立法评估完整性研究及建设路径，本文主要内容关键词为：路径论文,完整性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
立法评估实践发展十数年之久，经历了从地方到中央的普及过程，先后发展出多个地方模式，如重庆模式、甘肃模式等。尽管立法评估对提升立法质量的价值已受到认可，但我国立法质量仍饱受质疑。十八届四中全会明确指出“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。立法质量问题也反向说明立法评估存在一定的缺陷，立法评估缺乏完整性即是其中一个问题。以立法进程为划分依据，立法评估可包括立法前评估和立法后评估。相比于立法后评估的体系化发展，立法前评估不论在理论、制度还是实践方面都呈现碎片化状态。为了还原立法评估的完整性，提高评估对立法的效用，减少法律试错成本，本文在现有经验基础上提炼出立法评估完整性缺失的命题，并提出构建完整立法评估的路径。 一、立法评估发展背景 良法善治是实现法治的前提。亚里士多德(1965)提出一个关于法治的著名观点为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”也就是说，制定良好的法律乃为良法善治的源头，法律的质量关乎法治的实施效力。法律质量的预测与检验则可通过评估方式实现。 (一)国家层面：对立法质量的重视推动立法评估的发展 从党的历届会议报告中可看出，立法对完善中国特色社会主义法律体系的重要性呈逐步增加的趋势。各时期党和政府的文件精神显示，提高立法质量已成为当前立法工作的首要任务。党对立法质量的重视正逐渐加深，如表1所示。
从表1可以直观地看出，党的三次报告中“立法”一词的频数成倍增加，说明报告有关立法的篇幅也在逐渐增加，这就意味着党对立法工作的安排与部署也愈渐翔实。在完善中国特色社会主义法律体系中，立法发挥的作用越来越大，从加强自身内部工作到发挥对法治的引领作用，立法的作用受到充分肯定。从法治评估指标体系的建设到引入第三方立法评估，评估的应用更为精细化、专门化。由此可知，提高立法质量将成为立法工作的首要任务，立法评估则是反映立法质量的重要工具。 政府对立法工作的重视表现在多部规章条例对立法工作的规定中。早在2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，其中第六项“提高制度建设质量”指出“政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。说明法律质量对后续法律实施成本起决定作用。2008年国务院发布了《关于废止部分行政法规的决定》，对现行行政法规共655件进行了全面清理。2010年，政府法制办专门就规章的清理发布《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》，其中明令提出规章清理的范围和工作任务、清理工作的基本要求和原则。规章的清理即是对规章实施立法后评估的产物。2016年1月国务院常务会议已审议通过了一批行政法规的修改草案，一揽子修改了66部行政法规。 虽然上述规定并非严格意义上的立法评估，但其中蕴含的内容与立法评估相一致，如对规章的清理等。政府对提高规章质量的种种措施充分彰显了建设法治政府的决心，也推动了立法评估的应用。 (二)实践层面：对立法评估从无到有的倚重 我国立法评估的发展轨迹遵循的是从地方到中央的路线。地方立法评估在制度和实践方面积累了丰富的经验，多个省市先后颁布了相关条例，为立法评估提供了制度依据，多地也相继开展评估实践，发布评估报告。 在制度方面，多地已发布较为系统的评估条例，如广东省、重庆市、南京市、苏州市、海口市等已颁布评估实施办法。在实践上，福建省、四川省、云南省、甘肃省、上海市、重庆市等多地已开展立法评估并发布评估报告。然而，制度建设与实践经验的累积并未促进立法评估理论研究的深入发展。受到理论研究的掣肘，实践发展中的诸多问题未能有效解决，如轻前评估重后评估、重形式轻实质等，这就导致实践操作者未能客观理解立法评估的价值，罔顾立法评估完整性。由于理论与制度的缺失，体系化的立法前评估尚未形成。而已开展的后评估项目则出现“一次性评估”现象，未能持续追踪和反馈立法质量。例如，上海人大常委会2005年发布对地方性法规《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法后评估报告。虽然该法规后续仍在实施，但距今十年内评估工作未再启动。单次评估项目从启动到实施再完结，构成一个内部完整的评估体系。但对实施中的法律来说，单次的评估项目只能反映特定时间段的立法质量，完整的评估应持续到法律的废除。从这一角度而言，我国纵向的完整立法评估体系尚未建立。当然，这并不意味着任一有效的法律都必须进行连续评估。评估对象选择应进行理性筛选，符合一定标准的法律法规才应投入评估资源。美国设定了规章评估对象的量化标准：一是规章在一年内对经济、社会和环境的影响达到或超过1亿美元，包括成本、收益和转移支付；二是资源配置影响判断标准，规章对经济部门、生产力、市场竞争、就业、公共健康、安全和环境产生了重大影响；三是各级政府财政预算影响判断标准(席涛，2012)。符合标准的法律应在其有效期开展持续的立法评估。当前，我国立法评估在制度、理论与实践上的不完整对评估效用的负面影响已日趋明显，各方主体应协调合作，完善立法评估的完整性建设。 (三)学术层面：立法评估类型研究的偏颇 立法评估类型可从发展进程、评估主体、评估对象等多方面进行归类，常用的分类以评估发展进程为标准。许安标(2007)认为立法评估按照立法进程可区分为立法前评估、中评估与后评估。但本文主张立法评估可分为前评估与后评估。本文主要以法律实施的时间点以及评估逻辑的完整性作为考量依据。法律的实施意味着法律对社会产生约束力，其权威性应受到保障。法律权威性的意义在于“保障法治畅行，保障法律所体现的人民意志被忠实地执行，保证法律所规定的公民权利得到切实维护，保证违法犯罪行为被依法追究。”(张德淼，1997)所以，一部法律正式实施前的所有评估都是为了从源头上完善即将实施的法律，因此皆可视为前评估。法律实施后的评估项目则是为了检验法律的实际效用，并为后续改善法律质量提供参考意见。基于以上理由，笔者认为立法评估根据立法的进展阶段，可分为前评估与后评估。 毛泽东(1975)提出，“感觉只解决现象问题，理论才解决本质问题”。邓小平指出，“科学的理论来自社会实践，又是社会实践的先导”(曲庆彪，2000)。理论上的完善才能够更好地指导实践活动。从当前检索的期刊及出版的书籍可知，学术界多关注立法后评估的研究，仅少数学者涉及立法前评估。李向东(2013)认为行政立法前评估的含义是指“对各种潜在的或者可能的行政立法方案进行的必要性、可行性和有效性等问题的评估和预测分析”。周怡萍(2014)认为，“立法前评估制度是立法工作机构、立法案提案人、其他相关机构或者组织，在法规通过前，按照一定程序、标准、方法对立法目的、内容、必要性、可行性、社会影响以及法规实施的成本效益等进行预测、评估，并将评估意见作为立法机关决策参考和依据的制度”。任尔昕(2011)等认为立法预测和立法规划集中于理论论证阶段。俞荣根(2013)提出立法前评估的必要性在于“我国地方立法的立法主体多，每年制定的地方性法规数量也多，探索和试行立法前评估的积极性高，回旋余地大，制度障碍小，试错代价低，成效收益显”。尽管如此，前评估的研究并未引起学界重视。 相比于立法前评估理论研究的薄弱，立法后评估研究呈现喷薄之势，但正是由于忽视前评估的研究现状造成学术界对后评估的扩大化认识。一方面，概念的扩大化。周旺生(1999)教授认为：“立法评价实际上就是立法后评估，这二者没有什么区别”。这一观点夸大了后评估的效用，把后评估作为立法评估整体，所以未能全面认识立法评估。另一方面，内容的扩大化。虽然现今多数学者认为立法前评估与后评估存在区别，但在具体评估内容上二者存在的多处重合误导学者们认为后评估可以涵盖前评估的内容。比如，汪全胜(2012)认为“立法前评估主要是对立法的必要性、可能性、技术方案、制定条件进行分析以及对立法未来的社会效果进行预测；立法过程评估也一样；立法后评估除上述内容外，还要对立法决策、实施效率及实施运行状况进行分析。”汪全胜(2012)的观点可以理解为后评估的内容不仅包括了前评估内容且范围大于前评估。但笔者认为立法前评估与后评估的内容因为目的不同而存在显著差别，如立法可能性、制定条件等都属于前评估内容，是为制定法律服务，必要性、合法性等应是重点考察标准。相反地，立法后评估目的主要是评估法律的实施情况以反映法律质量，社会、经济和环境的影响力应是考察重点。但大部分研究者都不对二者内容作区分，把必要性等标准作为后评估的主要内容，评估结论也将受影响。这也是目前立法评估研究面临的严重问题。 目前，仅席涛较系统地辨析了立法前评估与立法后评估的区别。他主要着眼于评估内容(评估什么)和方法(如何评估)的区分，首次深入地对前评估与后评估做了严格区分，对该领域的研究具有矫正作用。但本文与席涛研究视角却不一致，本文主要从外部视角分析二者混用造成的负面影响并从多个面向加以区分二者的差异。 二、立法评估完整性缺失的表现 通过对研究成果与实践经验的梳理，我国立法评估完整性缺失可表现为两方面：横向型完整性缺失与纵向型完整性缺失。横向型缺失指立法评估内部构成类型的不完整，纵向型缺失指立法评估作为一个整体在时间序列上不能持续对实施中的法律进行跟踪式评估。此外，对国外经验引介的主观选择也影响理论研究的完整性形成。 (一)横向型完整性缺失 立法前评估与后评估发生的领域、评估主体、评估方法、评估对象乃至评估内容的多面重叠导致评估领域以偏概全的现象，即把后评估视为完整的立法评估，忽视前评估的价值，这一做法将影响法律质量的改进。 当前，立法后评估的研究多集中在探讨后评估的运用，如对域外经验的介绍、后评估程序和后评估标准的陈述、指标体系的设计等，前评估与后评估的区分研究尚未引起重视。现实中，前评估尚未如后评估一样形成一个完整体系，仅存在零碎性的带有前评估性质的立法程序。这一现象导致立法后评估“兼并”了前评估，以至于部分学者视后评估为完整的立法评估，后评估的指标设计也掺杂了很多前评估元素。前评估的缺失意味着立法评估整体性受损，后评估定位不明确则影响立法质量真实性的表达。这种情况下，既无法实现前评估的目的，又浪费后评估耗损的资源。 立法前评估与后评估虽都以提高法律质量为最终目的，但二者的逻辑却是呈现十分清晰的时间序列关系——立法前评估—立法—立法后评估(如图1所示)。以法律颁布为中点，立法前评估发生于法律制定之前，立法后评估则发生在法律实施一段时间之后，二者具有不可替代性。立法前评估是为了论证法律制定的必要性及可行性，最终目的是为制定法律提供建议，并在法律制定过程中通过各种方式听取完善建议。在法律体系基本完善以后，每一部法律的制定都应谨慎，并开展立法前评估论证，以实现科学立法的目的。此外，前评估结论与后评估结论可进行对比研究，更充分地检测法律预期与现实情况的差异，探寻法律质量问题根源，有的放矢地制定解决措施，提高评估效率。
图1 立法评估体系图 然而，从中央到地方，仅少数法律的制定通过评估完成。正因为前评估的缺失，后评估主体往往不加区分地在后评估中设置前评估的内容及标准，如立法的必要性和可行性、立法的合法性等。如果立法不具备必要性、可行性和合法性，那么法律不能进入制定程序，更无从谈论立法后评估。如果法律通过前评估得到有效实施，前评估的成果也可提高法律运行的效率。以“法律是否存在冲突”这一评估内容为例，如果在立法前已经对制定中的法律进行衔接性的评估，那么法律实施后将会大大降低冲突的可能性，提升法律运行的效率。从功能上而言，立法前评估意味着预防，立法后评估意味着检测。法律质量的控制应始于预防。但评估逻辑的模糊造成前评估的价值未受重视。 (二)纵向型完整性缺失 多地立法后评估经验表明，现有评估项目的开展缺乏持久性，启动缺乏常态化，不能形成一个完整的评估循环。事实上，科学的评估应按照一定的标准，严格甄选评估对象并进行反复评估、跟踪了解社会需求，才可有效提高法律质量。“一次性评估”既浪费前期调查资源，又无法持续了解法律质量的动态变化。 回顾我国十数年的立法评估历史，尚无一个评估项目能够持续对一部法律进行动态追踪，一次性评估则较为常见，立法评估的开展缺乏常态化，即缺乏纵向型完整性。单次评估结论只能反映法律在一段时间内的质量，不可一劳永逸地解决所有立法问题。评估制度缺乏持续执行力是评估纵向完整性缺失的主要原因。立法评估启动的制度规定是完整的：法律法规颁布3—5年时间可开展立法后评估。笔者对此规定的理解为，一部法律颁布后的每3-5年可展开一次立法后评估，而非法律颁布后的第一个3-5年。再看制度的执行情况。立法评估的开展通常是由立法机关组织，如上海市人大常委会组织对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的评估、重庆市人大常委会以课题资助形式委托俞荣根开展的“地方立法质量评价体系研究”等，但遗憾的是上述具有开创性的评估项目都仅开展一次就结束。不可否认地是，这些评估项目不论在实践上还是学术上都不同程度推进了立法评估的发展，但评估持续性的缺失也局限了相关法律的后续完善，为提高立法质量写下一个省略号。然而，一次性评估现象在我国已具有普遍性。究其原因在于评估组织者缺乏对立法评估完整性的认识。或者说，评估组织者认可一次性评估的万能主义价值观，寄希望于通过一次评估达到一劳永逸的效果。显然，这样的思想是过分夸大评估的功效。事实上，每一次评估结果只是评估体系上的一个点。通过时间推进，不同的点构成一条纵向的线，与横向完整的立法评估，共同组成立体的立法评估网，才可有效地推动立法质量的完善。一言以蔽之，立法评估与立法应是共生共存的关系。因此，评估组织者应对评估万能论“祛魅”，客观、全面地认识评估体系的纵向型完整性，保障立法评估体系对立法质量的持续跟进。 (三)国外经验借鉴的不完整 在西方国家，评估方法的应用早已渗透进各个领域，尤其是为政府决策和法律制定提供专业建议时。不论在制度、理论还是实践经验上，立法评估已形成一套完整的体系。美国12866号行政命令，确立了八项监管、审核行政行为的规定，如对信息的披露、保持透明性、鼓励公众参与行政规章制定、讨论评估方法的作用、对监管审查的重视及行为科学对政策制定的重要性等原则，规章的立项机构负责评估规章的经济、社会和环境影响(席涛，2010)。该规定为立法评估设定了实施依据。成本—效益方法是美国立法评估惯用的分析方法之一，用于计算尚未制定的法律可能产生的效用以及立法后评估中法律已产生的实际效用，从而为法律的立改废释提供参考。立法前评估报告将成为美国国会委员会通过立法草案举行立法公共听证的重要依据之一。也就是说，立法前评估的程序嵌入至整个法律制定过程中，直至法律颁布前。不同的是，立法后评估的进行则不涉及立法程序，形成于法律实施后，可独立开展。 我国学者在引介国外立法评估经验时，多着墨于后评估，而忽视前评估对立法的影响力。虽然我国与西方国家在立法机构、立法制度、立法程序、立法权限等方面存在差异，但西方国家对立法前评估的倚重以及由此发展出的一套成熟体系是值得肯定的。与我国立法后评估的体系化相比，前评估仍处于碎片化阶段：无组织者、无实施方案、无评估指标体系，仅有几项具有前评估性质的立法调查程序。虽然西方的立法前评估经验并不能完全适用我国国情，但可对外来经验进行本土化改造，发展出一套适合我国国情的前评估理论。而这方面的缺失是显而易见的。相比而言，立法后评估不因法律制度的差异而改变，西方的立法后评估理论与经验可直接为我所用。因此，完整地引入国外经验是我国立法前评估建设借鉴他人优势的前提条件。 三、立法评估完整性的需求表达 我国法治体系的日臻完善对立法评估的需求也日益增长。同时，这也预示着立法评估发展方兴未艾，但完整立法评估的阙如则会对立法质量产生负面影响，背离评估目的。立法评估完整性要求立法评估不仅在形式上是完整的，还必须制定有效的评估结论以保证立法质量对法治的引领作用。 (一)形式需求：立法前评估体系的完善 完整的立法评估类型应包括前评估与后评估。从文章前述分析可知，二者具有不可替代性且互为补充，对提高立法质量发挥着预防和检测的作用。前评估的结论可为法律制定提供重点并预估法律可能产生的影响，而后评估则可检验法律目的是否实现，检验法律的实施效果与前评估结论的预期差距并预测二次立法后的风险。后评估也可为下一次前评估奠定基础(汪全胜，2012)。基于后评估的结论，法律如果被废除，该结论也可为相关领域新法的前评估作奠基。目前，我国研究与实践领域多集中在对后评估的研究中，前评估领域较为薄弱。前评估内容在我国立法程序中确有表现，如采取调研的形式收集立法建议等，但完整的前评估尚未形成。所谓完整意味着评估主客体、评估内容、评估程序、评估指标体系、评估结论等各方面的完善。因此，加快形成完整的立法评估必须丰富前评估的形式。 (二)实质需求：评估结论具有针对性 评估结论的针对性可表现为评估类型的针对性和地域针对性。前者指评估结论根据评估类型的功能及特点，有的放矢地反映出不同类型的评估所欲达到的目的；后者指评估内容根据各地立法的地方特色反映出其地域性。 立法前评估应重点考察是否应立法以及如何立法，立法后评估则检验法律的实际影响力，二者目的不同，评估指标的设计也应有所取舍。然而，各地立法评估指标却大同小异。究其原因在于评估者未清晰区分立法评估类型，导致立法后评估中杂糅了诸多前评估的元素，以至于评估指标的设计相似度极高，缺乏针对不同类型评估的个性化结论。这就造成前评估的价值未受到认可，后评估的结果多注重最终分值，对评估反映出的问题、法律影响力及风险预测关注较少。 根据俞荣根(2013)对重庆地方立法质量的评价结果，重庆多个法律条款的得分均达80分以上。然而，2015年世界正义工程对中国的法治综合评估分数为0.48，低于全球平均值，在全球102个国家中排名第71位(该指数评估的分值范围为0到1，1代表最优秀的法治状况)。根据中国社会科学院法学研究所国家法治指数研究中心、法治指数创新工程项目组研发推出的《中国地方人大立法指数报告》，对31个省份立法评估中，重庆的立法指数排名第五，处于领先位置，其综合得分为66.06。可以看出，世界正义工程组织和社科院作为他者的评分结果与本地开展的评估得分有较大差别。 造成评估结果差距的一个可能原因是，本地立法评估把法律文本作为评估重点，而立法相关活动或影响则权重较低或者未进行评估，因此产生评估高分。理论上，立法后评估应减轻法律文本质量评估的权重，增加实施影响力的权重。相反，立法前评估则更应注重法条的表达、措词等立法技术问题，保障文本质量，减少歧义，为顺利执法、守法作铺垫。因此，立法评估应针对立法的不同阶段而设计不同的内容与指标体系，评估类型的完整性则是保障评估针对性的前提。 另一方面，评估指标缺乏地域针对性。各地立法评估标准都限于必要性、合法性、合理性、可操作性、衔接性五项基本标准，无法反映法律规范的特性。此外，部分评估把“地方特色”作为评估标准之一，表现了评估主体的差别意识，但地方特色注重的是地域特色，应针对当地立法的地方特殊情况进行设计。以《重庆市地方性法规文本质量评估报告》为分析对象，其地方特色指标如表2所示(俞荣根，2013)。
从表2可看出，地方特色的二级指标主要体现在地方事务和地方突出问题两方面。这一设计存在两个问题：一是指标对象的雷同。地方事务和地方突出问题势必出现重合的问题，这就可能造成重复评估，浪费评估资源。二是指标内容太宏观，缺乏针对性。地方事务与突出问题可以泛指多方面，此处无偏重领域，如经济或环境。从三级指标来看，其评估目的并未体现地方特色，而是落脚在问题的解决情况，且合理解决、部分解决在现实中可因主观认知的不同而难以作出判断。总的来说，地方特色指标的设计既缺乏地域特色，也缺乏评估内容的特色。 (三)法治需求：提高立法质量 党的十八届四中全会指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”立法质量直接影响法治建设水平。所以，制定良法是实现法治的前提与保障。对于什么是良法尚未统一定义，但可以肯定的是良法必须是符合社会需求的法律。人类社会是在不断变化中进步的，尤其是我国正处于改革时期，社会的快速发展对法律质量提出了高要求、高标准。为了提高人民的生活水平，立法者可以通过适当方式改变国家制度(安·赛德罗等，2008)。通过立法评估对法律影响力的预测与检验，能够及时调整法律规范方向以满足社会需求、减少法律对经济的约束。因为立法前评估与后评估的针对性不同，二者配合开展能够节约立法成本，并提高法律实施效益。但由于我国尚未从制度上保障立法评估的完整性，这就导致地方开展立法评估缺乏引导，混淆前评估与后评估，最终的评估结果不能高效地反映出法律的问题。因此，加快构建立法前评估体系才能够有效维护立法评估整体的完整性，促进良法善治的实现。 四、立法评估完整性建设的路径 当前，由评估完整性缺失引发的诸多立法质量问题已逐渐显现。为了建立科学的评估体系并有效提高立法评估对立法质量的保障作用，可从以下四方面完善立法评估体系的完整性。 (一)树立立法评估完整性意识 鉴于评估组织者对立法评估完整性认识不足，评估建设首先应从思想上作出相应调整。评估完整性意识的树立是评估规律客观发展的要求，也是大量评估实践反馈的结果。形成完整性意识则要求评估组织者及评估实施主体明确区分立法评估的不同类型，尤其是当前我国对立法后评估功能的扩大化运用已严重损害立法前评估价值的实现，由此进一步引发后评估目的的错位，降低立法质量评估的有效性。因此，评估组织者及实施主体应摒除单一的评估观，坚持二元评估价值观。对立法评估类型的划分并不意味着坚持二者的对立。相反，前评估与后评估虽存在差异性，但也具有统一性。前评估的预测功能与后评估的检测功能形成互补，二者共同构成完整的立法评估类型，致力于提升立法质量。因此，立法评估组织者应尽快改善前评估零碎化的现状，设计一套完整的前评估指标体系，形成完整的启动—实施—结论—反馈程序，为实现前评估的判断及预测功能创造前提条件。后评估则可在已有的成熟体系内强化指标的针对性，以实施影响作为指标设计导向。 (二)完善立法评估制度规范 地方立法评估的丰富实践经验催生了多地制定立法评估条例，其中仅一部是专门的立法前评估法规——2014年5月浙江省人民政府办公厅发布的《政府立法项目前评估规则》，其目的是“为科学确定立法项目，提高立法草案起草质量和审核工作效率”。多个立法后条例的目的则是为了提高立法质量，规范立法后评估工作，了解法律(规章)实施效果，促进经济社会发展。从评估目的来看，前评估与后评估存在明显差别，但大部分制度规范都是针对后评估制定的。在缺乏制度规范的情况下，前评估的组织、实施及反馈都难以有效开展。立法评估制度的完善可从两条路径展开：第一，已颁布立法后评估条例的地方立法机关可对现有条例进行修改，补充规定立法前评估的内容，尤其是与后评估存在差异的地方。由于前评估与后评估在多个方面存在区别，这一方案将对现有条例改动较大，不利于维护条例的稳定性及立法机关的权威。第二，颁布专门的立法前评估条例。地方立法机关可参照后评估条例的设置，再颁布相应的前评估条例，从制度上肯定前评估的价值，平等对待前后评估。这一方案既维护了立法评估的完整性，也可触动理论研究者与实践操作者的前评估意识。 (三)弥合立法前评估指标体系的缺失 首先，完善前评估理论。“正确的理论必须结合具体情况并根据现存条件加以阐明和发挥。”(中央编译局，2002)立法评估完整性的缺失还体现在学术研究成果的不均衡。既有的研究主要围绕后评估展开，内容较为丰富，涉及从评估指标体系的建立到各个评估要素的解析。与此不同的是，立法前评估的概念仍无统一界定，评估要素的解析、评估指标的设计更缺乏体系化研究。从对国外经验的选择性研究可知，理论研究者对前评估的忽视已是不争的事实，但理论的偏差可对实践操作产生严重误导作用。由于地方人大常委会多委托高校及学术机构实施立法评估，学者们研究中存在的认识偏差无形中将融入到实践操作中，其评估内容确定、评估标准确立、评估指标设计等都将受到影响，最终将影响评估目的的实现。相应地，评估实践效力的不足也反映出理论指导的缺陷。因此，本文认为完善立法前评估指标体系应坚持理论先行。 其次，坚持以判断和预测为导向的指标设计原则。立法前评估指标体系主要是为立法者提供是否可立法以及如何立法的参考。启动立法程序后，立法前评估应随之展开，测评该项立法的必要性和合法性，判断是否需要制定该项法律，制定该法可能产生的影响，正面影响是否大于负面影响。在此前提成立后，立法的协调性、可操作性、实效性、地方性等标准的考察可为如何立法提供支持。前评估的指标设计应紧紧围绕立法的必要性、合法性、协调性、可操作性、实效性等基本标准进行设计，以实现其判断和预测目的。 最后，科学合理地运用评估指标体系。科学地运用指标体系要求评估主体充分结合定量和定性评估方法，多面向地论证评估结论，保障结论的有效性，且客观对待立法评估，摒弃“评估万能论”；合理的运用则指评估者不可陷入“分数战”，过分强调分值高低而忽视立法影响力这一核心评估内容。科学合理地应用立法前评估可有效降低立法的试错成本，提高执法、司法的效率。 (四)立法评估启动常态化 立法评估启动的常态化是以时间序列为基础的纵向完整性表达。在以内容为基础的横向完整性立法评估作为一个整体时，其与相关法律的同步发展情况可反映立法评估纵向完整性程度。不同于国外对法律期限的规定，我国法律有效性普遍不设限。那么，对于持续有效的法律有必要在固定循环期限内进行连续评估，每一次评估只能反映其评估期限内法律的实施状况。连续评估的结论构成纵向完整性评估体系，可持续反映社会、经济和环境对立法的需求，克服法律的滞后性。在此基础上，还可建立立法评估数据库。评估数据间作对比研究可动态反映法律质量的走向。随着立法的进步，不少法律也明确规定有效期，如《湖北省人民政府关于加强市县政府依法行政的实施意见》第16条明确规定：“建立规范性文件有效期制度。自2009年1月1日开始，除具体实施法律、法规、规章的规范性文件外，市县政府及其部门制发的其他规范性文件都应当明确有效期。有效期最长不得超过5年。没有明确有效期的，其有效期为2年。有效期满后，该规范性文件自动失效。期满仍需继续执行的，经过评估或修订后，按照制定规范性文件的相关程序重新公布实施。”该条款明确规定法律的有效期，立法评估则可在其有效期到期时进行立法评估，为是否继续实施规范性文件提供参考。从长远来看，立法评估的纵向完整性对整个法律体系质量的提高具有重大意义。
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