国家财政的整体性与我国财政改革，本文主要内容关键词为：财政论文,整体性论文,我国论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政作为以国家为主体的一种分配活动，除了中央与地方以及地方各级财政之间具有各自不同的一些特殊性外，更多地表现为一个统一的国家财政整体。深入研究我国财政的整体性，对于正确处理各级财政之间的关系，从根本上缓解各级财政的困难，实现整个国家财政振兴具有重大理论意义和现实意义。
一、国家财政整体性的内涵和表现
国家财政的整体性是国家财政体系的完整性、各级财政职能的同一性、财政运行一致性的总称。
从理论上说，国家财政的整体性是由财政与国家的关系所决定的。任何国家的财政都是实现国家职能的分配工具。国家凭借政权的力量，强制性地参与一部分社会产品的分配和再分配，为国家机器运转提供必要的财力保证。国家财政是国家经济利益的最高、最集中的体现，国家财政的这种本质内涵，不会因为社会制度和经济体制的变化而变化。无论资本主义国家的财政还是社会主义国家的财政，都具有一般意义上的同一性、整体性。同样，在我国五级财政体系中，无论是中央财政、还是省及省以下的基层财政，尽管它们的分配范围有大有小，发挥职能作用的能力有高有低，但它们都集中地体现着社会主义国家整体的、长远的、根本的利益，都是整个国家财政的有机组成部分，其本质也是没有区别的。正是这种财政本质的一致性，决定了一个国家无论采用何种财政组织形式，其国家财政都必然具有整体性的特征。国家财政的整体性主要表现在以下几个方面：
1.财政组织体系的整体性。在奴隶社会和封建社会，由于高度集权，因而未出现过真正意义上的分级财政。这时的国家财政极端统一，可以直接视为“奴隶主财政”或“封建王朝财政”，其组织体系也十分单一，自成一体。资本主义和社会主义国家财政，虽然完善的分级财政体系已经形成，但各级财政之间仍然相辅相存，相对独立，绝对统一于国家财政这一整体之中。
社会主义国家财政组织形式的整体性特点更为明显。就我国来说，我国财政是由中央财政和地方四级财政组成的有机整体，地方财政在整个国家财政体系中处于重要的基础地位，中央财政收入相当大部分来自地方，中央财政支出相当大部分用在了地方；同时，我国财政管理一贯实行统一领导、分级管理的原则，为国家财政的整体性提供了制度保证。
2.财政职能的整体性。现代财政学对财政职能的认识已趋于一致，普遍认为财政具有配置资源、调节收入分配、稳定经济、维护国家政权四大职能。财政职能的整体性主要体现在两个方面：一方面，任何一个国家的财政，任何国家的任何一级财政都具有这四大职能；另一方面，这四大职能中任何一项的发挥都离不开各级财政的协调作用和整体配合。
首先来看资源配置职能的整体性。财政的资源配置职能在很大程度上根源于国家宏观调控的需要和市场配置资源的缺陷。由于市场作为资源的内在配置方式，不可能在维护国家整体利益和宏观经济协调、健康发展的前提下解决其“内部不经济”和“外部不经济”问题，所以，弥补市场缺陷，优化资源配置就成了财政的重要职能。一国的市场是一个有机的整体，配置资源的缺陷有可能在任何一个环节出现；同时，一国的资源也是一个整体，分布在各个行政区域之中。这就决定了只有各级财政统筹兼顾、协调配合，才可能达到资源优化配置的目的。不仅如此，随着经济的国际化，资源和市场也必然国际化。在这种情况下，财政对资源配置功能的发挥，将不仅局限于国内，而且将更多地以国家整体利益代表者的身份，参与国际经济资源的配置和国际经济的大循环。
再看调节收入分配职能的整体性。市场经济条件下，财政不仅要充当市场的参与者，而且更要充当市场的调节者；不仅要以生产资料管理者身份参与分配，而且还要以社会所有者身份参与分配；不仅参与社会产品的初次分配，而且对因市场初次分配中造成的分配不公，通过再分配进行调节。财政的分配调节职能，主要通过按支付能力原则的税收、按社会公共需要原则的转移支付以及按平等收益原则收取的国有资产收益等方式来实现。由于财政分配的对象——国民收入是一个整体；由于财政分配的目的——提供社会公共产品，满足公共需求，维护社会公正，也是从社会整体利益出发的。因此，财政分配活动及整个分配过程，都需要各级财政来具体参与和实施，从而使财政调节分配职能的实现体现出较强的整体性特征。
再来看稳定经济职能的整体性。市场经济的自发性和盲目性，必然带来经济波动，形成经济周期，这就要求政府对经济发展进行有序的调控和干预，财政恰恰就是政府调控经济的一种主要手段。政府通过财政政策、货币政策和其它经济杠杆的配套使用，对总供给和总需求施加影响，进行调节。财政调控职能要有效发挥作用，首先必须同货币政策和其它经济政策协调配合，从整体上发挥作用；其次，各级财政的政策措施必须统一，步调必须一致。也就是说，只有把各级财政作为一个整体，协调有序地同其它经济调控政策共同发挥作用，财政的调控职能才有可能最终实现。
因为任何一个国家的政权都是一个整体，财政维护国家政权职能的整体性也就不言而喻了。
3.财政运行的整体性。财政运行是指财政的收支运动及监督管理的全过程，这一过程同样具有明显的整体性特征。
首先，财政收入具有整体性。任何国家的财政收入都是国家凭借政治权力对国民收入进行再分配取得的，财政收入的整体性主要体现在两个方面：一方面，国民收入是一个整体；另一方面，不同社会制度和不同国家的财政参与国民收入分配的手段也是基本相同的，主要通过税收来实现。税收是国家强制性取得财政收入的主要手段，其制度、法律及政策的制定和实施更具有整体性特征。
其次，财政支出具有整体性。国家财政支出主要用来满足三个方面的需要：一是维护统治阶级利益、维护国家的主权和安全；二是提供公共产品，发展社会福利，满足公共需要；三是弥补市场缺陷，调节社会经济，维护社会公正。尽管不同国家的财政支出的具体项目不同，各项目所占总支出的比重不同，各种支出范围在中央和地方之间的划分不同，但全部支出都是由上述三个方面构成的有机整体。
此外，财政的监督和管理具有整体性。财政监督管理的整体性表现在，首先必须制定一整套行之有效的法律，如《预算法》、《会计法》、《财政监督法》等等；其次，必须健全财政监督管理执法体系，明确执法主体和相应权责。在此基础上，统一的财政监督管理法规还必须适用于各级财政，必须对各级财政都有约束力。
二、忽视整体性原则是我国财政工作中存在的严重弊端之一
国家财政的整体性理论告诉我们，只有从财政的整体性原则出发，研究财政政策，设计财政体制，加强财政管理，才可能使国家财政从整体上步入良性循环，使国家财政得到全面振兴。否则，一切从局部利益和眼前利益出发的政策措施都不可能取得好的效果，特别是一些分散和肢解财政整体性的政策措施，更是危害巨大。然而，在目前我国的财政管理和财政工作中，恰恰存在着一些违背财政整体性原则的问题和现象。我们认为，这些问题和现象的存在是造成目前财政职能弱化，运行不规范，财政困难的重要原因之一。
1.财政资金的筹集、使用、管理分散，削弱了国家财政的整体实力。我国财政资金的分散主要表现在两个方面：一方面，预算外资金与预算内资金并驾齐驱，分庭抗礼，一半以上的财政资金在体外循环；另一方面，预算内资金又有一半由部门、单位掌握，其分配基数能上不能下，能增不能减，支出结构相当刚化。大量预算外资金的存在实际上是对预算内收入的直接侵吞和分割，严重削弱了国家财政的整体实力，不利于宏观经济环境的改善和政治、经济体制改革，同时给财政运行造成了严重的不协调：一方面，地方财政十分困难，收不抵支，赤字不断，支出安排捉襟见肘；另一方面，一些有预算外收入的部门和单位收入膨胀、浪费严重，而一些没有预算外资金来源或来源较少的单位便不断伸手向财政要资金、要政策。现实情况表明，预算外资金的膨胀，非但不能缩小财政的供给范围，减轻财政供给负担，反而迫使财政不断提高经费的开支标准来填补由于预算外资金存在而拉开的利益差距，使财政在困境中越陷越深。不仅如此，大量预算外资金和部门支出结构刚化而形成的“部门财政”，肢解了财政的整体分配职能，造成财政分配秩序混乱，导致部门权力扩张、越位，甚至直接进入市场“寻租”，用行政权力代替经济权力进行交易，引起腐败。
2.财政政策缺乏整体性。主要表现在财政政策和货币政策的整体协调配合不够，往往是，财政透支堵住了，货币发行仍然过多；固定资产投资贷款规模控制住了，投资规模仍然膨胀。市场经济条件下财政政策偏重于对经济结构的调整，货币政策偏重于对经济总量控制的分工协作关系没有得到很好处理。长期以来一直偏重于对金融贷款的管理，对财政支出政策的研究显得不够，使国民经济的运作失去了一个强有力的调控手段。更为严重的是，现阶段我国还缺乏财政政策和货币政策整体协调与配合的制度基础，主要表现是：企业改革步履维艰，现代企业制度没有真正建立起来；专业银行的商业化改革困难重重，资金商品化还没有真正实现；企业主体预算约束软化，微观金融主体资金供应非理性化，要素市场发育不全，金融市场不完善，中央财政大量赤字等等。同时，许多政策的设计也缺乏总体的、长远的考虑，既有脱离国家经济整体发展要求，急功近利的倾向（如1998年以前曾一度取消了对外商投资项目进口设备免征关税和进口增值税的优惠，不利于扩大对外开放，更多地吸引外商投资），也有片面的中央财政观点，只注重切“蛋糕”，忽视把“蛋糕”做大的倾向。
3.财政体制缺乏整体设计，地方财政职能难以有效发挥。现行分税制财政体制的最大弊端是，在着力保证中央财政收入和宏观调控能力的同时，对地方财政财力的增长和职能的发挥缺乏深入研究和有效措施。分税制财政体制改革后，地方财政缺乏层次分明的主体税种，现行18个地方税种（不包括中央与地方共享税）中，大多零星分散，占地方税收入总额的比重不高，使地方财政收入难以具有较强的稳定性，缺乏抵御风险的能力；中央对地方的税权过于集中，不利于地方政府结合当地税源情况，运用税收杠杆来对地方经济进行有效的宏观调控；地方各级政府事权及相应支出职责划分不清，导致收入与支出脱节，财政与事权脱节；与现行分税制相配套的转移支付力度不够，运作不规范，对地区间的财力调节乏力，不利于区域经济的协调发展和国民经济总体效益的提高。
4.财税机构的设置不规范、不统一，不利于财税部门的协调运作和整体功能的充分发挥。与分税制财政体制相配套，我国税务征管机构相应分离为国税、地税两大系统，各征各税。这项改革应该说符合国际惯例，是可行的。但就全国来看，则不规范，大多数地方分设了税务机构，少数地方没有分设；按照分级财政的国际经验，税务系统分设后，地方税务机构就是同级政府的职能部门，其管理应以“块块”管理为主，“条条”管理为辅。只有这样，地方政府才有组织收入，安排支出的自主权，“一级政府，一级财政”才可能成为现实。我国目前地方税务机构实行垂直管理，而国际上采用这种管理模式的国家极少。我们在强调地税机构独立执法的同时，应当从我国财政管理和税收征管的现状出发，重视国家财政运行的整体性，重视调动地方加强税收征管的积极性，否则有可能对地方乃至整个国家财政的运行带来困难和负面影响。
三、坚持财政整体性原则，加强财政管理，深化财政改革
坚持财政的整体性原则，就是要求我们站在国民经济整体运行的全局来认识财政，善于从全局观察财政，从财政观察全局，在此基础上来研究财政问题，完善财政政策，推进财政改革。
1.摆正财政在经济发展和改革中的位置，从国民经济持续、稳定、健康发展的内在要求来科学认识财政在国民经济体系中的重要地位和作用，为国家财政整体职能的充分发挥创造条件。
首先，要发挥财政在经济发展模式选择中的主导作用。财政收入直接来自于国民收入，而国民收入的总量及其财政所能集中的规模又在很大程度上取决于经济发展模式。虽然改革以来我国国民收入保持了较高的增长速度，但在过去很长时间内这种增长主要是依靠高投入和强刺激所取得的，是一种与低效益相伴随的高速度。显然，以财政为主导就必须彻底摈弃这种经济发展模式，重新建立起一种适应国情实际的，以先进的科学技术和经济管理水平来弥补资金物资投入的不足，以劳动生产率的提高来弥补资本作用率的不足，以资源的合理配置和优化利用来弥补资源总量短缺的经济发展模式，从而把我国经济的长期发展建立在低投入、高产出、重效益的基础之上。
二是要发挥财政作为宏观调控主要手段的整体作用。国家调节市场，市场引导企业的有序的市场经济机制的形成和完善都将依赖于较为丰裕的国家财政。因为国家财政是国家利益的集中代表，体现国家意志又具备有足够的调控实力和手段。财政一方面可以利用税收、利润、投资、补贴等政策的变化来调节总供给与总需求，抑制需求的膨胀，支持、鼓励或限制特定企业、事业或产品的发展，调节地区、部门、行业和个人的分配，正确处理各方面的经济利益关系；另一方面又可以通过各种财政法规和财务规章制度约束企事业单位的经济行为，使其按照国家既定的目标开展生产经营活动，从而实现国家对经济的调控和引导目标。
三是要发挥财政在国民经济综合平衡中的整体作用。马克思的社会再生产理论表明，社会资金的整体规范运动是实现国民经济平衡发展的关键，其中任何一项资金运动的不协调都会给社会再生产造成混乱。目前财政资金和信贷资金是我国最主要的社会资金渠道，这两种资金的运动必须实现和谐和统一。因此，必须建立财政资金和信贷资金的整体协调配合机制，充分发挥各自功能，在此基础上协调配合，引导整个社会资金合理运动。应该看到，财政平衡是国民经济综合平衡的关键和基础，在深化改革中应克服片面刻板的“你大、我小”或“我小、你大”观念，赋予财政以足够的资金实力和宏观调控空间。
四是要发挥财政在国民收入分配中的整体作用，这是振兴国家财政的根本所在。针对目前预算外资金膨胀、侵蚀税基、国家财政收入形成“死面”的现实，必须进一步加强税收征管，把该收的钱都收起来；同时，在国民收入初次分配和再分配中要始终贯彻和坚持国家得大头的原则，从而建立起国家财政收入的稳定增长机制。
2.正确处理中央与地方的财政关系。总的原则应是，既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的财力。
强调坚持体现全局利益的统一性，强调维护中央的权威，决不是把应该赋予地方的权力收上来；恰恰相反，它要求在坚持统一性的前提下，给地方更多的灵活性，在合理划分中央和地方职责权限的基础上，充分发挥两个积极性。这是财政整体性原则的内在要求。我们必须认识到，赋予地方一定的财权、财力，是坚持财政整体性原则的一个重要方面。如果地方财政财力萎缩，整个国家财政就不可能丰裕；如果地方财政没有或基本没有财权，发展经济、培植财源的积极性不高，整个国家财政就不可能有充足的后劲；如果地方财政赤字不消除、包袱不卸下，困难不缓解，整个国家财政就不可能走出困境，实现根本振兴。
在分级财政体制下，中央与地方的财政关系应当是“分灶不分家”的关系。中央要对地方主动协调、统一平衡；地方对中央要认真负责、主动配合。从财政的整体性原则来看，目前，中央与地方财政关系中有以下问题应该认真研究解决：
一是统一财政体制与地方经济平衡发展的关系。在现行体制中，虽然在税收返还、体制补助、结算补助、专项拨款等主要的转移支付项目中已考虑了地区经济的协调发展问题，但应当说力度还不大、规范化程度还不高。同时，用财政体制的一致性来灵活处理具有特殊性质的问题，客观上受到制约。地方经济建设和社会发展的特点在时间和空间上都具有特殊性，财政体制如何适应这种特殊性，是一个需要认真加以研究的重大问题。
二是积极培育地方税的主体税种。目前地方税的各税种，除营业税具有一些主体税特征外，其它都与真正意义上的主体税种相距甚远。从发展的眼光看，很有必要研究如何对某几个地方税类或税种予以特别的注重和保护，并在制度安排上积极培育其向主体税种演变。根据地方税的实际情况，我们认为，房地产税和资源税应该给予特别关注。
三是地方税收的立法权限和税政管理权限要适当扩大。按照分税制体制“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”的内在要求，有必要使地方政府掌握一定的地方税收立法权，可以根据本地实际设立、开征某些税种和在一定范围内调整税目、税率等。在坚持财政的整体性原则下解决这一问题，可以考虑对涉及全局的税种，立法权、开征停征决定权、税目税率调整权继续集中在中央；属于地方但具有普遍意义的税种，可将具体税率（额）的确定及其它具体实施办法等税政管理权划给省（市、自治区）；同时在不影响中央宏观政策执行、不挤占中央税基和不妨碍周边地区经济发展的情况下，经中央批准后，可授权地方政府决定对具有区域性特点的税源开征新税。
3.正确处理财政与税务、国税与地税的关系，加强协调配合，形成工作合力。
随着财政改革的深入，财政管理机构在“财税分家”和“国税、地税分家”之后，同是财税大系统之内的几个子系统如何协调运作，已经成了一个重大问题。经过一段时间的“磨合”，有些问题已经解决或大致解决了，但仍有些问题在部分地方尚未得到很好解决，甚至出现了新的问题。
在国税系统实行中央垂直领导之后，省以下地税机构又实行了“垂直管理”。这样一来，地方政府对地税局的管理能力和财政局对同级地税局的协调能力基本丧失。由于地方政府没有自己的收入管理机关，难以对本级收入实现最基本的掌握，必然影响政府工作的安排和职能的发挥。此外，还有国税部门与地税部门之间的关系协调问题，这主要有两个方面：一是税收征管权限上各执一词；二是人员待遇上存在差别。在地方政府工作中，财税、税税间的扯皮磨擦，增加了协调的难度，降低了工作效率。而从企业和纳税人来说，最初一个企业只对一个税务专管员，渐次演变成了对多个专管人员（尤其在国税、地税的征收、稽核、监察部门分开之后，竟有“一厂对八员”的情况），企业无谓地多花时间和精力，怨声载道，从而增加了税收成本。
要妥善解决这些问题，我们认为，必须坚持财政的整体性原则。一是按照“分税制为基础”的分级财政的内在要求，各级政府应有自己掌握的征税机关，从完善省以下分税制的原则上说，省以下地税局一般不宜实行“垂直管理”，至少在经费上不宜实行“垂直管理”；二是加强国税、地税两系统之间的协调，解决好税基核定、代征、分工合作等方面的具体问题，防止把矛盾演变成为扯皮、拖延。两个系统经费与待遇的绝对一致是不可能的，但有关方面确需考虑掌握好大致的平衡，尽可能消除相互攀比因素。三是对企业的税收征管，国税、地税部门都要服从改革的总体要求，树立为纳税人服务的观点，尽量考虑给企业提供一些方便，开展好“团结征税和联合征税”工作。
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