东扩对欧盟共同政策的影响，本文主要内容关键词为：欧盟论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合自强、共谋发展，实现经济和社会的共同进步是欧洲各国积极推进一体化的主旨 所在。在这一目标的导引下，欧洲一体化进程不断向前推进，并集中体现为深化和扩大 两大主题及其交替演进上。虽然深化和扩大一直贯穿在欧洲一体化的整个进程中，但在 不同的发展阶段和历史背景下往往各有侧重，呈现出相互作用、相互影响的辩证关系： 深化是对扩大过程的肯定和巩固，是每一轮扩大后必然的政策选择；扩大也是对深化的 认可和响应，是深化进行到一定程度后的自然结果。与此同时，深化目标的阶段性完成 、一体化基础的夯实呼唤着联盟疆域的扩大，疆域的扩大又对一体化的现状、对既成的 游戏规则提出了新的挑战。
我们知道，欧盟体系的现有游戏规则是在50年代德、法、意、荷、比、卢六国基础上 逐渐演变和发展来的。欧洲一体化的程度愈深，涉及各国切身利益的内容也就越多，所 要求的主权让渡也就越大，因而进一步深化的阻力和难度也就越大。
一体化程度，也即深化程度主要表现在超国家的欧盟决策机制权力和效率上，并进而 集中沉淀和体现在欧盟共同政策(注：共同政策指的是欧盟层面上共有政策，它是相对 于各成员国自有政策范畴而言的。共同政策所涵盖的范围非常广泛，包括共同农业政策 、渔业政策、结构政策、竞争政策、运输政策、社会政策等等。)的广度和深度上。鉴 于中东欧候选国的特点(人均GDP大多不到欧盟平均水平的一半，农业在经济和就业方面 占据着举足轻重的地位)，欧盟本轮扩大将对欧盟共同政策提出前所未有的新挑战，尤 其是在欧盟共同农业政策(GAP)和结构政策两个方面。同时，也考虑到在欧盟共同政策 体系中的重要地位以及在欧盟预算中所占的比重，本文将重点讨论共同农业政策和结构 政策两个方面。
共同农业政策的目标和手段
1957年欧洲六国签署了《罗马条约》，欧洲经济共同体就此诞生。作为经济一体化的 重要组成部分，农业一体化是欧盟政策的必然选择。在这一要求下，欧共体六国于1962 年通过了《建立农产品统一市场协议》，从而为共同农业政策构筑了框架。在当时的条 件下，共同农业政策的建立有着特定的历史背景和考虑：(1)提高农产品供给。当时的 各缔约国大都是农产品的净进口国，农产品总量仅能满足总需求的80%，因而，提高农 业生产的效率、保证农业人口的收入、建立稳定的农产品市场，实现稳定、充足的供给 是共同农业政策出台的重要考虑；(2)保证工业品的平等竞争。《罗马条约》的首要目 标是建立一个商品能够自由流通的共同市场，只有将作为工业品成本的重要组成基础的 农产品纳入到共同市场中，才能保证工业品的平等竞争，也才能实现共同市场的完整性 ；(3)不同类型的经济体相互妥协和补偿的结果。德、法等原始缔约国内经济部类结构 不同、优势不同，开放工业品市场的同时推行共同农业政策，对农业进行补贴，有助于 实现各国间的利益均衡和补偿；(4)对农业进行结构调整和宏观调控的需要。欧共体建 立之初，农业小规模经营的突出特点在很大程度上制约了农业生产率的提高，不利于农 产品价格的下降以及在国际市场上的竞争力。推行共同农业政策，有助于调整农业生产 规模和方式，改善农业结构，提高竞争力。
概括地说，共同农业政策的目标包括保障供给、提高收入和稳定市场三方面的内容。 为了确保这些目标的实现，共同体制订和实施了以下三条原则：(1)共同市场原则。即 逐步降低直至取消成员国之间的关税，消除农产品贸易的各种障碍和壁垒，实现同体内 农产品的自由流动，形成统一的农产品市场，协调共同体的价格和竞争政策等；(2)共 同体优先原则，也即贸易保护原则。共同体实行进口征税、出口补贴的双重体制，推行 限制农产品进口、鼓励农产品出口的政策措施，将共同体内部的农产品市场置于竞争保 护之下；(3)稳定市场和统一预算原则。即通过制订统一的目标价格、“门槛价格”和 干预价格等一整套指标和调控机制，维持市场供需平衡，保证价格稳定，维护生产者和 消费者的利益；通过建立共同体自有财源，建立欧洲农业指导和保证基金，来统一地对 共同体的农业发展进行支持和补贴。
共同农业政策的发展和现状
伴随着欧洲一体化的不断扩大和深化，欧盟共同农业政策也经历了一个漫长的发展过 程。在坚持基本政策目标的前提下，根据农业发展不断出现的新形势和新特点，欧盟( 或欧共体)分别于1984年、1992年、1998年、2000年对共同农业政策进行了调整和改革 。1962年最初建立共同农业政策的主要目标是期望藉此实现农业的自给自足；1984年政 策调整的重点则是为了协调对已生产过剩的农产品进行合理的储存和流通；1992年的调 整则是为了协调在乌拉圭回合谈判中的立场，把过去以价格支持为基础的农产品补贴政 策过渡到以对农业从业人员的直接收入补贴为主的机制上来；1998年的调整则主要是为 了降低农产品价格、加强各成员国的合作以及协调对外贸易。以《2000年议程》为标志 ，欧盟启动了新一轮的农业政策改革。改革的主要内容是分步骤、分阶段地削减对主要 农产品的价格补贴，强调农业和环境、生态的协调发展，引入补贴的共同负担机制，增 加成员国的责任意识，原则上将2000—2006年的农业预算支出控制在每年405亿欧元的 水平上等。
目前，欧盟15国共有农民800万，占全部劳动人口的5%，农业占欧盟国内生产总值的2.5%，但是用于支持农业的财政支出却占到了欧盟财政预算的近50%。
在历次调整和改革中，力度较大的当属1992年和2000年的两次改革。通过这些改革， 欧盟的共同农业政策呈现出了一系列的新特点：(1)补贴和支持方式发生较大的变化， 由价格支持转变为直接收入补贴，共同农业政策的预算费用负担由消费者转向纳税者， 消除了原有支持方式下部分支出的模糊性，提高了农业支出的透明度；(2)逐步降低支 持的力度和补贴的水平，提高了与国际市场的接轨能力，降低了农产品的价格，有利于 实现资源有效配置和降低福利损失。(3)使农业支出占欧盟总预算的比重一度出现了下 降的趋势，从80年代末的63%，下降到2000年的46%(注：欧盟统计局的数字显示，2001 年欧盟总预算为930亿欧元，其中农业方面的支出占430亿欧元。)，近年来已基本稳定 在这一水平。
虽然欧盟共同农业政策进行了一系列的调整和改革，出现了一些可喜的变化，但各成 员国出于自身利益的考虑难以做出重大举措，共同农业政策改革亦步亦趋、进展艰难充 分说明了这一点。可以说，欧盟共同农业政策并未从根本上摆脱“改革禁区”的境地。 90年代以来的改革和调整并未真正触及以补贴和保护为特点的共同农业政策的根本。其 突出的表现是，农产品大量过剩的现象仍然存在，而且，农业补贴在农业生产者的收入 中所占的比例不降反升，高达近50%。(注：1997、1998、1999年分别为38%、45%和49% 。)其结果，一方面是巨额补贴，另一方面又是农产品的大量过剩，欧盟被迫为储存或 鼓励过剩农产品出口花费大量的财力。更具讽刺意味的是，“牛奶湖、葡萄酒湖、黄油 山”以及疯牛病和口蹄疫的出现又迫使欧盟借助新的促进措施来销毁过剩农产品，从而 引发了巨大的财政负担和浪费。
结构政策的目的和工具
我们知道，成员国之间经济发展水平接近是经济一体化和推行共同政策的前提，谋求 共同发展、实现更高水平上的统一和融合则是一体化的目的所在，为实现这一目的，欧 盟的共同政策也存在着普适性和结构性之分。究其原因主要包括以下两个方面：一方面 ，尽管整个欧盟范围内经济发展水平普遍较高，但随着一体化规模的不断扩大，成员国 个体之间以及不同的地区之间在经济发展水平、经济周期、经济结构等方面也存在着较 大的差距或差异；另一方面，对于存在的这些现实问题，欧洲一体化的深化在客观上也 起到了推波助澜的作用。
在上述差距和差异之下，竞争障碍的消除以及内部大市场的完善，既是欧盟共同政策 的主要贡献又是制约欧盟共同政策效果进一步发挥的重要阻碍。因为在这种客观条件下 ，欧盟共同政策势必会在不同的成员之间产生非对称效果，从而扩大现有经济差距、加 剧结构性矛盾、甚至引发巨大的政治和社会风险。在很大程度上，这一切都是背离共同 政策初衷的。因而，在普适性政策之外辅以结构性政策，丰富共同政策的内容，是欧盟 政策体系的必然选择。借助结构政策，可以对个别国家、地区、行业以及群体给予资助 和扶植，以期消除由于现有差距而引起的个别成员的竞争劣势，创造和增加竞争能力和 增长潜力，保证和强化共同政策的作用效果和目标。
欧盟主要依靠结构基金和凝聚基金两大政策工具实现结构政策目标。前者主要由地区 发展基金(EFRE)、社会基金(ESF)和农业基金(EAGFL)(其中的指导部分)组成，主要以欧 盟内不发达地区(第一类目标，指人均国内生产总值低于欧盟平均水平的75%的地区)、 经济结构和社会结构转型地区(第二类目标，指工业和服务业结构转型地区、落后的农 村地区、有问题的城市地区、依赖渔业的危机地区)(注：欧盟条约规定，第二类目标资 助的各类地区中，工业区的人口总数不得超过欧盟总人口的10%，农业区的人口不得超 过5%，渔业区的人口不得超过1%。)以及特殊的就业、人力资源措施(第三类目标，主要 是针对第一类目标地区以外的，迫切需要改善和调整教育、培训以及就业政策和体系的 地区)等为援助对象；而后者则以国家为资助对象，主要针对欧盟区内人均国民生产总 值低于欧盟平均水平的90%的国家，并且基金的资助范围仅限于改善环境状况和完善交 通基础设施两大方向。
欧盟结构政策的发展和现状
作为结构政策的主体手段，欧盟结构基金最早可以追溯到60年代初的欧盟社会基金和 农业基金，70年代中期，随着地区发展基金的设立，结构基金从而具有了今天的组成框 架。(注：具体创立年代，社会基金为1960年，农业基金1962年，地区发展基金1975年 。)在随后的20多年的发展进程中，结构基金在额度、定位、分配、监控等方面一直在 进行着不断的调整和完善，其中尤以1979年和1988年两次较大规模的改革引人注目。借 助这些改革，结构基金不仅在援助能力上得到了大幅度的增强，而且援助重心、分配标 准等方面也发生了一系列的变化，从而形成了目前的规模和运作模式。
首先，仅从结构基金的援助能力上看，1989—1999年的10年间，无论是绝对量还是相 对量，结构基金的资助额度都将近翻了一番，从欧盟国内生产总值的0.27%上升到了0.4 6%(达到350亿欧元)，相当于欧盟总预算(注：目前为欧盟国内生产总值的1.27%。)的足 足三分之一，1999年3月欧盟柏林理事会决定，2000—2006年期间欧盟结构基金的预算 为1950亿欧元，平均每年近300亿欧元。
第二，既然是作为结构性的共同政策，解决结构性问题是其政策的当然选择。这在客 观上表现为结构政策的援助目标定位上，体现在结构基金援助方向的集中上：集中于第 一类目标地区、集中于经济增长潜力的决定因素。具体来说，2000—2006年期间结构基 金用于第一类目标区的资金额度为1360亿欧元，占结构基金总额的70%(1994—1999年期 间为68%)；同样，仍以第一类目标区为例，结构基金主要用于基础设施、人力资源以及 生产性投资等经济增长的决定因素上(具体数据参见下表)。[1]
第一类目标下的结构基金依资助领域划分的情况(占总金额的%)
1989—1993
1994—1999
2000—2006
基础设施35.2 29.8 34.3
人力资源29.6 24.5 23.9
生产性投资
33.6 41.0 34.8
其它
1.6 4.7 7.0
第三，欧盟一体化的不断深入，既是增强欧盟内部经济和社会凝聚力的必然选择，又 在客观上对结构政策提出了更高和更迫切的要求。我们知道，在成员国发展差距较大的 情况下，建设和完善统一内部大市场，必然迫切需要加大结构政策的力度，以期尽快使 各方能够具有公平竞争、共同发展的能力。正是在这一背景下，借助于1993年生效的《 马约》，欧盟凝聚基金应运而生。与已有40年历史的结构基金相比，凝聚基金的历史要 短暂得多。1993—1999以及2000—2006两个计划期的基金预算总额分别为150亿欧元和1 80亿欧元。如前所述，由于凝聚基金主要针对人均国民生产总值低于欧盟平均水平的90 %的国家，因而其主要资金受益国是希腊、西班牙、爱尔兰和葡萄牙等四国。
综合结构和凝聚两大基金来看，最大的受益国(注：以所获援助占国内生产总值的份额 为依据加以比较。)仍是上述四个国家。1994—1999年间，葡萄牙和希腊所获得结构政 策援助分别达到各自国内生产总值的3.3%和3.0%，其它国家所获资助的份额则介于0.2% (德国)和1.5%(西班牙)之间。
结构政策实施至今，尽管具体到某一地区某一国家可能有较为显著的作用，但总体而 言其实际效果并不令人满意，前景不容乐观。一方面，结构政策发挥了一定的总体作用 ，1988—1998年，第一类目标区的人均国内生产总值已从欧盟平均水平的63%上升到70% 。另一方面，结构政策在不同的国家和不同地区之间效果差别很大，伴随着部分地区的 强劲增长，其他地区则作用微弱，有的甚至出现倒退。
无需讳言，从欧盟贫富差距未有明显缩小(注：从欧盟内部发达、落后地区的人均国内 生产总值上看，如以欧盟总体平均水平为100，则10%(指人口占欧盟总人口的比例)的最 发达地区和10%的最落后地区，其人均国内生产总值分别是155.3和55.1(1988年)以及16 0.9和61.0(1998)，差距分别为2.8倍(1988年)和2.6倍(1998)；如将上述人口比例换为2 5%，则最发达和最落后地区的人均指标分别为134.1和66.6(1988)以及137.1和68.3(199 8)，差距均为2.0倍。由此可见，贫富差距未见明显缩小。)的现实情况看，欧盟结构政 策形势严峻。对资金需求不加考虑的分配平均主义，过程监督、跟踪不足的纯粹转移支 付倾向，不重视基础性改善，结构政策实施初期的这一系列缺陷大大影响了一段时间的 趋同效果。1988年结构政策的改革，虽然在一定程度上修正了政策定位和实施过程的上 述缺陷，并逐步将援助重点转移到了影响经济发展潜力的基础要素上，但仍无法从根本 上摆脱目标定位和具体实施过程中的许多矛盾。
第一，在理论方面，现行结构政策很难胜任消除一体化不断深入所带来的非对称效果 。欧盟行为所遵循的“辅从性”(注：Subsidiarit
t，参见EUV,Artikel 3)原则以及 具体到结构政策上的“补充性”原则，为结构政策带来了先天性的缺陷。遵循这两项原 则，各成员国自身是结构性措施的主要责任者，不允许以欧盟援助取代国家自身的结构 性措施。但成员国同时又作为欧盟结构政策的具体实施主体，这种双重身份和似是而非 的逻辑，势必使结构措施及其效果陷入困境。成员国必然会尽最大可能将自身的责任转 移为争取更多的欧盟结构政策援助，结构性措施的目的和效率也就不可避免地被摆在了 次要位置。
第二，在实践方面，双重身份对欧盟机构的行为能力，尤其是资金分配的决定过程(包 括审批成员国的申请)、资金使用效果的监督和评估等方面提出了过高的要求。在欧盟 各国就欧盟促进资金的分配议题进行讨论时，首先争论的是资金的额度问题，这显然不 符合以解决问题或实现效率为宗旨的结构政策的逻辑，而且，在这一问题上欧盟理事会 采取一致通过的表决方式，严重制约了决策的效率和客观性。在项目跟踪、日常管理等 方面也暴露了许多问题，尤其对于在国家的层面上应用补充性原则而言，透明度低下以 及现有数据不足等问题严重影响了其客观性和可行性。
东扩对欧盟两大共同政策的挑战和影响
我们知道，共同农业政策和结构政策是欧盟东扩谈判的一个极端重要的议题。尽管按 照欧盟委员会的日程，要到2002年中期，也即法国大选之后才会具体着手处理这一问题 ，但欧盟各国现在已经就相关方面展开了详细的讨论。之所以如此重视这些问题，主要 是由于：一方面，欧盟用于共同农业政策和结构政策的开支占到了欧盟共同财政预算的 80%以上，是欧盟份额最大的两个财政预算项目，东扩将涉及到资金和利益的重新分配 ；另一方面，对许多成员国来说，共同农业政策和结构政策对它们自身的经济发展和社 会进步将产生巨大影响，因而必须给予足够的关注。[2]
具体来说，东扩将会对欧盟共同政策带来一系列的影响和挑战，将会进一步加剧业已 存在的问题和矛盾，这主要体现在以下方面：
首先，就共同农业政策而言，中东欧等12国一旦加入，将使欧盟耕地面积扩大55%，农 业人口翻一番。新成员国内人均耕地面积是欧盟现有成员的2倍。虽然欧盟在其《2000 年议程》中就削减农产品价格补贴、土地休耕、与成员国共同分担费用等达成了一致， 但即便是在相对较低的农产品价格和补贴水平下，生产规模和潜力的扩大也会引发农产 品供给的大幅增加，新成员入盟后将会进一步加剧欧盟农产品生产过剩的矛盾，并进而 在直接补贴和过剩农产品的处置方面带来更大的政策压力，从总体上增加农业价格支持 与结构调整的财政负担。预计东扩所带来的农业支出增加将达到90—110亿欧元，(注： 据IAMO(中东欧农业发展研究所)和格廷根大学农业经济研究所预测。)但在预算财源方 面并没有可靠的保证，恰恰相反，《2000年议程》却规定将对农业预算支出予以封顶， 限制在405亿马克的水平上。[3]
第二，东扩使欧盟贫富差距拉大，结构政策的资金需求大幅增大，但资金来源方面也 没有可靠的保障。从目前来看，27国的欧盟将使收入差距扩大一倍，欧盟的人均收入降 低18%。1998年落后地区的人均国内生产总值为欧盟平均水平的66%，而欧盟扩大后这一 数值将变为48%；如依目前的75%标准，则生活在第一类目标区的人口比例将从今天的19 %上升到36%(占27国总人口的百分比)，如以27国的平均国内生产总值的75%为标准，则 第一类目标区的人口比例将为26%。与此同时，目前在欧盟15国的框架内，国内生产总 值低于欧盟平均水平90%的国家(享受凝聚基金的国家)，其人口比例为15%，而东扩后这 一数值将变为30%。据基尔世界经济研究所估计，要想保证目前的援助力度，东扩后每 年的资金需增加200亿欧元，这相当于目前资金的四分之三。而根据欧盟理事会于1999 年在伯林就东扩的最初阶段达成的协议，到2006年欧盟15国范围内用于结构政策的资金 将再次降到1992年的水平(相当于目前欧盟国内生产总值的0.31%)，这必将使结构政策 的资金也出现巨大缺口。
第三，东扩对欧盟共同政策的相互协调提出了更高的要求，主要包括欧盟与各成员国 在共同政策上的协调以及共同政策的不同范畴之间的协调。在“协调”和“补充性”( 注：参见Verordnungen(EG)Nr.1260/1999des Rates,Artikel 10 Koordnierung,Artike l 11 Zustzlichkeit。)原则的指导下，一方面，欧盟在制定和实施结构政策时，坚 持成员国自身在促进趋同发展过程中应承担主要责任，认为各国自身的结构性支出是实 现结构性进步主体力量，欧盟的资助只起补充作用而决不能取代各国自身的援助；在《 2000年议程》[4]中，欧盟又进一步在共同农业政策上做出了相关规定，强调各成员国 在农业补贴负担和共同农业政策的具体实施上的参与和执行地位。因而，在共同政策上 需要协调欧盟援助与成员国自身援助的关系；另一方面，欧盟也强调在共同政策的制定 过程中协调不同目标下的各种政策范畴的关系，并在项目实施过程中进行跟踪和评估， 借以修正政策偏差。诸如，结构政策和共同农业政策之间以及结构基金和凝聚基金之间 的关系。毫无疑问，东扩所引发的共同政策资金紧张、效率要求进一步提高的特殊条件 ，将使这种协调变得更加紧迫和必要。
第四，东扩将进一步加剧欧盟成员的利益纷争和立场分化，对欧盟共同政策决定机制 的效率和能力提出了更严峻的考验。在现行分配标准和框架下，欧盟东扩所带来的经济 平均水平下降，将导致15国范围内的许多结构政策受益者丧失被援助的资格，这种以丧 失自身发展机会和潜力为代价谋求东扩的做法，势必会引发现有共同政策既得利益者的 严重抵制；另一方面，毫无疑问，高农业比例和低收入决定了新成员将是欧盟共同政策 的直接受益者，如果以东扩为分水岭降低农业补贴和削减结构政策力度，将严重伤害新 成员的“归属感”和经济趋同的能力，不仅有悖于一体化的目标和宗旨，也会遭到候选 国的坚决反对。与此同时，以德国为代表的净出资国又无论如何不愿再提供更多的资金 。这种立场的分化和难以调和将极大地制约欧盟在共同政策改革上的行为能力。迄今为 止，不仅现有成员与候选国之间观点对立，而且现有成员内部也未就共同政策改革达成 统一的谈判立场。
尽管东扩对欧盟共同政策提出了一系列的挑战，人们往往看到的都是形势严峻的一面 ，但必须注意到，在一定程度上，东扩以及当前形势的发展也为欧盟共同政策的大规模 改革提供了契机。乌拉圭回合谈判所达成的最后协议为欧盟大规模改革共同农业政策创 造了难得的理由和机会，可以在一定程度上借以应对内部的阻力和抵制。同时，欧洲大 陆上的疯牛病和口蹄疫风波，既为欧盟共同农业政策敲响了警钟，也为大规模的改革带 来了难得的机遇。补贴支出诱发生产过剩，然后再借助新的支出来销毁过剩产品这一令 人费解的逻辑越来越难以获得民众的认同，农业安全口号的号召力会使改革得到更多的 民众支持。就共同农业政策而言，完全取消虽看似极端，但那才是最终的根本出路所在 。对于结构政策来说，欧盟应进一步强化辅从性原则的执行，突出各成员国自身的主体 作用和责任，大幅度提高凝聚基金在结构政策中的比重，既可以改善落后国家的基础设 施，也可以促进欧盟的整体发展，又在客观上发挥了有限资金的效率。另外，可以想象
，新成员的加盟和收入的提高、生产的扩张和市场的扩大所带来的经济增长和经济总量 扩大也将在一定程度上通过税收增加、国内生产总值基数的增加而扩大欧盟的自有财源 ，从而为共同政策的改革提供一定的活动空间。