表。目前中国职工基本养老保险仍处于地区分割统筹状态，仅有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等省市实现了基本养老保险基金省级统收统支；绝大多数省区还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省还未建立省级调剂金制度，全国职工基本养老保险基金总体上依然分散在市、县一级，地区分割统筹的格局并没有根本性变化。而地区分割统筹导致了不同地区的养老保险实际缴费负担畸重畸轻，损害了制度公平与市场竞争的公平；导致了不同地区养老保险基金收支余缺分化，扭曲了统账结合模式。因此，统筹层次问题是养老保险制度的根本性问题，推进职工基本养老保险全国统筹迫在眉睫，它是顺利推进机关事业单位养老制度改革、化解养老保险双轨制问题的牛鼻子。 目前基础养老金全国统筹进展缓慢，原因在于实现基础养老金全国统筹面临两大主要障碍：一是基础养老金的强制缴费率过高，增加了实现全国统筹的难度；二是协调中央与地方政府之间、不同地方政府之间的利益格局难度较大。因此，全国统筹的国民基础养老金的构建，需以较低的强制缴费率，不经过省级统筹而直接实现全国统筹。在基础养老金从“属地统筹”走向“全国统筹”的过渡时期内，由中央与地方政府分担责任，通过“中央保基数，地方补差额”的分工来实现从碎片化的地方统筹向全国统筹的平滑过渡，使原来参保职工的养老金替代率维持稳定。通过“折扣”费率，将农业劳动者、城乡个体劳动者和其他非正规就业人员纳入统一的国民基础养老金，以避免他们在城乡之间，以及在正规部门与非正规部门之间流动时养老金权益的损失。 目前学者对养老保险全国统筹的研究方案设计大都还只是初步设想，缺乏具体可操作性。本文提出的基础养老金全国统筹方案，包括实现基础养老金全国统筹的框架构想、不同参保人群的过渡措施和其他相关改革措施，具有较强的可操作性，以期为即将出台的基础养老金全国统筹方案提供参考。本文所提出的方案，其意义和影响将体现在如下几个方面：一是在基础养老金以较低的缴费率实现全国统筹后，企业为“老人”负担的缴费率没有变化，但是“中人”和“新人”的缴费率下降了，使企业的社会保险负担和劳务成本明显下降，从而改善企业、尤其是创新型企业的用人环境，改善人才和劳动力跨地区流动的制度环境。二是较低的缴费率门槛可大大提高农民工和他们所在企业的参保积极性，从而大大推进全国社会保障体制一体化和劳动力市场一体化，推动中国的城乡一体化和新型城镇化。三是以较低的缴费率实现全国统筹，可以大大降低企业尤其是中小型企业的养老保险逃缴率。降低养老保险缴费率，从单个缴费个体来看，国家来自养老保险的征缴收入是下降了；但是，降低养老保险缴费率却可能大幅度地扩大企业的征缴率，扩大非正规就业群体的参保率，从总体来看，国家来自养老保险的征缴收入不仅不会下降，而且还因企业和非正规就业群体的征缴率的大幅度提高而上升了。四是提高了社会统筹的再分配功能，大大降低了全国跨地区实现基础养老金全国统筹的难度与阻碍，更易于实现基础养老金的全国统筹。最后，统一的国民基础养老金覆盖了包括机关事业单位职工在内的全体国民，这样广受诟病的养老金“双轨制”问题也就自然而然地得到了化解；尤其是覆盖了农业劳动者、城乡个体劳动者和其他非正规就业人员，确保了养老保险制度的公平性，有利于实现“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的目标。 总之，在全球人口老龄化不断加速、全球经济增长下滑、各国养老保险缴费率保持在较低水平上的国际背景下，在目前中国人口老龄化不断加速、人口红利即将丧失、收入差距扩大、中国经济增长下滑、急需转变经济发展方式的国内环境下，以较低的缴费率建立全国统筹的国民基础养老金，有利于激发企业尤其是中小企业的潜能与活力，有利于促进未来中国经济的进一步发展，有利于实现以“公平、正义、合理的社会保障制度促进经济发展”的目标。 ①郑功成：《尽快推进城镇职工基本养老保险全国统筹》，《经济纵横》2010年第9期。 ②[美]M.费尔德斯坦、[美]J.利伯曼：《实现中国养老保险体制的潜力》，《中国经济时报》2006年3月6日。 ③[美]罗伯特·霍尔茨曼等：《世界银行报告：养老金改革——名义账户制的问题与前景》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，2006年。 ④易纲、李凯：《转型名义账户制——探索中国养老保障体制改革的新思路》，《比较》2007年第2期。 ⑤龙朝阳：《中国城镇养老保险制度改革方向：基金积累制抑或名义账户制》，《学术月刊》2011年第6期。 ⑥穆怀中、闫琳琳：《基础养老金全国统筹收入再分配给付水平及适度性检验》，《人口与发展》2012年第6期。 ⑦褚福灵：《做实基本养老保险个人账户的理论与实践》，《新视野》2010年第5期。 ⑧李珍、孙永勇、张韶华：《中国社会养老保险基金管理体制选择》，北京：人民出版社，2005年。 ⑨王晓军：《中国基本养老保险的地区差异分析》，《社会保障制度》2006年第4期。 ⑩陈元刚、李雪、李万斌：《基本养老保险实现全国统筹的理论支撑与实践操作》，《重庆社会科学》2012年第7期。 (11)王平：《财政补助基本养老保险：成因、风险和机制建设》，《广西大学学报》2012年第2期。 (12)马骏、肖明智：《城镇职工养老金体系改革迫在眉睫》，《上海国资》2013年第3期。 (13)艾慧、张阳、杨长昱、吴延东：《中国养老保险统筹账户的财务可持续性研究》，《财经研究》2012年第2期。 (14)张向达、刘儒婷、胡鹏、吕珊珊：《实现基本养老保险基金全国统筹路径探讨》，《财经问题研究》2011年第8期。 (15)李雪、陈元刚：《中国基本养老保险实现全国统筹的方案设计》，《中共宁波市委党校学报》2011年第1期。 (16)于翰淼、周欢、顾佳丽：《基本养老保险全国统筹问题研究》，《劳动保障世界》2011年第12期。 (17)陈元刚、李雪、李万斌：《基本养老保险实现全国统筹的理论支撑与实践操作》，《重庆社会科学》2012年第7期。 (18)申曙光、龙朝阳：《养老金制度融资方式转轨的理论思辨》，《经济学家》2013年第2期。 (19)饶晶：《减小中国基本养老保险区域差异的模式设想》，《经济与社会发展》2012年第1期。 (20)雷晓康、李志良：《权益记账“铺平”养老保险全国统筹路》，《中国社会保障》2011年第8期。 (21)席恒：《基本养老保险全国统筹的思路与支持条件》，《行政管理改革》2011年第3期。 (22)刘昌平、殷宝明：《中国基本养老保险制度财务平衡与可持续性研究》，《财经理论与实践》2011年第1期。 (23)Hans Fehr,Gitte Halder,Sabine Jokisch,"A Simulation Model for the Demographic Transition in Germany:Data Requirements,Model Structure and Calibration",Würzburg Economic Papers,2004(46).
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