我国服务型政府建设的背景探析，本文主要内容关键词为：探析论文,背景论文,我国论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年，“服务行政”的研究逐渐成为一个热点问题，在全国范围内已经形成一场持续的、全面的对“服务行政”及相关概念进行理论探讨和实践探索的浪潮。尤其是温家宝在中共中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”以来，各级政府都积极行动起来，开展了一场旨在建立“服务型政府”的行政改革运动。因此，对服务型政府建设的背景进行分析，有着十分重要的意义。
一、我国服务型政府建设的理论基础：为人民服务
在马克思主义指导下，毛泽东、邓小平、江泽民基于中国历史与现实国情，先后提出“为人民服务论”、“领导就是服务论”、“三个代表”重要思想，从而建构一个不断发展完善的科学的为人民服务理论。这一得到不断发展完善的科学的为人民服务理论正是我国服务型政府建设的理论基础。
根据马克思主义基本原理，毛泽东创立为人民服务的科学理论，并使之成为我们党一贯坚持的根本宗旨。1944年9月8日，毛泽东首次完整准确地使用了“为人民服务”的概念。他指出，“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的”[1]。1945年，毛泽东在《论联合政府》一文中，从更深层次上对为人民服务的理论作了更系统的论述。他阐明了党的出发点，即“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点”[2]。党的七大正式把全心全意为人民服务写进了党章，从而使之成为我们党一直坚持的唯一宗旨。
在新的历史条件下，如何继续坚持全心全意为人民服务的宗旨呢？邓小平对此进行了艰苦的探索，作出一系列重要论述，提出“领导就是服务”[3]的科学论断。领导就是服务，是对毛泽东为人民服务理论的丰富和发展。邓小平特别注意把执政党的领导作用和全心全意为人民服务紧密地联系在一起。他在反复强调要以经济建设为中心，大力发展社会生产力，以满足人民日益增长的物质文化生活的需要的同时，又提出了干部队伍要“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针，要求加强党的自身建设，提高干部队伍的素质，努力建设一支与新的形势任务相适应的干部队伍。通过这些工作，领导就是服务的思想得到真正落实，为人民服务的理论也进一步得到深化。
在建设社会主义市场经济的条件下，如何坚持为人民服务，永远保持共产党的先进性呢？“三个代表”重要思想对此作了解答。“三个代表”重要思想把发展先进生产力、发展先进文化、实现最广大人民群众的根本利益同保持党的先进性联系在一起，并且上升到党的性质和宗旨的高度，使毛泽东的“为人民服务论”、邓小平的“领导就是服务论”在新的历史条件下，有了更鲜明的时代精神和更加具体的实践要求，从而也使“三个代表”重要思想的本质——立党为公、执政为民，成为当代践行为人民服务思想的最高标准。
二、我国服务型政府建设的经济前提：发展社会主义市场经济
服务型政府理念是在中国发展社会主义市场经济的条件下提出来的。随着经济体制改革的深入，以市场化为导向的经济制度的确立打破了传统的政治经济一体化局面，从而使社会生活领域出现主体多元化、利益多元化的格局，原来社会与国家的高度同构状态开始松动。加入WTO以后，我国政府必须在其框架内运作。WTO框架内的政府职能，实际上就是市场经济体制下的政府职能。政府应该起到其应有的“掌舵”与“灯塔”的领航与服务功能。这也要求我们的政府正确对待自己的角色定位，改变政府管理方式，实现政府职能的逐步转变，将本应由社会履行的职能重新还给社会，而政府则扮演维护社会正常秩序的服务角色。所以，社会主义市场经济在中国的蓬勃发展奠定了我国服务型政府建设的经济前提。
目前，国有企业、民营企业、外资企业和乡镇企业已成为我国经济建设的主要力量。在新的形势下，政府的职能就是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控，为企业提供有效的服务。
建设服务型政府也是市场经济条件下解决政府职能缺位、越位的必然选择。为了弥补市场机制的缺陷，政府必须提供公共产品和服务。由于政府可以通过强制性的税收及发行公债等方式，使公共产品与服务的供给成本得到补偿，因此，政府提供公共产品和服务是责无旁贷的。反之，营利性、竞争性行业的发展，市场可以承担，政府可以不必插手。由于若干年来我们没有把财政的行为目标锁定在满足社会公共需要上，在社会公益事业方面投入太少，欠账太多，导致社会问题越积越多。为了缓解社会矛盾，保持社会稳定，进而实现以人为本的发展目标，普遍提高全体人民特别是低收入群体的福利，我们还得在社会公共需要的领域加大国家资源的投入，而且要加快从那些不属于社会公共需要的领域抽身，降低财政支出中用于经济建设的比重，压缩越位的公共产品和非公共产品的支出，把更多的公共资源用到社会真正需要的领域。
三、我国服务型政府建设的内部压力：维护社会稳定和促进社会持续发展
改革开放以来，我们的发展战略采取的是非均衡发展战略，这使得我们在取得举世瞩目的成绩的同时，也积累了一些问题和矛盾，经济发展、社会发展出现了不平衡、不协调，这主要表现在以下四个方面：
第一，城乡失衡。该问题突出地表现在农村人口比重过大，大量的劳动力滞留在劳动生产率相对较低的农村和农业。虽然经过30年的改革开放，农村经济得到较快发展，大量农业劳动力转移到其他产业，但城乡二元经济结构仍然没有得到明显改善。城乡居民收入水平、消费水平、生活质量等各方面差距都还比较大，城乡之间发展不平衡还很严重。
第二，地区失衡。西部地区与东部地区相比，仍存在较大差距。这些差距表现在：一是经济发展水平和总量上的差距较大；二是基础设施方面差距大；三是居民收入和生活消费方面的差距较大，以及教育、科技、文化方面的差距较大。
第三，产业失衡。长期以来，我国第三产业一直比较落后，目前第三产业增加值占GDP的比重为33%左右。一个重要原因是我国城镇化发展滞后，阻碍了农村劳动力向城镇商业、服务业等第三产业领域的转移。
第四，贫富失衡。一方面，收入分配的差距不断扩大，贫富分化加剧；另一方面，财产的集中度越来越强，居民家庭财产的差别越来越大。
这些问题严重威胁着我国的社会稳定和社会安全，影响到我国经济社会的持续发展，是当前我国政府必须面对的社会现实。而这些失衡问题的产生、发展，又是与政府制定的经济社会发展战略、不同时期的方针政策，以及政府的管理方式、管理手段是密不可分的，与政府的宏观经济调控能力和公共行政管理能力有着密切的关系。解决这些问题，推动社会主义市场经济和整个社会的持续健康发展，就必须明确政府的职能定位，合理界定政府管理经济的范围，切实把政府工作重点转移到经济调节、社会管理、公共服务和市场监管上来。换言之，社会发展失衡问题是当前我国政府面临的内部压力，解决这些问题客观上要求改革现有政府管理体制，建设服务型政府。
四、我国服务型政府建设的外在要求：政府管理国际化
加入WTO的中国固然有着前所未有的机遇和发展前景，但是所面临的严峻挑战也是旷古未有的。中国政府的管理必须面向国际化，必须使自己的行为服务于市场和社会。世界贸易组织规则的所有23个协议都涉及对政府行为的规范。政府特别是中央政府在履行世贸组织规则中负有特别重要的责任。所以，加入WTO首先是对政府职能、政府管理和行为方式的约束和挑战。建设服务型政府使政府的行为服务于市场和社会，提高自身的规范化程度和自己的服务水准，从而与国际通行规则和惯例接轨，是我们下一步政府改革的必然取向。
面对政府管理国际化的外在要求，我国政府要“有所为有所不为”，“有所不为才能有所为”。有所不为主要是针对政府职能的越位，有所为则是要解决政府职能的缺位问题。政府职能越位主要是由于我国的行政权力历来异常强大，有着全面主观地控制经济运行的传统。这极大地限制了企业的正常发展和国内统一大市场的形成，不利于增强企业的自身生命力和竞争力，从而使企业在加入WTO后的国际大市场中处于不利的地位。要改善这种不利状况，政府必须转变观念，转换职能，让企业能够获得足够的自主权和良好的外部条件，进而才可能在世界经济大潮中乘风破浪。
我国政府在应对政府管理国际化的要求方面，更要有所作为。因为我国是一个发展中的经济大国，总体经济发展水平还比较低，东西部发展很不平衡，产业和企业的总体竞争力还不强，在国际经济大潮中存在风险。因此，加入WTO并不意味着政府完全对市场放任自流，政府必须面向世界大市场主动采取积极、有效的措施，从整体上调控经济发展，消除市场所产生的不良影响，解决市场在运行中存在的自身所难以解决的问题，保证经济的良性运行和发展。
总之，面对政府管理国际化的外在要求，我们最积极的应对策略就是按照WTO的规则要求，加快我国行政改革。政府必须尽快地还权于市场、还权于社会、还权于企业，尽快实现从生产者的角色向监管者的角色转变，从运动员向裁判员转变，从审批者向服务者转变，也就是要尽快建设“以公民为本位、以社会为本位”的服务型政府。
五、我国服务型政府建设的组织保证：中国共产党的领导
我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党是我国的执政党，国家大政方针是由中国共产党确定的。我国的政府是人民的政府，也是在党的领导下履行国家政治职能的组织。政府的建设和党的建设是一种互动的关系。我们党提出“立党为公”、“从群众中来，到群众中去”等，但怎样把这样的导向化为实际的行动，这无疑要靠服务型政府这一载体。而建设服务型政府也无疑需要通过加强党的执政能力建设来提供组织保证。
共产党组织是当代中国政府运行过程中核心的、主导的体制化结构。中国政府的整个运行过程——从利益表达、综合和政治沟通，到政策制定和执行等，都与共产党组织有着极为密切的关系，这是党的领导原则在政府运行过程层面的具体展开。从宏观上看，中国共产党的整个组织体系除在政府运行过程中具有重要的利益表达和综合功能外，还具有十分明显的政策执行功能。当然，党在执行政策时一般也借助于政府系统的力量，实际上形成了党政双轨政策执行系统。从微观上看，各级地方党委则是该地区政策的主要制定者。无论从其结构上看，还是功能上看，中国共产党事实上构成了一种社会公共权力。
既然我国的改革是属于政党推动型，所以，服务型政府的建设最终还要看党怎么做，党怎么去处理与国家间的关系，党怎么去处理和社会的关系。处理好党和国家关系的目的在于使党能更好地通过国家制度实现有效领导；处理好党和社会关系的目的在于使党在社会主义市场经济条件下既能立于不败之地，又能有效地领导国家与社会。一方面，服务型政府建设的一个必然要求就是杜绝腐败，实现廉政、高效，而腐败之源在吏治，在我国，吏治之关键在于从严治党。这是因为大多数行政人员一般是公务员和党员双重身份，并且党委又在行政单位中处于核心地位，因此，怎样保持共产党员的先进性，这就成了服务型政府建设中对党的建设提出的一个要求。另一方面，政府能否真正做到公民本位、社会本位，代表最广大人民的根本利益，这还要靠对政府行为进行制约。服务型政府的本质是人民当家做主，如果党与行政权力之间仍处于过去的“党政不分”的状态，那么，党组织在人民与行政权力的博弈中就会完全与行政权力站在一起。如果是这样，便不能实现领导人民当家做主的任务，所以，党和政府的适当分离也是建设服务型政府的一个基本诉求。
六、我国服务型政府建设的制度保障：依法治国和以德治国相结合
服务型政府是一种新型的政府治理模式，这一模式继承了管理行政模式的法治遗产，同时，又具备了全新的道德内涵。服务型政府的运行机制是法治与德治的结合，依法治国和以德治国相结合，成为我国服务型政府建设的制度保障。
依法治国的提出确立了法治在国家政治与经济生活中的地位和作用。与依法治国相呼应，以德治国的提出有其客观必然性。我们现在虽然处于社会主义时期，但法与德仍然是缺一不可的，因为在我们的现实生活中，法律不可能面面俱到，如不辅之以德，就会在社会治理上留下空缺。因此，我们在加强民主法制建设的同时，也要加强社会主义精神文明建设，而道德建设便是精神文明建设的核心内容。
依法治国和以德治国在行政管理领域中体现为依法行政和以德行政。以德行政和依法行政两者之间有着密不可分的关系，具体体现为：
第一，以德行政使依法行政有了基础条件。在依法行政问题上有一个偏向，即把依法行政简单理解为合法性原则。这一偏向使得对政府和行政行为进行制约的法律法规大量缺位，从而背离了法治的基本精神。而以德行政的提出则从根本上解决了依法行政前提不足的问题，以德行政应当成为依法行政发展的基础。只有当依法行政从以德行政的深厚土壤中萌生并成长时，那么，依法行政才是理性化的，其社会效果也才是显著的。
第二，以德行政使依法行政有了理性保障机制。依法行政的实现是一个具有极高社会价值的概念。保障依法行政实施的机构并不能够保障依法行政的实现。如对于不依法律原则行使行政自由裁量权的行政主体，可以通过追究行政责任或者其他手段，使其行政自由裁量权的不当行为得到矫正。但是，这一矫正行为并不能够与依法行政已经得到实现同日而语。因为按照社会的总体认同意识，通过单一的实施行为并不能得到证明。再则，依法行政的实现应当是一种自觉的过程，而不是时时都需要制裁机制发挥作用的过程。道德体系以其特有的体系化和稳定性为法律规则提供参照准则，以德行政作为一个规范化、内容确定化的机制责无旁贷地成为依法行政的保障机制。
第三，以德行政使依法行政有了追求目标。依法行政既是一个具有相对确定的内涵和相对稳定性的概念，又是一个动态概念。在我国，依法行政同样是一个随着社会的发展而不断完善的过程。在依法行政的发展过程中存在诸多制约因素，而在这些制约因素中，有些是正当的、理性的，有些是不正当的、非理性的。在所有制约因素中，唯有公共道德准则是最为正当的制约因素。在其制约之下，依法行政无论如何发展，发展过程无论如何起伏都不会离正义标准的主线太远。换言之，以德行政应作为依法行政发展的最高目标[4]。
通过以上分析，我们明确了以德行政的重要价值。以德行政是一种价值追求，这种追求与行政主体的复合，便产生了行政道德。行政道德是国家行政机关及其行政人员在行使公共权力、从事行政活动过程中，通过内化的信念和善恶标准，理性地调节个人与个人、个人与集体和社会之间各种关系行为规范的总和。为人民服务是其核心，集体主义、献身精神是其源泉，公平正义、自由民主、诚实坦荡等是其行动遵守的准则。这些价值导向与依法行政的价值导向整合为一体，从而构成了我国服务型政府建设的制度保障。
七、我国服务型政府建设的目标指向：构建社会主义和谐社会
构建社会主义和谐社会的提出，使得我国服务型政府建设有了明确的目标指向。社会主义和谐社会，应当是各方面利益关系得到有效的协调，社会管理体制不断创新和健全、稳定、有序的社会。具体地说，就是一种民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。
在构建社会主义和谐社会的过程中，政府必然要发挥主导作用，这是由政府自身的特点所决定的。其一，政府作为国家意志的执行者，以强制力为后盾进行社会整合与社会利益分配，政府在进行柔性德治的同时，还要提供有效的刚性规制。政府要创造、疏通民间利益诉求的表达和上传渠道，消除制度性歧视，防止贫富两极分化，还要对社会治安、生态环境保护等领域加强规制。其二，政府作为国家机构的组成部分，具有严密的组织体系，体现了一种行政性的等级制关系，具有实现高效率社会管理的现实可能性。政府更要重构国家和社会的关系模式，将社会公共组织纳入公共治理主体之中，而这些都依赖于政府在社会治理中合理凝聚社会力量、构筑合作网络的能力。
政府在构建和谐社会方面作用发挥的大小与服务型政府建设的程度密切相关。服务型政府建设是构建社会主义和谐社会的前提和先导[5]，构建社会主义和谐社会则是我国服务型政府建设的目标指向。服务型政府的服务主体是各级政府，服务对象是公民、组织和社会，服务的宗旨是为民谋利，促进社会的稳定发展，服务的内容是满足公共需求，服务的方式是公开透明的方式。建设服务型政府，在经济、政治和社会问题上所采取的政策性措施，最终目标也是为了实现我国经济与社会的协调发展。政府的公共政策、制度安排是否得当，会直接影响公共服务的效率和水平，进而影响到一个国家一定时期社会的和谐。
构建社会主义和谐社会，根本的途径是要大力加强服务型政府的建设[6]。只有政府认真履行了公共服务的职能，社会积累的各种矛盾、各种问题才能得到有效解决。这些矛盾、问题解决了，和谐社会才能构建成功。各级政府应该把建设服务型政府作为当前构建和谐社会的主要任务来抓，在提供公共产品和公共服务方面有效履行职责。各级政府也要把构建和谐社会的任务落到实处，把自身的改革放在首位，大力进行服务型政府建设的实践，有效提高科学行政和依法行政的能力，在构建和谐社会小真正发挥主导作用。只有进一步完善建设服务型政府的机制，才能不断提高构建和谐社会的能力，实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的奋斗目标。
［收稿日期］2008-12-01