论国家与企业集团的关系，本文主要内容关键词为：企业集团论文,关系论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：企业集团是外来语（Group或Combination），它所反映的经济现象始于19世纪末20世纪初期。半个多世纪的历史事实证明，企业集团反映的经济现象带有一定的普遍性。
目前，我国企业集团正由组建期向成长期迈进，集团企业正处于重新构造的枢纽点上，因此，企业集团的管理体制与经营机制的改革与完善已是刻不容缓。
企业集团和国家关系的总体目标，是国家调节市场，市场引导企业。也就是国家运用经济杠杆、经济政策和经济法规等手段，调节市场的供求关系，创造适宜的市场环境，以此引导集团企业正确地进行生产经营活动，在宏观间接调控体系下，国家管理企业集团的职能主要是统筹规划、政策指导、组织协调和监督服务。国家正确行使这些职能，对于促使企业集团健康发展，具有重要的实践意义。
一、企业集团不需要“婆婆”，是无级别、无隶属关系的企业
所谓“婆婆”，是指企业集团的行政隶属关系。在我国，每个企业无论大小都得有个“婆婆”，似乎是天经地义的事情。企业集团要不要有隶属单位，也就是需要不需要为自己找个“婆婆”，或者由当地政府有关部门给指定一个“婆婆”？从深化经济体制改革的角度来看企业集团应该不要“婆婆”，这是我国管理企业传统观念的一大突破，是有着它的理论和实践的必要性的。
（一）企业集团不要“婆婆”，是企业集团自身发展的客观需求。我国各地发展的企业集团，都是以核心企业作为集团的依托，参加集团联营的成员企业之间不存在着下级服从上级的隶属关系，参加企业集团的成员企业协商产生的董事会是企业集团的最高权力机构，由成员企业推选出来的总经理对董事会负责，企业集团的董事长、总经理多半都是推选核心企业的厂长、经理出任。也就是企业集团的董事长、总经理不是上级任命的官员，而是现代企业家——无级别的现代企业的经营管理者。企业家就是企业家，不需要有政府的官阶，不应该再和政府官员划等号。“官”和“家”不分，这是旧体制的产物。企业集团的发展，造就一批不具有官阶的现代企业家，这是我国企业管理人员传统观念的又一大突破。显然，这样的企业集团，就不应该再沿用政企不分的企业模式和干部按政府官员享受待遇，就不需要有归口单位，上面更没有必要有挂靠单位。
（二）企业集团不要“婆婆”，是反映了社会主义市场经济体制的基本要求。市场经济是以市场作为资源配置的基础方式和主要手段的经济。它是一切商品生产发展到社会化大生产阶段所客观必需的资源配置方法，或者说市场经济是发达的商品经济。各个市场活动的主体，通过市场建立彼此之间的经济交往关系，它们按照市场的信息行动，它们以盈利为目的，为了获得更多的盈利而竞争，通过竞争优胜劣汰，使资源由效益低的部门流向效益高的部门，从而使稀缺的资源的配置趋于优化。由市场配置资源、调节经济的运行，已被各国的经验证明是有效的、灵活的、效率高的。社会主义市场经济与资本主义市场经济的区别在于所有制基础不同，社会主义市场经济就是在国家的行政管理、政策约束和宏观调控下，在生产资料公有制为主体的条件下，按照市场和市场机制配置资源和调节经济的经济运行方式和经济调节手段。
我国企业集团的发展，正是适应社会主义市场经济的需要，企业集团是有利于实现生产要素的优化组合和资源合理配置的有效形式。现代经济要靠规模经济和在全社会范围内实现生产要素的优化组合和资源的合理配置才能发展。企业集团是跨部门、跨地区、跨所有制的组织程度较高的企业联合体。这就使得在更大范围内和更大规模上实现生产要素的优化组合和资源的合理配置成为可能。如北京洗衣机生产长期处于“白兰”、“白菊”之间争夺原材料和市场的内耗中，随着市场竞争的加剧，“白兰”陷入困境，白兰公司并入雪花电器集团公司后，闲置的生产场地、人员和原材料转移到单门冰箱和开发新产品，由于生产要素和资源配置的合理，很快变被动为主动。企业集团促使生产要素优化组合和合理配置资源的功能在这里得到充分显示。
（三）企业集团不要“婆婆”，是改善宏观经济管理的有效途径。宏观经济管理的基本要求是，使企业和企业集团成为独立的商品生产者和经营者，国家不直接给企业和企业集团规定具体的投入和产出指标，而是利用法律手段管理企业，借助经济手段引导企业和企业集团，影响企业和企业集团活动的约束条件和环境，使企业和企业集团作出符合宏观调控目标要求的决策。这种间接管理的核心是，管理对象不是直接面对企业和企业集团，而是面对市场，然后通过市场间接对企业和企业集团进行管理和调节；管理目标不是按行政系统层层切块直接分解到企业和企业集团，而是分解给财政、银行等控制系统，从控制国家预算收支的平衡、控制货币流通量等入手，保持社会总需求和总供给的基本平衡；管理手段不是行政强制，而是利用经济过程中的内在联系和物质利益关系，自觉利用经济规律及经济机制，来调节和控制企业和企业集团的经济活动。
（四）企业集团不要“婆婆”，体现了改革三项任务内在联系的客观要求。我国经济体制改革的三项任务是：搞活企业和企业集团、建立健全市场体系、实行间接宏观管理。这三个方面的改革是互相联系、互相促进的有机整体。在社会主义市场经济条件下，企业和企业集团是自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，企业和企业集团的经济行为，由企业和企业集团依据市场的供求关系、价格信号和消费者的要求作出决策。国家作为全社会的经营管理者，主要是制定宏观经济规划，运用财政、金融、税收等政策，运用法律、法规和必要的行政措施，完善和发展统一的市场体系，通过市场把国家宏观经济发展的目标和政策意图传导给企业和企业集团，引导企业和企业集团的生产经营活动和宏观经济目标协调起来，促进社会主义市场经济的发展。总之，企业集团深化改革，是在于使企业集团真正成为自主经营、自负盈亏的独立的商品生产经营者；市场体系的形成和完善，是为企业集团发展创造必需的外部环境；国家管理职能和方式转变，是建立社会主义市场经济运行机制的要求。正确处理改革三项任务的关系，是确立企业集团和政府新型关系的基础。
二、确立国家与企业集团的新型关系
确定国家与企业集团的关系，首先必须研究国家与企业的关系。在我国，国有企业是社会主义的骨干企业，也是各种类型企业集团的中坚。因此研究国家与企业的关系，又主要是研究国家与国有企业的关系。在传统的社会主义经济体制下，国家与国有企业的关系是一种双重经济关系，一方面，国家作为企业资产所有者与国有企业是产权关系；另一方面，国家作为社会经济管理者与国有企业是政企关系。国家与国有企业之间的双重经济关系，来源于国家经济职能的双重性。它表明，在社会主义经济运行过程中，国家已不仅仅是作为上层建筑，超脱于社会经济活动之外来行使其宏观调控职能，而且还通过建立国有企业，凭借国有资产所有权，依靠国有企业经营活动影响社会经济活动的整体运行。
随着企业集团的发展，国家与企业集团关系出现三种情况：一是企业集团的成员全都是国有企业。在这种情况下，国家与企业集团之间关系仍然是双重的，所不同的只是由于成员企业之间通过参股、控股，形成了多种新型的国有资产产权关系，使得国家与国有企业的产权关系在企业集团组织中更加复杂化。此外，国家与企业集团的政企关系也发生了一定的变化，国家与单个成员企业除原有的政企关系依然存在外，还形成了国家与按企业集团序列化分工协作方式组成的企业群体间的政企关系。二是企业集团的成员企业全部是非国有企业，在这种情况下，国家与企业集团的关系还是单一的政企关系。这种政企关系如同上一类企业集团一样，构成了“国家—单个成员企业”和“国家—企业群体”的双层结构。三是企业集团的成员企业中，既有国有企业，也有非国有企业，这类企业集团还可以细分为，国有企业为主导或以非国有企业为主导两种类型，但不论哪一种类型企业集团，它们与国家的关系都是双重的，所不同的只是企业集团内部资产的国有化程度，以及随着国有资产在企业集团整体资产规模、结构中所处地位不同，导致国家对企业集团整体资产产权控制的程度不同。至于这类企业集团与国家的政企关系，则与上述两类企业集团完全一样。
（一）界定国家与企业集团的产权关系。随着企业集团的发展，国家与国有企业的产权关系和国有资产营运方式发生三个方面的变化：
第一，国有资产经营的一体化，是指不同类型国有资产之间以及国有资产与非国有资产之间在企业组织层次中相互渗透，在集团企业经营活动中相互融合。在企业集团中，一般都形成了以多个企业资产一体化为标志的集团核心或紧密层，在集团经营活动中发挥着主导作用。这是企业集团形成与发展的基础与保证。随着企业集团的深化发展，将从四个方面促进国有资产经营一体化：（1 ）国有资产与非国资产的一体化。通过国有企业与非国有企业之间相互参股，以及国有企业为壮大经营业务向社会发行股票，将形成各种国有化程度不同的股份制企业，实现国有资产与非国有资产在集团企业经营活动中的相互融合。（2 ）金融企业资产与非金融企业资产的一体化。随着企业银行实行企业化经营，以及信贷、保险等金融企业的发展，金融企业不仅为非金融企业提供各种金融服务，而且将拥有资产投资权，通过参股投资进入生产经营领域，实现国有金融资产与国有非金融资产、非国有非金融资产以及非国有金融资产之间在集团企业经营活动中的相互融合。（3 ）生产企业资产与商业企业资产的一体化。随着生产企业与商业企业经济联合的发展，商业企业出于稳定货源、开辟货源的需要，向生产经营领域投资参股；生产企业出于开发市场需要，向商业经营领域投资参股，从而形成两个不同领域之间不同国有企业资产或国有资产与非国有资产的相互渗透，使集团企业在经营中实现一体化。（4 ）科研单位资产与生产企业资产一体化。通过科研单位与生产企业之间的横向联合，建立起按股份公司形式组成的新型科研生产联合体，使国有或非国有的科研单位资产与生产企业资产相互渗透，在集团企业经营活动中实现一体化。
第二，国有资产控制的多层次化。在传统的经济体制下，我国企业根据行政隶属关系，有中央直属企业、省属企业、市属企业、县属企业、乡镇企业五种层次类型。随着企业集团的深化发展，这种单一性的国有资产所有权控制层次的组织体制发生两个方面的变化：一是它将导致形成一种归企业法人直接所有，国家间接所有的新型国有资产，使得传统体制下那种全部国有资产均归国家直接所有的单一层次国有资产所有权控制关系，转变为国有资产部分归国家直接所有、部分归国家间接所有的多层次国有资产所有权控制关系。二是国有间接资产的形成将使国家对国有资产的管理分为国有资产收益管理与国有资产控制管理两个不完全相同的领域。国有资产收益管理是以资产保值、增殖为目的的产权管理。它所考虑的是由不同等级间接所有权关系而带来国有资产收益的变化。它的管理范围可以根据企业之间的持股比例来计算。国有资产控制管理则不仅仅考虑国有资产自身的保值和增殖，而且注重于国有资产可能支配的社会资产总量，以及由此形成对社会经济活动的影响范围，其中也包括非国有但受国有资产控制的企业资产。显然，随着资产所处行业不同，资产所有权分散程度的不同，控制企业资产营运活动所需的持股比例也会不同，因此，国有资产控制管理的范围与“有效控股比例值”相关，需要根据不同行业、企业状况以及其他多种因素来确定。
国有资产的多层次经营控制体系目前已在我国一些企业集团中开始形成。例如，在东风汽车集团发展过程中，主体企业第二汽车制造厂就以自身一亿元的资金投入，调动了三、四十家企业的数亿资金投入，使这笔资产按照集团发展目标运转。可以设想，在市场机制作用下，将加速我国社会资产的积聚和集中，全国将形成许多以大中型国有企业为骨干并通过多层次持股关系形成的宝塔型企业集团组织体系。国家将主要对大中型国有骨干企业拥有直接的资产所有权。对于大量中小型企业，国家不一定要对其资产直接占有，而是通过大中型国有骨干企业间接占有，并由此形成我国新型的、多层次的社会主义国有资产经营控制组织体制。
第三，国有资产经营组织形式的多样化。在旧体制下，我国企业资产结构单一，不存在任何国有制与非国有制之间的渗透，但随着企业集团的发展，国有企业资产投资者组成结构发生根本变化，有六种类型的国有资产经营组织形式：（1）国家独资企业， 其中又可以分为中央政府独资企业、地方政府独资企业、中央—地方政府合资企业、地方—地方政府合资企业等四种基本类型。（2）国家——职工合资企业， 这种企业资产中，既有国家股份也有本企业职工股份，显然，随着国家股份分别由中央政府、地方政府持有，或由中央、地方政府共同持有，以及多个地方政府共同持有，这类国有企业也可细分为多种类型。（3 ）国家——职工——社会合资企业，这类企业的资产组织特点是，其投资成员不仅有国家和本企业职工，还有社会其他企业、社会团体或个人，与上一类合资企业一样，它们也可细分为多种类型。（4 ）国家间接独资企业。这类企业不是由国家直接投资兴建，而是由某个国有企业独资兴建。因此，其资产已不是归国家直接所有，而是国家通过其直接所有的企业间接占有。显然，随着投资企业产权所属国家行政机构层次的不同，这类企业又可分为中央政府间接独资企业、地方政府间接独资企业、中央—地方政府合资间接独资企业、地方—地方政府合资间接独资企业等四种基本类型，而且，还可以根据国家所有权间接层次的不同进行更为具体的分类。（5）国有间接合资企业。 即由国有企业与非国有企业、社会团体或个人合资兴建，或由多个国有企业合资兴建的企业。其资产部分归参与投资的国有企业直接所有，归国家间接所有。部分归参与投资的其他非国有企业、社会团体、个人所有。它们也可以根据上述多种状况细分为不同的类型。（6）国有资产参与的中外合资企业。 即由国家直接或通过国有企业间接与国外资本合资兴建的企业。显然，上述各种类型的国有企业都有可以通过国外资本的投入而转化为相应类型的国有资产参与的中外合资企业。因此，这类企业也可以细分为多种类型。
上述国有资产经营组织类型的出现，将使我国社会主义国有资产的组织形式不再具体表现为“纯”国营企业资产的集合，而是转变为众多不同国有化程度的企业资产的集合。根据资产经营组织及经营方式的不同，可以把国有资产分为国营企业资产、国有企业资产和国有股票资产三种类型。对于国营企业来说，由于国家不仅在资产的价值形态上，而且在资产的实物形态上都拥有所有权，其资产经营活动在相当程度上受到政府部门的直接控制。当然，政府也可以采取多种形式委托给企业劳动集体或其他经营者经营。对于以股份公司形式组织经营且国家拥有控股权的企业来说，国家对其资产的价值形态和实物形态不具备完全的所有权，但拥有控制权，国家将不能直接经营企业，而只能凭借控股权，通过董事会这个中介，控制企业的资产经营活动。对于国家不拥有控股权的国有企业来说，国家对企业资产的所有权，只体现在以股票份额表示的价值形态上，即只拥有其股票资产。实物形态的企业资产，则由国家与其他股票持有者通过董事会间接占有。
《全民所有制工业企业转换经营机制条例》重申了全民所有制企业财产属于全民所有，即国家所有，明确了国务院代表国家行使企业财产的所有权。企业财产内容包括国家以各种形式对企业投资和投资收益形成的财产，以及其他依据法律和国有资产管理行政法规认定的属于全民所有，由企业经营管理的财产，企业对国家授予其经营管理的财产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。为确保企业的财产所有权，《条例》规定了政府及其有关部门分别行使的八项职责，不得借口行使所有权职责，重新强化对企业的干预，对政府有关部门侵犯、干预企业自主权的行为，明确规定了应负的法律责任。
（二）正确处理国家与企业集团的政企关系。从政企关系来看，企业是自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者。它将在经营中力求自身资源的优化配置，以维护本身利益。国家是全社会经济活动的管理者，它将运用所掌握的各种行政、经济、法律等手段，努力引导企业经营行为，促进全社会资源的优化配置，以维护全社会整体利益。可以说，努力实现企业资源优化配置与社会资源优化配置的有机结合是国家正确处理政企关系的核心所在。随着企业集团的发展，国家与集团企业的政企关系发生了三个方面的变化：一是通过发展企业集团，形成众多企业以某类产品为龙头的专业化分工协作体系，有利于国家更好地按行业管理企业。二是按照市场机制的作用，根据企业自身利益的内在需要，发展跨地区、跨所有制、跨行业的企业集团，有利于打破行政条块分割，是实现国有资产以至全社会资源优化配置的有效途径。三是由于企业集团使众多企业通过专业化分工协作形成有机的整体，集团内部各企业之间经济活动由市场机制进行调节，增强了经济活动的透明度，相应减少了市场竞争的盲目性以及由此造成企业的经营风险。同时，集团内部的生产、科研、销售、金融、服务体系，为各成员企业的经营活动提供了良好的环境，从而既大大提高了单个成员企业的自主经营能力，也由于资金的积聚和生产力的合理配置，创造出远大于各成员企业经济实力代数和的集团经济实力。因此，企业集团发展越完善，就越能增强企业的自我发展、自我积累、自我调节和自我服务能力，减少企业对政府主管部门的依附，为政府从传统直接管理企业向间接管理企业提供了组织保证。
《全民所有制工业企业转换经营机制条例》界定了政府与企业的关系，体现政企职责分开的要求，规定了政府转变职能的总要求和四项具体任务。总的要求是：政府要按照政企职责分开的原则，依法对企业进行协调、监督和管理，为企业提供服务。四项具体任务是：加强宏观调控，建立既有利于增强企业活力，又有利于经济有序运行的宏观调控体系；培育和完善市场体系，发挥市场调节作用；建立和完善社会保障制度；减轻企业负担，为企业提供社会服务。在宏观调控方面，政府要集中精力制定经济发展战略，产业政策，控制总量平衡；主要是运用经济杠杆、法律手段调控经济；同时改革税收、财政等制度，为企业提供经济信息和技术培训。在培育和完善市场体系方面，重点是打破地区、部门分割和封锁，形成全国统一市场。任何政府部门非法进行市场封锁的要依照《条例》及有关法律的规定，追究责任。当前要抓紧建立各类专业市场，加强市场管理，为企业进入市场、公平竞争创造条件。在建立和完善社会保障体系方面，实行国家、集体和个人共同合理负担的多层次的社会保障制度。为落实企业用工自主权，保证劳动力合理流动，促进企业组织结构调整创造条件。在减轻企业负担，提供服务方面，主要是建立各类社会服务组织，完善就业服务体系和法律体系，保障企业的正常生产经营秩序。
（三）理顺国家和企业集团的分配关系。企业集团自主经营、自负盈亏的前提，是集团企业具有自我发展能力和负亏能力，而集团企业自我发展能力和负亏能力的大小，除取决于企业集团本身的经济效益状况以外，还取决于国家和企业集团的分配关系，就国有企业而言，企业纯收入的分配，首先表现在政府与集团企业之间的分配；然后才是国有资产所有者和集团企业对税后利润的分配。从根本上说，理顺国家和企业集团在上述两方面的分配关系，是理顺国家与企业集团关系的重要方面。按国际一般情况，前一种关系界定在税收占集团企业纯收入的比例不高于40%；后一种关系界定在财产所有人分走的利润不超过纯收入的20%；集团企业留利总水平不低于40%。
按照上述国家与企业集团分配关系的总体构想，需要对我国目前的税利分配结构进行重新界定，主要是结合财政体制由税利分开到税利分流的过渡过程，分别对企业集团税负总量、税收结构和上交利润水平作出界定。
三、正确处理政府主管部门和企业集团的关系
企业集团和政府的关系，从纵向来讲，表现为企业集团和国务院以及各级地方政府的关系；从横向来讲，表现为企业集团和政府有关部门的关系，政府有关部门主要包括政府主管部门、政府综合部门、政府经济调节部门、信息部门和监督部门等。各级政府及政府有关部门在实施宏观经济管理，对企业集团进行服务监督方面，担负着不同的职责。在企业集团和政府关系中，主要是政府主管部门和企业集团的关系，《全民所有制工业企业法》使用了政府主管部门的概念，而没有使用企业主管部门这一概念。这是因为，目前企业的主管部门是一种专业经济部门，是产品经济条件下行政隶属关系的产物。而政府主管部门是指根据政府部门职能的分工，对企业行使所有权职能的部门，其中没有上下级行政隶属关系的含义。
根据法律规定，政府主管部门的职责是：依照国务院规定统一对企业下达计划指标，保证企业完成计划所需的计划供应物资，审查批准企业提出的基本建设、重大技术改造等计划；任免、奖惩厂长，根据厂长的提议，任免、奖惩副厂长级行政领导干部，考核、培训厂级行政领导干部。
政府主管部门对企业集团要不要进行管理？应根据企业集团的不同情况分别对待。凡是在国家和省、市实行计划单列的企业集团，可以逐步脱离原主管部门的行政隶属关系。对一般的企业集团进行适度的管理还是必要的。因为，首先，政府主管部门对企业集团的管理是调节国家与企业集团的关系，正确处理国家、集团企业和职工个人三者利益的需要。企业集团作为独立的经济实体，有其自身的利益。这些利益除了有与国家利益一致的一面以外，还不可避免地存在与国家利益矛盾的一面，政府主管部门在对企业集团实行宏观间按管理的过程中，可以通过指导、协调等手段，正确处理好国家、集团企业和职工个人的利益关系。其次，政府主管部门对企业集团的管理，是正确处理好宏观控制与微观搞活之间的关系的需要。政府主管部门对企业集团行使管理权限，正确解决了集权与分权的关系，避免了管得过死和放任自流两种倾向。在大的方面，政府主管部门做到管住管好，使企业集团的各项活动符合党的方针政策，同时，充分发挥企业集团作为独立经济实体的各种积极性，赋予企业集团以更大的经营自主权，从政策上扶植，法律上保障企业集团的生存和发展。再次，政府主管部门对企业集团的管理，使企业集团通过这一渠道，获取党的方针、政策和国家法律、法规以及其他信息，党中央和国家机关的有关文件、指示和会议精神的传达、下发，除了通过现代化的音像、通讯设备等手段以及新闻媒介外，相当一部分是靠政府机关下达、传达。企业集团可以通过政府主管部门这一渠道掌握、了解党和国家的重大方针政策，来指导开展经营活动。同时，企业集团也可以从政府主管部门获取其他信息，得到计划物资，争取基本建设、技术改造和技术引进的立项，分配信贷额度，以及任命党政领导干部。
政府主管部门对企业集团的管理需要通过一定的途径，把宏观间接控制与微观的经济活动有机地联系起来，政府主管部门与企业集团之间的关系应符合宏观控制与微观搞活的要求，建立起符合社会主义市场经济发展需要，充分发挥宏观有效控制和微观高效灵活的新管理体制，并使之运行正常化。根据这些要求，政府主管部门可通过下列渠道对企业集团进行管理：（1）起草有关经济法规， 制订行政规章依法管理经济，并通过执法检查督促企业集团严格执行国家的法律，把企业集团的生产经营工作纳入规范化、法制化的轨道；（2）传达、 贯彻党和国家的各项方针、政策，对企业集团执行这些方针、政策的情况进行监督、检查，坚持企业集团的社会主义经营方向，制止违反党的方针、政策的行为；（3）调整产业结构和企业组织结构，根据行业的内部和外部条件，研究、规划、确定行业发展的战略及其重点；（4 ）沟通政府和企业集团之间的关系，经常对企业集团的发展情况进行综合分析、比较、研究，为宏观决策打好必要的基础；（5）协调企业集团之间的关系， 为企业集团的生存发展创造良好的外部环境。尤其是跨行业、跨地区的企业集团，这就使协调显得更为需要；（6）注意宏观经济效益， 从全面利益出发，在政策和法律上扶植企业集团的发展；（7 ）及时总结经验教训，提供各类信息和服务，以指导、推动面上各单位的工作。
正确行使政府主管部门对企业集团的管理权，必须严格区分政府主管部门必要的指导与单纯行政干预的界限。必要的指导就是指在兼顾国家宏观控制与企业集团自主权的基础上，政府从全局利益和行业发展的需要出发，对企业集团的生产经营进行间接管理的活动。在企业集团的组建阶段，具体表现为在自愿结合的基础上，根据有利于行业发展、发挥群体优势和增强商品竞争能力的原则，对企业集团的组建进行必要的引导，寻求最佳组合，避免一哄而起。在集团成立以后，具体表现为按照党的方针政策和国家的法律，采用间接管理的办法，指导、协调、监督企业集团各项经营活动。
对企业的主管部门应加强改革，凡是与政府综合经济部门以及部分调节部门重复的职能，应逐步调整，转移到综合部门与调节部门。原来直接管理企业生产经营活动的职能，随着政企分开，下放给集团企业。企业主管部门唯一可以保留的职能是实行行业管理，面向全行业，逐步成为行业管理部门。
政府主管部门对企业集团的正确指导和管理也应具备下列特征：一是实现直接管理向间接管理的转变，逐步完善间接管理手段，政府主管部门在对企业集团的管理方面主要行使规划、协调、指导、监督权；二是实现部门管理向行业管理的转变。行业的划分应以企业的经济技术和产品的内在联系以及专业协作为基础，有利于企业互相依存，共同发展，发挥群体优势，增强竞争能力，而不是简单地按行政隶属关系划块；三是正确处理国家、集团企业、职工个人三者利益关系，赋予企业集团生产经营活动所必需的权力和活力，做到政府主管部门宏观控制，企业集团有责有权，搞活经济；四是政府主管部门的管理主要地把握企业集团的各项经营活动是否符合党的路线、方针、政策、法规等重大原则问题，而不应去干预企业集团具体的生产经营活动。
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