城市治理动力机制：行动者网络理论视角，本文主要内容关键词为：视角论文,机制论文,理论论文,动力论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.81 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2011)01-0074-04
城市治理作为城市管理的转型，已成为当今城市发展中探讨的重要命题[1]。按照全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告对治理概念的阐释，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[2]。城市治理不仅仅是治理概念在城市的应用和延伸，而且是治理概念在城市环境中的特性和运行方式[3]。城市治理的特性表现为治理主体的多元化、治理体系的复杂性以及治理过程的互动性[4]。因此，探讨城市治理中多元主体及其互动关系[5]、构建城市治理的复杂体系[6]以及城市治理的实现过程和机制是城市治理研究的关键[7]。
笔者应用行动者网络理论(Aetor Network Theory,ANT)，通过对城市治理中多元主体及其互动关系以及城市治理实现过程的分析，以期揭示城市治理的动力机制，并对城市治理发展创新提出若干对策建议。
一、行动者网络理论及其核心概念
法国科学知识社会学家米谢尔·卡隆(Michel Callon)、布鲁诺·拉图尔(Bruno Latour)和约翰·劳(John Law)等人提出的行动者网络理论(ANT)为研究利益联盟网络的形成提供了一种新视角和新方法[8]。
行动者网络理论(ANT)以三个概念为核心，即行动者(Actor)、异质性网络(Heterogeneous Network)和转译(Translation)[9]。ANT将人和非人的科技、机构、市场主体等异质性要素在认知论的层次上都称为“Actor”（行动者），他们都具有同样的行动能力，这是ANT的一般对等原则(Generalized-symmetry)。在行动者网络中，由于每一个行动者都具有行动的能力与各自的利益。因此，网络的稳定性就取决于各个行动者利益的不断转译(Translation)[10]。转译是建立行动者网络的基本途径，转译成功的关键是要使被转译者满意进入网络后的角色转变[11]。转译过程包括问题呈现(Problematization)、利益共享(Profit sharing)、征召(Enrollment)和动员(Mobilization)四个基本环节[12]。问题呈现是指核心行动者通过指出其他行动者利益的实现途径，使不同行动者关注的对象问题化，从而结成网络联盟，同时使核心行动者的问题成为实现其他行动者目标的“强制通行点”(Obligatory Passage Point,OPP)。卡隆将其概括为：“我们想你们所想，你们就应该与我们结盟，支持我们的研究。而这样你们就更可能得到你们想要的东西”。第二个环节是利益共享，目的在于通过利用各种装置和策略强化问题呈现环节中给行动者界定的角色，其结果是行动者被征召（第三个环节）而成为联盟成员。第四个环节是动员，即建议者上升为整个网络联盟的代言人，并对其他联盟者行使权力，以维护网络的稳定运行[11]。
二、城市治理行动者网络组构和利益联盟
从行动者网络理论视角看，城市治理是异质行动者网络的组构和利益联盟网络形成、发展和更新的过程。
（一）城市治理异质行动者网络的组构
按照ANT的一般对等性原则，城市治理网络的行动者既可以是具有行动能力的人类行动者，也可以是非人类行动者，城市治理网络就是由人类行动者与非人类行动者共同构成的异质行动者网络。
城市治理行动者网络中的人类行动者主要是政府、企业和非营利组织。由于职责所在，城市政府是城市治理行动者网络当中的核心行动者，在城市治理行动者网络的形成和发展中具有不可替代的征召和动员作用。城市政府可以通过公营部门改制、分权等利益共享手段，征召和动员私营部门和非政府组织，以形成城市公共服务供给的利益联盟网络。城市中的私营企业，作为城市治理网络中的行动者，其进入行动者网络的目标源自于自身的利益需求，但是，一旦进入城市治理行动者网络，他们原有的行动方式都会受到限制。非营利组织是具有参与城市治理天然意愿的网络行动者，它们的志愿性质决定了它们是城市治理行动者网络联盟的主动力量。可见，在城市治理过程中，政府、企业和非营利组织作为异质的人类行动者，组成了一个动态的、复杂的行动者网络系统。政府可以不断变更网络的转译路径和征召、动员机制，从而能够在行动者网络的互动中创造出新的解决城市复杂问题的方法。
人与非人行动者的非区别对待是行动者网络理论(ANT)的独特的、最具争议的特点。例如，在行动者网络理论(ANT)的框架中，科学家、渔民、扇贝和风被看做行动者。当许多批评者已经对非生命物体能具有自身的利益表示异议时，其他学者已经认为这有助于为研究者提供有力的、能详细分析复杂的社会技术网络的“隐喻”，从而不用不适当地担心社会与技术的差别。当把非生命物体作为行动者时，一个关键的问题是：非生命物体如何能有利益？非生命物体的利益等同于已经被铭写(Inscribed in it)在这些物品上的利益。例如，汽车座椅安全带具有使旅客安全的利益，这些利益是由设计者铭写在汽车座椅安全带上的[13]。根据行动者网络理论人与非人行动者的对等原则，城市治理网络还应将城市公共问题、城市治理理念和城市治理方式等非人类行动者纳入城市治理行动者网络，赋予它们行动者的地位。其中城市公共问题指由于城市高速发展和落后的城市管理方式带来的一系列城市社会环境问题，诸如城市用地紧张、基础服务设施的供应不足、住宅缺乏、交通堵塞和生态环境恶化等[1]。解决这些问题是城市治理的根本目的。城市治理理念是关于城市治理的一系列思想、理论和模式。从某种程度上说，城市治理过程就是把城市治理的理念、理论和模式转化为城市治理实践的过程。当代城市治理的基本理念可以概括为以下几方面：其一，分权导向，从一元化到多元化；其二，社会导向，寻求新型的国家—社会关系；其三，服务导向，从统治行政走向服务行政；其四，市场导向，重构政府与市场的关系[14]。皮埃尔(Pierre)根据参与者、目标、手段和结果提出了四种主要的城市治理模式：管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式。瑞典厄勒布鲁大学教授英厄马尔·埃兰德(Ingemar Elander)提出城市伙伴制治理模式[15]。城市治理方式是城市治理过程中采取的手段和措施，包括行政手段、经济手段和法律手段等。这些非人类行动者通过铭写而具有了城市公共治理的利益内涵，把这些非人的行动者纳入城市治理的行动者网络是现代城市治理的应有之义。
长期以来，在城市发展中经济和环境被理解为互相矛盾的“两张皮”的关系。传统的城市管理以简单的经济增长为目标，短期的经济高增长往往以破坏城市生态环境为代价，忽视环境的利益和城市环境在城市治理网络中的主体地位，导致了环境污染、交通拥堵和资源短期等“城市病”。这些城市公共问题的出现是工业文明“主客二分”思维方式指导下的发展逻辑导致的结果，面对这些问题的挑战，城市治理需要构建自然与人的“双主体”[16]，并确立城市环境与人的“主体平等”地位。因此，彰显城市治理网络中非人类行动者的地位，以人类主体与非人类主体作为具有平等主体地位的行动者，重构异质性城市治理网络，是现代城市治理的核心内容。
（二）城市治理异质行动者网络的利益联盟
城市治理异质行动者网络利益联盟的形成依赖于城市治理网络内部各个异质行动者之间的明确定位和有效的利益整合。在城市治理行动者网络中，各个异质行动者尽管在作用方式、作用重点方面存在很大差异，但他们在发挥作用中都应该构成一种协调关系，他们在解决城市公共问题和提供城市公共物品和服务时是一种平等协作关系。只有在各异质行动者地位平等基础上，他们才能够进行有效的整合。
城市治理异质行动者网络利益联盟的过程是不同的行动者集体行动的过程，由于各个网络行动者的自身利益定位不同，因此就存在着不同的利益实现方式，彼此之间也就会产生各种利益冲突。城市治理行动者网络利益联盟的实现过程也就是行动者之间不断冲突、相互协同的过程。城市治理行动者网络利益联盟的实现也就依赖于各个异质行动者的利益协调，在更深层面上，城市治理行动者网络利益整合必须依赖城市治理行动者网络中的核心行动者的征召和动员作用。城市治理异质行动者网络的组构和利益联盟过程如图1所示。
图1 城市治理的异质行动者网络及利益联盟
三、城市治理的动力机制：异质行动者网络的转译
城市治理过程不仅在于城市治理异质行动者网络的组构，更重要的是这些异质行动者如何在城市治理网络中形成网络利益联盟。由于异质行动者利益的多元化、异质化、利益需求的多样性以及满足其自身利益需求的各种资源的稀缺性和有限性，各异质行动者的自身利益偏好与其他行动者难免发生冲突。那么，究竟是什么力量促使这些异质行动者通过城市治理网络形成网络利益联盟？
笔者尝试应用行动者网络理论的转译原理来对城市治理的动力机制进行分析。转译指城市治理网络中多样化行动者利益与核心行动者利益联盟的过程。根据卡隆的研究，行动者网络的建立，依赖于“5个转译的关键”(Five moments of translation)，分别是问题呈现(Problematization)、利益赋予(interessment)、征召(Enrollment)、动员(Mobilization)和异议(Dissidence)五个基本环节。卡隆特别指出，各行动者主体之间需要有共同的强制通行点(OPP)，见下页图2。
图2 城市治理异质行动者网络的转译：“行动者”及“强制通行点”(OPP)
（一）城市治理过程中的问题呈现
问题呈现是城市治理行动者网络联盟形成的第一个阶段，指城市治理网络的核心行动者确定与其自身利益需求相一致的其他相关行动者的地位和利益，并设立一个强制通行点(OPP)，以使自身成为网络必不可少的部分。在这个阶段，城市治理网络的核心行动者基于城市治理的基本理念设立与其自身利益需求相一致的城市治理目标，提出实现这一目标要解决的关键问题即强制通行点，各相关行动者围绕这一关键问题（强制通行点）及各自目标（利益），形成城市治理行动者网络。各行动者为了达到各自目标（利益）必须在城市治理网络中通过这一关键问题（强制通行点）。如前述的城市治理的管理模式，其城市治理网络的核心行动者并非政治精英（政府），而是指组织生产和非公共服务的管理者，其强制通行点是增强城市公共服务的生产和分配效率，采取的征召和动员方式是基于市场的广泛的专业管理手段。在城市治理促进增长的模式中，其城市治理网络的核心行动者是城市政府和商界精英，其强制通行点是城市经济发展，采取的征召和动员方式是技术引进和增加投资。
（二）城市治理过程中的利益赋予
利益赋予是城市治理行动者网络联盟形成的第二个阶段，此为城市治理网络的核心行动者用来稳定其他行动者的手段。其目的在于通过利用各种装置和策略强化问题呈现环节中给行动者界定的角色，其结果是行动者被征召（第三个环节）而成为城市治理网络联盟的成员。如前述的城市伙伴制治理模式，伙伴制被定义为“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”[17]。在该城市治理行动者网络中，利益赋予是通过城市治理的责任、政策管理、决策权力和充分的资源下放给最接近市民和最具代表性的地方当局，同时借助于国际合作和伙伴制的方式，将城市能力建设的战略和体制建设权力赋予所有的当事人，特别是地方当局、私营经济、合作经济、工会、非政府组织和社团组织，使它们能够在住房和生活规划及治理上发挥有效的作用，每个政府都应保证所有社会成员积极参与本社区事务的权利，保证并鼓励他们参与各级决策。
（三）城市治理过程中的征召
征召是城市治理行动者网络联盟形成的第三个阶段，是指城市治理网络中的其他行动者接受（或结盟）由网络核心行动者为他们规定的利益。在城市治理网络中，每一个行动者被赋予互相可以接受的任务，通过征召，行动者成为城市治理网络联盟的成员。如前述的城市治理社团模式，社团参与城市治理是以利益为导向的，即在确保自身利益的基础上社团参与城市服务的提供和政策的制定。因此，此模式通过包容的手段协调所有参与人的关系以及他们的利益进入城市的决策过程，创造了广泛的公众参与。
（四）城市治理过程中的动员
动员是城市治理行动者网络联盟形成的第四个阶段，卡隆认为只有达到这个阶段，一个成功的行动者网络才算完成。城市治理网络的动员指建议者上升为整个网络联盟的代言人，并对其他联盟者行使权力，以维护城市治理网络的稳定运行。
（五）城市治理过程中的异议
异议是指在城市治理行动者网络联盟形成中，各异质行动者对城市治理要解决的关键问题的争执，是城市治理行动者网络联盟形成、发展和稳定的障碍。城市治理要寻求不同行动者网络利益联盟整合的机制，必须排除城市治理过程中各行动者的异议，通过平等协商，消除分歧，达成合作行为。
以上城市治理行动者网络的转译过程分析为我们在城市治理的动力机制研究中，尤其是在关注具体的实证问题时，提供了基本的思路：在力图解决一个城市治理特定的问题时，所涉及的行动者有哪些，他们都代表了什么利益，他们是如何构成城市治理行动者网络的，城市治理行动者网络的利益联盟是如何形成的，是什么力量推动城市治理行动者网络利益联盟形成的。需要说明的是，笔者为了研究问题的方便，城市治理的五个转译的关键是按照顺序分析的，但在具体的城市治理研究中，这五个转译的关键并不都会同时发生，也并不都是按照笔者的排列顺序进行的，有些转译的关键在具体的城市治理过程中，可能会同时发生。
行动者网络理论(ANT)为研究城市治理网络的形成及网络利益联盟的实现机制提供了一种新视角和新方法。根据行动者网络理论的人与非人行动者对等原则，城市治理是人类行动者和非人类行动者构成的异质行动者网络的组构过程，在此过程中，不同利益取向和行为方式的行动者都对城市治理的过程产生一定的影响。城市治理目标要通过构建强大的异质性行动者网络来实现，城市治理的问题转译是建构城市治理网络利益联盟的微观机制，也是分析城市治理网络利益联盟形成和发展的基本方法。只有通过城市治理问题的转译，各类异质行动者才能被组合到一起，它反映了城市治理中行动者之间的相互作用。城市治理正是通过不断的城市治理问题转译，调动一切可以利用的资源，吸引一切有益的行动者，共同构建城市治理行动者网络利益联盟，并在此基础上逐步扩大网络的规模和影响力，实现城市治理的目的。城市治理网络的核心行动者能否通过问题呈现、设立强制通行点、利益赋予、征召和动员等基本环节，整合各异质行动者的利益，构建坚实的行动者网络利益联盟，是城市治理成功的关键。因此，城市治理网络的核心行动者要通过不断的城市治理问题转译，把各个行动者的问题和兴趣用自己的语言转换出来，同时把这些行动者的利益和目标与城市治理的命运紧密联系在一起，以增强城市治理网络联盟的核心凝聚力。
收稿日期：2010-09-28