我国应急行政主体制度之反思与重构，本文主要内容关键词为：重构论文,主体论文,行政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
以2001年9月11日“基地”组织对美国的恐怖袭击，特别是2003年发生于我国，随即蔓延至全球的“非典型肺炎(SARS)”作为分水岭，一场“哥白尼革命”式的行政改革运动在我国迅速展开。①这场改革的基本前提是，对于转型期的我国社会②而言，公共事务经常呈现常态和非常态并存且交叉影响的状态，政府不但要承担常态的公共事务管理，也要承担非常态的公共事务管理。改革的宗旨则是要有效、平稳和合法地预防与应对各类突发公共事件。
公共行政活动基本前提与宗旨的置换，驱使我国行政法学界重新思考一个基础性的问题：传统的行政法理论体系是否能够恰当地描述和解释当前的行政现象，其能否为这场波澜壮阔的行政改革提供制度支持？笔者以为，只要我们接受行政是国家为实现自身目的而进行的活动③的观点，并且认为行政法是以公共行政作为调整对象的部门法④的话，那么随着行政疆域的拓展——应急行政的纳入以及行政目的的增加——为有效应对各类突发公共事件，行政法也应当不断调整和完善自身的体系。因此，本文的基本假设是，在突发公共事件的预防和处置已经成为目前我国政府经常性任务的背景下，我国行政法体系进行全方位变迁的时机已经成熟，对应急行政法的研究将成为我国行政法学研究的新学术增长点。当然，限于篇幅和问题的重要性之差异，本文无意于粗线条式地全面建构应急行政法体系，而是集中探讨作为该研究体系之基石的应急行政主体制度⑤的变迁问题。
二、传统应急行政主体制度面临的主要困境
从形式逻辑上讲，应急行政主体是行政主体的下属概念，为使学术研究符合常人的思维方式，笔者在此根据行政主体的概念，姑且对其下一个简单的定义：即在国家应急管理过程中，享有并行使应急行政权力，能够承担法律责任的国家行政机关及法律法规或规章授权的组织。然而，我国传统应急行政主体制度在应对当前的突发公共事件时所面临的困境并不是它的定义存在什么缺陷，而是制度设计的基本构造存在偏差及其职权与职责的配置出现了失衡，从而产生了许多消极后果。
（一）基本构造设计之偏差
1.偏重分散型和专业型的应急主体，轻视综合—协调型的应急主体。从规范层面分析，我国的应急行政主体主要包括五大类：(1)预防和处置自然灾害的应急主体，如抗震救灾指挥部、防汛指挥部、地质灾害抢险救灾指挥机构。(2)预防和处置灾难事故的应急主体，如核事故应急机构、防火总指挥部、淮河流域水资源保护领导小组。(3)预防和处置公共卫生突发公共事件的应急主体，如政府卫生行政部门、全国突发公共事件应急指挥部。(4)预防和处置社会危机的应急主体，如国家公安部。(5)预防和处置经济危机的应急主体，如中国人民银行、国务院银行监督管理机构。
显然，这些应急主体是根据突发公共事件的类型进行设置的，属于分行业、分部门、分灾种的分散型应急主体。它们的优点是专业性比较强，有利于发挥专业优势，能够做到各司其职。这些应急主体的设置是建立在这样一种假设基础之上的，即政府所面对的突发公共事件是单一的和线状的，不会发生溢出效应。因而，基于各专业性应急主体自身的知识和经验就能够有效地应对。然而，这种假设却无法适应现代社会 （特别是大城市）复杂的城市形态、经济结构以及自然和技术特点。在现代社会中，突发公共事件往往具有群发性、多样性（群灾齐至）以及链状性（衍生和次生其他事件）：⑥一方面一个城市可能爆发多种类型的突发公共事件，几乎涵盖了城市社会生活的各个方面；另一方面，一个突发公共事件的爆发，可能产生衍生效应，引发一系列的次生灾害，形成漫长的灾害链，出现牵一发而动全身的情况。例如，2003年8月北美地区的大停电、1995年日本阪神大地震等，都具备上述特点。对此类突发公共事件的预防和处置需要跨部门、跨专业的知识和技术，以单一的突发公共事件作为预防和处置对象的分散型应急主体显然无法避免自身的局限性，出现了“心有余但力不足”的现象。
与上述假设相联系，传统的应急主体在面对现代复合性突发公共事件时，还存在两方面的缺陷：一是资源的配置和使用效率低下。各应急主体根据自身所管辖的突发公共事件的类型来储备资源，导致各应急主体之间资源重复配置，大量资源闲置和浪费，极大地影响了资源的配置效率。更为严重的是，当突发公共事件爆发时，由于应急资源普遍呈分散状态，不同应急主体之间的沟通往往梗塞不畅，它们之间的资源流动凝滞，以致无法有效整合以形成合力和发挥整体优势。二是各自为政、部门利益保护倾向严重。由于突发公共事件的复杂性，现有的不同应急主体之间的应急职权与职责往往存在交叉、重叠现象，即不同应急主体之间的权力并非泾渭分明，而是呈现“界面关系”的模糊状态。由于不同应急主体的考核目标不同，且应急资源有限，理论上虽然“谁都有责任，谁都有权力负责”，但事实上“谁都没有能力或愿望”来负责。这一点，已经在我国2003年的SARS防治初期，以惨痛的代价获得了经验。⑦
事实上，设置综合—协调型的应急主体是发达国家的通行做法。例如，美国曾经有超过100个联邦部门具有处置突发公共事件的职权，其中许多职权交叉重合。1979年，美国前总统卡特颁布了一道行政命令，合并了这些独立部门的权力，成立了联邦应急管理总署，集中领导、统一协调政府对突发公共事件的管理。“9·11”事件之后，美国又成立了国土安全部，专门负责国内安全。2003年，联邦应急管理总署并入国土安全部，工作重点是应对自然灾害。⑧另外，如澳大利亚的应急管理中心、加拿大的关键基础设施保护与应急准备办公室、瑞士的国家应急管理中心、日本的危机管理总监等，⑨它们虽然在形式上有所差异，但其处置突发公共事件的机制都已囊括和涵盖了包括国家安全和危机的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等内容以及相应的部门，人、财、物也都有相当充分的保证。这些机构既具备充分的权威性，也具有较强的专门性；既能整合不同部门的资源，又具备相应的应对突发公共事件的能力和技术。
2.偏重临时型的应急主体，轻视常设型的应急主体。回顾我国政府近年来应对几次特大突发公共事件的经验，可以发现每当突发公共事件发生并造成一定的灾难后，国家最高决策机关就根据相关法律法规的规定紧急宣布成立一个临时性的指挥部。该指挥部在中央国家机关层面一般由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导担任总指挥；在地方国家机关层面则由省、自治区和直辖市政府的主要领导人担任总指挥。指挥部根据国家法律法规或政策的授权，统一领导、监督和处置突发公共事件。待突发公共事件处置完毕，就撤销解散，相关人员各自回归原单位。以后再遇到重大的突发公共事件，就如法再次炮制一遍，始终没有建立一个常设性的突发公共事件综合协调主体。这种临时性的指挥部自然有其自身的优点：一是比较灵活，较少受制于行政组织法以及编制政策的刚性约束；二是运行成本比较低，指挥部的成立只是为了应对突发公共事件，当突发公共事件处理完毕，其使命也就结束了，不必支付平时的维持费用。但从应急管理的规范化和科学性角度来看，临时性的应急主体也暴露出了以下不足：一是法律责任的承担主体缺位，无法严格实现行政问责制；二是不利于突发公共事件应急处理的经验积累；三是人治色彩、实用主义取向浓厚，规则意识淡薄。由此可见，成立临时性的应急主体虽然在短期内的确能够收到立竿见影的效果，但对法治冲击的负面影响也是长久的。
应当指出，从发达国家的经验来看，常设型的应急主体与综合—协调型的应急主体往往是合一的，前文提及的美国联邦应急管理总署、澳大利亚应急管理中心、加拿大关键基础设施保护与应急准备办公室、瑞士国家应急管理中心、日本危机管理总监等都属于常设型的应急主体。⑩
（二）应急职权与职责配置之失衡
如果说基本构造设计之偏差属于我国传统应急行政主体制度在形式上的缺陷，那么应急职权与职责配置之失衡则属于该项制度在实质上的缺陷。
1.侧重处置阶段的职权与职责之配置，轻视预备和预警阶段的职权与职责之配置。突发公共事件的预备和预警阶段与处置阶段是根据突发公共事件发生和发展演变过程为标准所作的分类。(11)从我国现有法律法规或规章对应急性行政主体职权与职责的规定来看，其主要侧重于突发公共事件处置阶段的权力配置，较少规定预备和预警阶段的权力。(12)这种失衡的应急权力配置方式的消极后果是极为明显的。因为这种应急处置模式是以被动适应、撞击式反应为特点，缺乏主动性和灵活性。立法者注重于应急主体在处置阶段权力的强度或力度，本质上是一种简单的叠加式的思维方式，或者说是一种只做加法和减法，不做乘法和除法的思维方式。这样做无法将突发公共事件的应对作为一个整体来考虑，不能将常态管理与应急管理进行有机结合，结果是应急行政主体虽然疲于奔命，但也只能头痛医头、脚痛医脚，东一榔头、西一棒槌，治标不治本，留下许多后遗症，最后只好针对后遗症又出台一系列的政策和方案。如此循环往复，无法从根本上解决问题。(13)
这种失衡的应急权力配置模式造成了严重的危害。以公共卫生领域的突发性传染病的报告和信息发布程序为例，在2003年5月7日的《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《应急条例》）颁布实施之前，无论是1989年的《中华人民共和国传染病防治法》，还是1991年的《传染病防治法实施办法》，均未对卫生应急主体对突发性传染病的报告时间、报告方式、报告对象等问题作出刚性和全面的规定。虽然国务院以 20多天的时间，出台了《应急条例》，但距广东大面积爆发SARS已有3个多月，错过了应对SARS的最佳时机。其他领域的突发公共事件的预备和预警也存在同样的问题，最为典型的是中国石油吉林石化公司的爆炸导致松花江流域大面积水污染事件。(14)
2.侧重国家行政机关的应急职权与职责之配置，轻视非政府公共组织（法律法规或规章授权组织）的应急职权与职责配置。有学者通过分析我国规范突发公共事件的法律法规和规章，相当中肯地得出这样一个基本结论：现行立法偏重于授予国家应急行政机关的职权与职责，却较少规定或者只是笼统规定非政府公共组织的应急性权力。(15)由于规范层面对非政府公共组织在预防和处置突发公共事件过程中的功能定位比较模糊，致使在实践中其本应积极参与，却往往缺场或失语。
笔者认为，这种依靠国家行政机关来对各类突发公共事件进行预警、监控和处理，忽视甚至排斥非政府公共组织在应急过程中的作用的封闭式的权力配置方式，其实是计划经济条件下全能政府思想的体现。全能政府在经济上实行公有制一统天下的计划经济体制，政府控制着整个社会发展的绝大部分资源，拥有几乎所有的生产手段——工厂、设备和土地，提供整个社会所需的全部公共物品。(16)既然政府自觉不自觉地充当着万能者的角色，一手包办所有社会事务，而且政府自身也认为只有将社会事务全部管理起来才是一个好政府，自然就无需非政府公共组织提供包括突发公共事件应对过程中人们所需要的公共物品了。然而，由国家行政机关独揽突发公共事件的预警、监控和处置，已经被许多学者证明为其效率低下，甚至是失败的。理由有二：(1)由行政机关单独处置突发公共事件，类似于只有一个主体提供公共物品，往往使其手忙脚乱、疲于奔命。(2)应急决策的科学化程度不足。只靠国家行政机关来包办，就是对行政机关理性和能力的不切实际的预期。因为，行政机关能力和理性的有限性已是现代公共管理的基本常识。在突发公共事件情景下，行政机关的能力和理性更是有限。如果不依赖于大量的非政府公共组织等网络平台，行政机关的应急决策很可能陷入误区。(17)
其实，非政府公共组织在国外城市突发公共事件预防和处置过程中的作用一般是通过法制化的方式来实现的。以日本东京为例，为了保证灾害发生时各类协会、行会等能够参与灾害救援并与政府进行合作，东京采取了灾前合同制的方式即通过与有关事业单位、协会、行会签订灾害救援合作协议，形成法制化的公私灾害救援合作关系。到2005年为止，东京与各类非政府公共组织一共签订了34个此类协议，构成了一个部门齐全的应急网络，有效地整合了应急资源。(18)
三、重构应急行政主体制度之基本原则
以上分析表明，我国传统的应急行政主体制度存在诸多不足，并且已经成为有效应对当代突发公共事件的严重掣肘。然而，摆脱“困境”的途径不是对现有的制度进行修修补补，而是需要对应急行政主体制度进行重构。笔者认为，重构我国应急行政主体制度应遵循以下四个基本原则：
1.“公”与“私”相结合原则。该原则从形式上讲主要解决国家应急行政机关与法律法规或规章授权组织之间的关系问题；从本质上讲，就是应急职权与职责在国家与非政府公共组织之间的分配并进行合作的问题。由于国家行政机关作为公共物品的提供者和公共事务的管理者，必然要承担应对突发公共事件的职责，而且相对于其他组织，国家行政机关在资源禀赋、人员结构、组织体制等方面具有优势，这就使得其在整个突发公共事件的应对过程中起着主导作用。同时，非政府公共组织由于具有公益性和与民间社会结合紧密等特点，通过人员派遣、物资援助、募集资金、心理援助和提供信息等手段，不仅在突发公共事件发生后的灾害救助阶段，而且在前期的预警、监控阶段都能够发挥重大作用。有学者甚至建议把解决社会危机的出路交到非政府公共组织的手中。他们展望：在不可能出现重大社会革命的背景下，单纯由政府进行反危机未必奏效，反而有可能导致新的集权；单纯的政治体制改革也未必能解决问题，除非改革能为社会组织和社会运动的发展开辟真正的空间，即落实“小政府、大社会”的政治许诺和法律架构。(19)由此可见，在突发公共事件处理的整个过程中，如果能实现国家应急行政机关与非政府公共组织的合作，那么就能够形成优势互补的局面。
此外，该原则的有效性也为西方学者提出的开放式系统理论所证明。20世纪50年代以来，西方许多组织理论学家针对美国和苏联争霸而使世界不确定性增长的背景，提出了开放式系统理论。根据该理论，公共组织可分为有机运动型和机械运动型两类。机械运动型组织就是根据马克斯·韦伯的理性官僚制理论设计的、能够像机械一样精确运作的组织。传统的国家行政机关就属于这类组织。这类组织在处理具有可预期性和可分析性的常规事件时，能够实现其高效、准确的目的。然而，当更具复杂性、不确定性和不可预期性的突发公共事件发生时，由于管理人员理性思考有限，正式的官僚机构处理信息的能力也有限，使得这类组织的行动过于迟缓、缺乏灵活性，无法及时、有效地进行决策。相比之下，有机运动型组织不强调上下级之间的等级关系，而是注重于与该组织系统以外的其他组织的沟通和联系，共享信息资源，因而能够在决策、反应等方面更为灵活和有效。(20)根据此原则，我国应急行政主体制度的设计，就要充分授予共青团、妇联、工会、各类协会、基金会、村民委员会和居民委员会等组织的应急性职权与职责，包括普及应急知识、实施应急演习、进行宣传动员、协助维护秩序、参加应急救助、配合行政机关采取应急处置措施等。
2.“虚”与“实”相结合原则。该原则其实就是在充分考虑特别重大突发公共事件发生概率的基础上，为克服临时性应急行政主体的种种弊端而设计的。从理论上讲，克服临时性应急主体弊端的途径就是成立常设的应急主体，通过法律授予其决策、协调和指挥等权力，并配备相应的国家公务员编制。然而，由于大部分的突发公共事件的处置在现有的部门应急主体框架内就能解决，因而常设应急主体的维持和运作成本过高。基于这两方面的考虑，重构应急主体制度应当遵循“虚”与“实”相结合之原则。所谓“实”，就是成立类似于应急委员会（应急指挥部）的组织，有法定的名称，并设置相关的办公室。办公室负责日常的工作，如应急信息的收集、监测、报告等。所谓“虚”，就是指此类应急委员会（应急指挥部）的领导集体就是各个行政机关在常态下的领导集体，当突发公共事件的危害性超出现有的部门应急行政主体的处置能力时，常态下的领导集体就转化成应急委员会（应急指挥部）的领导集体，并行使法定的职权与职责。
3.“平”与“战”相结合原则。该原则其实就是要合理分配临时性应急行政主体在预防和预警阶段的职权与职责和处置阶段的职权与职责。灾害经济学曾提出一个正在被政府日益重视的“十分之一”法则：在灾前投入“一分”资金用于灾害的防范，通过降低灾难发生的概率或者避免灾难的发生，人类可以降低“十分”的损失。从机会成本角度看，降低“十分”的损失就是有“十分”的收益。(21)由此可见，突发公共事件的预警和预防比单纯的某一特定事件的解决显得更重要。如果能够在突发公共事件没有产生或造成实质性危害之前而将之及时根除，不但可以有效保障社会秩序，而且还可以节约大量的人力或物力成本。国外也有学者精辟地指出政府管理的目的是使用少量的资金预防，而不是花大量的资金治疗。(22)根据此原则，将来统一的突发公共事件应对法应当注重我国应急行政主体在预防和预警阶段的职权与职责之配置。
4.“统一领导，分级、分类”原则。该原则是指根据突发公共事件的不同类型和不同级别，确定由哪一级别的行政机关统一领导，哪一级别的行政机关具体负责实施，以便既发挥专业部门的资源和技术优势，又能够整合分散的资源。其实质就是要解决综合—协调型的应急行政主体与专业—技术型的应急行政主体之间的关系。所谓“分级”，就是《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《总体应急预案》）第1条第3款第3项所规定的Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）突发公共事件。所谓“分类”，就是《总体应急预案》第1条第3款所规定的自然灾害事件、(23)事故灾难事件、(24)公共卫生事件(25)和社会安全事件。(26)据此，对于专业性、技术性强，同时也是特定种类的单一突发公共事件，结合危害程度，分别由各级人民政府的相应职能部门具体负责，人民政府及其应急委员会予以领导和协调。对于专业性、技术性不强，或者是复合型的突发公共事件，结合危害程度，分别由不同级别人民政府的应急委员会处理，人民政府是领导机构，相关的职能部门予以协助。(27)
四、重构应急行政主体制度之总体思路
根据上述基本原则，重构之后的应急行政主体制度就呈现这样一幅图景：以国家行政主体为主导，以共青团、妇联、工会、各类协会、村民委员会和居民委员会等法律法规或规章授权组织为辅助。它们既承担突发公共事件预防和预警阶段的职权与职责，也承担突发公共事件处置阶段的职权与职责。同时，既有专业—技术型的应急行政主体，也有综合—协调型应急行政主体；既有承担统一领导职责的应急行政主体，也有具体分工负责的应急行政主体。就总体的思路而言，包括以下内容：
（一）综合—协调型应急行政主体之建构
1.类型描述。根据我国行政管理体制的特点，综合—协调型应急行政主体应当包括四个层次，即国务院应急委员会、省政府（自治区、直辖市）应急委员会、市政府应急委员会和县政府应急委员会。根据《总体应急预案》所规定的突发公共事件的类型，在国务院和省级人民政府（自治区、直辖市）应急委员会的下面可以再设立四个应急指挥部，即自然灾害应急指挥部、事故灾难应急指挥部、公共卫生事件应急指挥部和社会安全事件应急指挥部。(28)这些应急委员会和指挥部应分别设有相应的应急办公室。
2.性质与职能定位。从行政法学理论上讲，各级应急委员会以及不同类型的应急指挥部都是享有法定的行政权力、能够独立承担法律责任的行政主体。国务院应急委员会的领导集体由国务院总理和国务院常务会议成员组成，国务院总理为主任。该领导集体是一个相对“虚”的集体，即只有出现了需要由该委员会处理的特别重大的突发公共事件（通常是超出了中央层面的各个应急指挥部所能承担的能力）时，常态下的国务院常务会议组成人员才转变为应急领导集体，其主要权力是最高决策权、指挥权、领导权和协调权。委员会设有应急办公室。应急办公室是常设机构，具有一定的经费并配备相应的编制，但不是独立的行政主体。其主要权力是：督促落实突发公共事件应急委员会作出的决定和指示；拟订或者组织拟订本级政府应对突发公共事件的工作规划和应急预案，报政府批准后组织实施；督促检查本级政府有关部门和下一级人民政府应急预案的制订、修订和执行情况，并给予指导；汇总有关突发公共事件的各种重要信息，进行综合分析，并提出建议；指导协调、监督检查本级政府有关部门和下级人民政府的突发公共事件预防、应急准备、应急处置和事后恢复与重建工作；突发公共事件应急委员会交办的其他工作等。
中央层面四种类型的应急指挥部的领导集体根据国务院工作分工原则，一般由一位在国务院总理领导下的主管副总理或国务委员以及国务院相关部门及军队的首长组成，副总理任总指挥。该领导集体也是一个相对“虚”的集体，即只有出现了需要由该指挥部处理的特别重大的突发公共事件（通常是特别重大、复合性、超过了国务院单个部门应对能力的突发公共事件，如SARS事件）时，常态下的国务院及其相关职能部门和军队的领导才转变为应急领导集体，其主要权力是最高决策权、指挥权、领导权和协调权。应急指挥部设有相应的办公室，其职权与国务院应急委员会办公室的职权相类似。中央层面应急指挥部的重要功能在于突破传统应急主体分散和分割的局限性，同时整合不同职能部门的专业优势。(29)在应对 SARS事件的过程中，国务院成立了以副总理为总指挥并由10多个部门和军队所组成的防治SARS指挥部，统一管理SARS疫情的防治工作与信息发布工作，这已被实践证明取得了积极的效果。(30)
（二）专业—技术型应急行政主体之建构
专业—技术型应急行政主体就是中央和地方人民政府的各个职能部门，如公安部（厅、局）、卫生部 （厅、局）、教育部（厅、局）、建设部（厅、局）、交通部（厅、局）等。这些部门根据国家现有法律法规以及各部门规章和应急预案的规定，在各自的权限范围内应对专业性和技术性强的单一类型的突发公共事件。为了与常态下的管理相区别，这类应急行政主体在内部可以设立相应的应急领导机构、应急办事机构和应急工作机构，在处置突发公共事件的不同阶段分别履行相应的权力。不过，这类机构只是属于应急行政主体的内部工作单位，对外不能独立行使行政权力以及承担法律责任。
特别需要指出的是，虽然此类应急行政主体的功能是应对技术性和专业性强的单一灾种的突发公共事件，但是在突发公共事件的处置过程中，不可避免地需要其他职能部门协助。例如，《应急条例》第44条规定：“在突发公共事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。”根据此条规定，我们可以确定卫生行政部门是主导性应急行政主体，而公安机关是协助性应急行政主体。它们各自根据法律法规或规章的规定行使相应的职权与职责。由此可见，专业—技术型应急行政主体在处置单一灾种突发公共事件的过程中，并不是单枪匹马或单打独斗，而是根据不同应急行政主体的职能和专业优势形成以某一部门为主导、其他相关部门为协助的“三角形”的结构。
（三）法律法规或规章授权应急行政主体之建构
根据行政法学基本原理，相应的非政府公共组织只有具备一定条件，法律法规或规章才能授权其行使一定的应急性行政权力。这些条件包括：具备了解和掌握与所行使应急行政职能有关的法律规范和相关技术知识的人员；具备行使所授应急行政职能所需要的基本设备与条件等。至于被授权组织的范围，在实践中应当是相当广泛的，主要包括：社会团体，如工会、共青团、妇联、个体劳动者协会、律师协会等；事业组织，如学校、研究机构；基层群众性自治组织，如居民委员会和村民委员会；以及某些技术检验和鉴定机构。(31)这些组织根据特定的应急法律法规或规章的授权在不同类型的突发公共事件预防、处置、恢复与重建时期都会行使相应的应急性权力，如协助国家行政机关维持社会秩序、实施救助、提供公共服务和进行生产、提供信息等，一般采取人员派遣、物资支持、心理援助、法律咨询、募集资金等手段。它们分别受相应的国家应急行政机关的领导和指挥。
注释：
①就立法与政策层面而言，《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》已由第十届全国人大常委会第22次会议进行了初审（参见陈泽伟、王玉娟：《制定突发事件应对法的新意》，《瞭望新闻周刊》2006年4月17日）。2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了制定《国家突发公共事件总体应急预案》以及25件专项应急预案、80件部门应急预案的决定，各类突发公共事件的预案制定工作由此全面展开 （参见新华社：《国务院常务会议通过突发事件总体应急预案》，http://WWW.gov.cn/yjg1/2005-01/27/content_74078.htm）。就实践层面而言，自2005年7月，温家宝总理在全国应急管理工作会议上提出要建立应急管理体制的任务，特别是2006年1月国务院正式颁布实施《国家突发公共事件总体应急预案》以来，中央及地方政府的应急管理体制建设已经铺开（参见新华社：《国务院召开全国应急管理工作会》， http://news.xinhuanet.com/misc/2005-08/30/content_3422844.htm）。
②关于转型期我国社会危机形态的特点，参见薛澜等：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第9-11页。
③参见［德］奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第1页。
④(31)参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社、高等教育出版社1999出版，第3页，第110-113页。
⑤参见沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，《法律科学》2000年第6期。
⑥参见高汝熹、罗守贵：《大城市灾害事故综合管理模式研究》，《中国软科学》2002年第2期。
⑦参见慧聪：《SARS考验传染病防治法》，《21世纪经济报道》2003年5月10日。
⑧(17)参见万鹏飞、于秀明：《北京市应急管理体制的现状与对策分析》，载巫永平主编：《公共管理评论》第4卷，清华大学出版社2006年版，第43-44页。
⑨(18)参见赵成根主编：《国外大城市危机管理模式研究》，北京大学出版社2006年版，第7页，第25页。
⑩参见薛澜等：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第215-240页。
(11)从学理上讲，还包括第三个阶段，即突发公共事件的恢复阶段。
(12)参见戚建刚：《我国危机处置立法的模式选择》，《法律科学》2006年第1期。
(13)参见薛澜、钟开斌：《转型期中国风险管理面临的挑战和对策》，《科技中国》2005年第10期。
(14)参见高增双：《1000余吨活性炭25日晚将运抵哈尔滨》，http://news.xinhuanet.com.
(15)参见韩大元等主编：《应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究》，法律出版社2005年版，第257页。
(16)参见黎军：《行业组织的行政法研究》，载罗豪才主编；《行政法论丛》第4卷，法律出版社2001年版，第200页。
(19)参见吴强：《社会危机与社会控制》，《中国研究》2002年第2期。
(20)参见［美］海尔·G.瑞尼：《理解和管理公共组织》，王孙禺、达飞译，清华大学出版社2002年版，第49-53页。
(21)参见任生德等：《危机处理手册》，新世界出版社2003年版，第178页。
(22)参见［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版，第 205页。
(23)自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。
(24)事故灾害主要包括工、矿、商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏等。
(25)公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
(26)社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。
(27)参见薛澜、钟开斌：《国家应急管理体制建设；挑战与重构》，《改革》2005年第3期。
(28)在普通市与县级人民政府层次上，则无需再设立应急指挥部。
(29)地方层次的应急指挥部具有与中央层次的应急指挥部类似的功能、组成人员和职权与职责，在此不作赘述。
(30)参见仲大军：《非典疫情的前景预测及对北京灾情的反思》，《经济与社会观察》2003年第1期。
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