焦作市南水北调中线工程建设领导小组办公室 河南焦作 454000
摘要：临时用地的使用与管理是南水北调工程建设的重要组成部分，合理规范的使用临时用地是工程建设单位的主要职责。临时用地的合理使用不仅对保障当地群众利益、保护耕地资源具有重要意义，而且能彰显南水北调工程建设的高效性和规范性形象。另外，临时用地能否按期返还事关沿线老百姓的切身利益、事关社会的安定。基于此，本文主要对南水北调中线工程征迁安置临时用地工作组织模式进行分析探讨。
关键词：南水北调；中线工程；征迁安置；临时用地；工作组织模式
1、前言
南水北调中线一期工程规划临时用地征用规模25466.7hm2，征地范围涉及生产生活营区、临时道路、取土料场和弃土弃渣场等。临时用地征用规模较大且地块零散，同时受工程进度、地质条件、周边环境、群众意愿等诸多因素的影响和制约，加之国家基本农田保护制度的加强，临时用地征用工作更容易产生矛盾，征地任务较为琐碎而繁重。
2、临时用地工作组织模式探讨
2.1地方南水北调征迁安置主管部门负责征用的工作组织模式
地方南水北调征迁安置主管部门负责的临时用地征用工作组织模式，即临时用地征用工作以地方南水北调征迁安置主管部门为责任主体，地方南水北调征迁安置主管部门会同项目法人或建设管理单位、设计和监理单位，实地落实占地位置和规模，改进和完善用地方案。用地方案落实后，项目法人或建设管理单位据此提交临时用地申请，由地方南水北调征迁安置主管部门组织勘界核查，会同项目法人或建设管理单位与被占地村集体经济组织签订占用协议，兑付补偿资金，交付临时用地。临时用地使用完毕后，由项目法人或建设管理单位结合水土保持工作，按临时用地复垦方案组织用地复垦，通过复垦验收后，将临时用地退还村集体经济组织。
这种工作组织模式，把临时用地征用工作纳入了地方征迁安置工作范围，强调了地方南水北调征迁安置主管部门作为南水北调征地移民工作的责任主体地位，能够充分发挥地方政府的协调、调度等行政资源优势，有利于加强与乡村、农户的协调。但这种工作组织模式，忽视了工程建设与征迁安置工作的有机结合。由于临时用地在征用和使用上是两个不同的责任主体，征迁安置主管部门负责征用，项目法人负责使用，双方所处立场不同，追求利益不同，出发点也不一样。南水北调工程征迁安置工作实行投资包干方式，地方南水北调征迁安置主管部门既要考虑补偿投资能否包住，又要考虑避让基本农田，临时用地占地位置特别是取土料场和弃土弃渣场的选择受到一定的制约，而项目法人或建设管理负责工程建设管理，考虑的是尽可能减少运输距离、降低建设成本，由此产生的矛盾和弊端不可避免。一方面，造成了工作量的大量增加，降低了工作效率。项目法人或建设管理单位确定征地规模和位置后，需要与征迁安置主管部门协商，迁安置主管部门又要征求所在地块的乡镇、村集体经济组织和被占地农民意见，哪一方出现不同意见，就需要重新确定征地位置。
实施过程中，几方达成一致意见非常困难，一次征地往往需要几次反复，不仅增加了地方征迁安置主管部门的工作量，而且也造成了工程建设施工组织设计的反复调整。另一方面，有可能造成征地浪费现象，导致征地补偿投资的增加。由于征地补偿由征迁安置主管部门负责，施工单位不必担心为征地“埋单”，有可能出现占而不用或占而少用、占而不退或超期占用、甚至挪作它用现象。同时，如果地方征迁安置主管部门和项目法人或建设管理单位双方缺乏有效协调，也有可能存在不用而征或征已无用等现象。
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2.2项目法人或建设管理单位负责征用模式
项目法人或建设管理单位负责的临时用地征用工作组织模式，即临时用地征用工作以项目法人或建设管理单位为责任主体，地方征迁安置主管部门负责配合和协调工作。项目法人或建设管理单位确定用地规模和位置，与被占地村集体经济组织或被征地农户达成用地意向后，向国土部门提交临时用地申请，项目法人或建设管理单位会同地方征迁安置主管部门及有关部门、单位组织勘界核查，与被占地村集体经济组织签订用地协议、支付补偿资金，并与国土资源部门签订复垦协议。用地完毕后，由项目法人或建设管理单位按临时用地复垦方案，组织完成临时用地复垦工作，经验收合格后，将临时用地退还给村集体经济组织。
这种工作组织模式，充分发挥了项目法人优势，使工程建设与临时用地征用能够有效衔接，高速公路和铁路等线性工程征用临时用地，大都采取了这种工作组织模式。这种模式的优点：一是节约了资金和用地规模。临时用地的征用和使用均由项目法人或建设管理单位负责，工程需要占用多少就征多少，能够充分调动项目法人或建设管理单位节约使用临时用地的积极性，既节约了征地补偿资金，又最大限度地减少了征地浪费。二是增加了解决问题的灵活性。可以充分发挥工程建设管理单位优势，通过成本核算，灵活多样地解决取土场和弃土问题。如取土场临时用地可以采取就地买土方式，弃土可以由沿线群众垫沟、垫路、垫房基等方式代弃解决。三是尽可能减少了临时用地的占用时间。临时用地需占一季补一季，土地使用补偿由项目法人或建设管理单位负责，从节约资金、降低成本的角度出发，项目法人或建设管理单位势必会从严控制占用时间。这种模式的缺点是，项目法人或建设管理单位作为企业，有可能在与被征地村集体或被征地农户协商时，因补偿费用问题受到外界干扰，需要充分发挥地方南水北调征迁安置主管部门的协调调度行政优势，给予大力协调和支持。
3、临时用地使用的管理措施
3.1各部门高度重视，落实相关规定
关于临时用地的使用，征迁设计编制的征迁安置实施规划报告对各类临时用地的使用做了典型设计，为了规范临时用地的使用，河南省移民办下发了《关于批转南水北调中线黄河南总干渠临时用地补偿标准、使用要求及复垦措施的通知》，进一步对临时用地的使用提出了明确要求。针对临时用地在使用、退还、复垦退耕等管理环节存在的问题，国调办下发了《关于进一步做好南水北调工程建设临时用地退还复垦工作的通知》，通知要求临时用地各相关单位要加强配合，落实责任，规范使用，在保证工程建设的同时切实做好临时用地管理工作。
3.2按规定程序对临时用地进行报批，严禁先占后用
受工程建设的各种外部环境、客观条件变化的影响，一是由于原定的施工进度发生了改变，部分施工营地随工程建设而延期使用；二是由于受交叉工程占压渠道施工断面的影响，无法按原定计划施工，导致工期滞后，无法按期返还临时用地。对于因客观原因导致的临时用地延期，各建设单位必须按规定程序报批，严禁杜绝超期使用和私自征地行为的发生。
3.3制定奖惩措施，严格临时用地的考核
为了加强对工程建设临时用地的使用与管理，中线局、河南省南水北调办、河南省移民办联合下发了《关于印发〈南水北调中线干线河南段工程建设临时用地返还复垦工作进度目标考核办法〉的通知》（中线局移[2013]34号），将临时用地返还工作纳入了现场考核，并制定了奖惩措施，利用经济杠杆来推动临时用地按期返还。
4、结语
由于临时用地征用、使用、管理相互分离，对后期临时用地复垦退还工作带来了相当大的难度。为了加强管理，现场建设管理单位应配合各级主管部门，积极协调沟通临时用地使用管理中存在的问题，负责对临时用地规范使用进行监督检查，对存在的问题及时督促整改，切实把临时用地管理作为工程建设管理的一项工作来抓，为临时用地复耕退还工作奠定坚实的基础。
参考文献：
[1]国土资源部.关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知（国土资发[2006]25号）[Z].2006.
[2]河北省人民政府.河北省南水北调中线干线工程建设征地拆迁安置暂行办法（冀政[2005]77号）[Z].2005.
论文作者:王惠
论文发表刊物:《建筑模拟》2019年第11期
论文发表时间:2019/5/23
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