金融突发事件的法律应对研究，本文主要内容关键词为：突发事件论文,金融论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
突发事件是指对国家安全、社会稳定、经济运行和环境具有重大影响的紧急事件。随着社会发展、科技进步和全球经济一体化的深入，突发事件呈现出产生原因日趋复杂、发生频率越来越高、表现形式越来越多样化、影响范围越来越广、造成的破坏和损失越来越大等特点。1997年发生的东南亚金融危机之所以会造成如此大的损害，这与当时许多国家和地区没有建立金融突发事件的应对机制具有直接的关系。
应该看到，金融是现代经济的核心。金融安全是经济发展的根本保障，是推动、吸引国内外投资、改善软环境的重要条件。据统计，从1980年到1996年，共有133个成员国发生过银行部门的严重危机或问题。1994年墨西哥爆发的金融危机，迅速传递到巴西和阿根廷等拉美国家。1997年的东南亚金融危机，2000年底的土耳其财政金融危机，2001年的阿根廷经济危机，凡此种种，都表明了金融风险的存在和不可避免性，而且出现的频率在不断提高。
2005年6月，国务院制定了《国家金融突发事件应急预案》(以下简称《预案》)，各金融监管部门正抓紧制定或正在修订完善相关部门应急预案与之配套适用，这说明我国已经开始注重构建金融领域突发事件的应对法律制度。对照我国金融领域的建设进程，我国金融领域尤其是针对金融突发事件的应对法律制度如何架构呢?这是一个迫切需要研究的重大课题。本文拟结合《预案》就金融突发事件及其法律应对展开分析。
一、我国金融突发事件应对机制现状及主要弊端
由于我国仍处于社会转型时期，市场经济还未完全成型，因此，造成较低程度的市场监管手段与较高程度的行政监管手段并存，金融监管法制化进程的推进速度跟不上现实的需要。这不仅仅表现在对金融机构的常态监管方面，更主要反映在应对紧急状态，如金融突发事件方面，缺乏可操作性的法律依据，现在我国在金融突发事件的应对机制方面基本上是采取政府及金融监管当局的行政自主权为中心的应对模式(需要指出的是，2005年6月国务院下发的《国家金融突发事件应急预案》仅仅是一个预案，其仍在征求意见过程中，还没有产生法律效力，且内容仍缺乏系统性和完整性)。正是因为金融机构监管的某一环节处于法律的真空状态，当金融机构风险暴露时，监管部门的监管行为无法可依，只能借助强制性行政干预来解除金融突发事件，但结果往往不尽如人意。
在金融领域，我国当前以行政为主导的应对模式导致如下弊端：
第一，人为裁度的行政监管手段导致监管效率低下，其结果不仅拖延金融突发事件的解决，而且加大了监管部门滞后处置的成本。我国由于长期的国家金融垄断经营，使金融风险在“国家主权信用的支撑”下被掩盖，缺乏金融突发事件处理的经验和应对措施。当金融突发事件出现时，在缺乏应急处置机制的情况下，监管机构只能依日常的行政程序层层向上请示，大批的公文传递和红头文件告急，只能延误拯救时机，扩大救助成本，进一步恶化事件性质。
第二，以行政为主导的应对模式违背市场规律，甚至加剧金融风险。因为。市场经济一定意义上就是法制经济，金融业亦应遵循市场规则。可是，我国的金融业存在着过度的行政干预空间。这种人为裁度的行政监管手段破坏了市场规律，加剧了金融风险。例如，1997年海口城市信用社因挤兑出现支付困难，监管部门强制由海南发展银行托管乃至兼并。这一由行政策划的兼并重组并未能彻底清除金融风险。1998年海南发展银行因为兼并28家信用社、托管五家被关闭的信用社而导致自身经营恶化，出现客户挤兑的情况。为了保护海南发展银行，国家急调了34亿元资金救助，但已是杯水车薪。无奈之下，海南发展银行不得不惨遭关闭。[1]由此可见，过度地用行政干预来应对金融突发事件往往适得其反。
第三，法律制度的缺失留下了不应有的监管宽容空间，助长了银行高级管理层的道德风险，埋下了爆发金融突发事件的隐患，并导致事件发生时监管部门错失处置良机。监管宽容，是指银行监管机构对银行违反法律的行为未达到最低标准的状态，不加干预或处罚，甚至降低监管标准任其继续经营。[2]监管的宽容在以行政监管手段为主的国家表现尤为突出，后果也更为严重。日本通过发展监管部门与金融机构的人事关系，执行非量化指标的监管，形成了“人为裁度、相机抉择”的行政监管手段。这一手段的监管曾创造了日本没有一家银行倒闭的神话，但却给监管者提供了很大的监管弹性空间，为监管者和被监管者特殊利益关系的发展提供了动机和动力，也为20世纪90年代的金融泡沫的崩溃埋下了隐患。监管宽容使日本一再地错过了处置泡沫危机的最佳时机，事后日本经济企划厅终于承认，日本经济陷入严重危机的主要原因是政府延误了银行不良债权的处置而使泡沫经济的后遗症进一步恶化。监管宽容的危害，一方面说明了监管部门拖延危机的处置时间只能推迟突发事件的爆发而不能彻底化解风险；另一方面也折射出导致监管过度宽容的人为裁度监管方式(日本经验)的失败，为我国监管部门存在的过度行政干预现象敲响了警钟。
二、将应对金融突发事件纳入法制化轨道的必要性
非常时期并非法律真空时期。在金融突发事件袭来的非常时期，政府比在常态时更需要依法行政。如果依靠政府的权威采取非常的应对手段应对突发事件，一定程度上必然导致扩大政府的权力。稍有不慎，就有可能会导致公权力的无限强化，导致权力的滥用和法律权威的弱化，最终引发更大的社会危机。因此，政府应尽可能在法律的引导下和在法律范围内着手解决危机。与此相应，为了全社会和最大多数投资者的利益和长远发展，还需要在一定程度上削减或限制金融市场主体的权利和自由。而对于私权利的削减和限制直接关系到保障公民权利的宪法问题。事关重大，必须要有充分的法律根据，符合严格的法律程序。正如莫纪宏针对“非典”时所说的，只有在非典爆发、流行时期坚持依法办事原则，才能保证政府在采取各项紧急措施时能够有效地尊重宪法和法律所赋予的公民的各项权利不受侵犯。[3]因此，将应对金融突发事件纳入法制化轨道，取代我国以往的以行政为主的监管模式，其必要性是显而易见的，其利处主要表现为以下几点：
第一，将应对金融突发事件纳入法制化轨道，有利于缩小监管宽容的空间。在明确的相关应对法律制度下，金融监管机构将更积极地依法介入、干预和惩罚诸多金融违规行为，也不会任意降低标准任其继续经营。而在健全的应对法律制度下，金融机构不会再对监管机构的“网开一面”抱有侥幸心理，从而不敢冒过度的风险，这有利于促进各金融机构审慎经营。因此，将应对金融突发事件纳入法制化轨道，其不仅提高了市场参与者的预见性，也能提高监管当局的权威。
第二，将应对金融突发事件纳入法制化轨道，有利于保证监管机构的公正和独立。在一整套法律规则建立后，监管主体也可凭借规则抵御外来压力，特别是政治或社会压力。监管者对金融突发事件的处置，牵涉到众多利益。基于各种公开的或隐蔽的、积极的或消极的、经济的或非经济的动机，有关的政治家或业界人士可能动用其权力或影响力，对监管当局施加压力，要求或迫使它采取宽容态度，放弃或暂缓启动应急机制。因此，将金融突发事件纳入法律调整轨道，有利于监管主体更为独立公正地依法办事。
第三，将应对金融突发事件纳入法制化轨道，有利于保护监管者利益。金融突发应急机制的建立和健全，可以使监管者的权利义务更为明确，使监管者行使职权得到法律的特殊保护。害怕因监管行为而承担法律责任，常常是监管者不敢执法或不敢严格执法的一个重要原因。在爆发金融突发事件的情况下，监管者可能需要对数量较多的银行采取快速和严厉的措施，包括关闭银行。如果监管者采取的这些措施得不到法律保护，遏制和化解危机的整个过程就可能延误，危机就可能进一步恶化和蔓延。因此，从保护监管者利益的角度出发，也是很有必要将金融突发事件的应对纳入法制化轨道。
第四，将应对金融突发事件纳入法制化轨道，更有利于保护金融市场参与主体的权益。法律制度的一大特点就是其具有较强的明确性，金融突发事件应急机制建立后，金融市场参与主体的权利、义务、责任分配较为明晰，金融突发事件处理的流程、解决事件的方式具有透明性。因此，金融市场主体的权益能获得最大限度的保障。且由于金融市场主体对于会被采取的监管措施有很高程度的确定性，干预机关的可信度可望得到增强。
三、金融突发事件应急法律制度的基本原则
金融突发事件应急法律制度的基本原则，是金融突发事件应急法律制度的本质和根本价值所在，效力贯穿于始终的法律原则。我们认为，金融突发事件应急法律制度最核心、最基本的原则是依法处置金融突发事件的原则。依法应对各种突发事件，既是世界各国包括我国应对突发事件经验、教训的总结，也是法制社会的一个基本要求。依法处置金融突发事件这一原则要求金融突发事件的处理应在法律法规的框架内进行。这可从国务院《国家金融突发事件应急预案》中得到明显反映，《预案》第1条明确指出：“为了有效处置金融突发事件，最大限度地预防和减少金融突发事件的危害和损失，维护国家金融稳定，特制定本预案。”同时在该条第三款中还指出：“由于金融行业的特殊性，金融风险的扩散、蔓延、传染往往十分迅速，处置不当极有可能危及国家宏观金融稳定。因此，在处置金融突发事件的过程中，要坚持依法处置、稳妥缜密的原则，及时切断风险源，防止风险的进一步扩散和蔓延。”这些均明示了依法处置金融突发事件的基本精神。且在该《预案》中，国家金融突发事件的界定，金融突发事件的分级，如何启动应急机制以及应急流程等，均进行了较为详尽的规定，这些均体现了依法处置金融突发事件这一内涵。
当然，依法处置金融突发事件只是一个总体原则，并不能代表全部。结合《预案》的规定，我们认为，在依法处置金融突发事件原则的基础上可进一步衍生出市场优先、确保投资者权益、安定金融秩序、及时公开信息、金融服务不中断及损失与社会成本最低等六项原则。
第一，市场优先原则。金融市场时时刻刻都在经受各种事件的冲击，每当事件对市场产生作用时，市场自我调节机制和基本的价值规律就会发挥其自动调节的功能，以化解事件所产生的影响。只有在事件对市场的冲击太大，以至于市场自我调节机制和基本的价值规律失灵的情况下，才可以启动应急机制处置金融突发事件。突发事件应急机制对市场自我调节机制和基本价值规律的补充，前者只是在后者因突发事件的冲击而失效的情况下才发挥作用。突发事件应急机制的最终目的是帮助金融市场恢复其自我调节功能和基本价值规律的作用，而不是取而代之。
第二，确保投资者权益原则。金融机构的自身资本比例较低，营运资金主要来自社会大众，投资者是金融市场的重要的参与者，投资者的信心是金融市场得以发展壮大的根本保证。一旦爆发金融突发事件，将殃及广大投资者和存款人。在金融突发事件的打击下，投资者的利益既可能受到突发事件本身的损害，还可能受到政府处置金融突发事件时使用的一些不当方法的损害。因此，在处置金融突发事件的特定情形下，保护投资者利益的原则不仅是指使投资者尽量免于受到突发事件的损害，而且还要特别注意处置金融突发事件的手段和方法本身不应给投资者造成另一种伤害。为避免引发系统性危机，金融突发事件应急法律制度的制定必须以投资者权益为优先考虑，而世界各国对金融突发事件的处理通常都遵循这一原则。如在存款保险制度设计中，规定在紧急态势下，为了维系市场信心，存款保险金的支付由保额内支付改为国家概括性支付，即是确保存款人的利益这一原则的体现。
第三，安定金融秩序原则。金融是现代经济的核心，金融突发事件容易导致市场恐慌，引发连锁性危机，破坏金融市场稳定，连带危及国家经济发展。因此，金融突发事件应对法律制度的设立与有效参与，必须以金融秩序的安定为依据。例如，证券市场突发事件中的减少跌停幅度制度就是一种较为有效地安定金融秩序的方法。以我国台湾地区为例，台湾股市设有涨跌停板制度，正常情况下涨跌幅度为7％，但是，1999年8月因台海局势紧张和2000年3月“大选”期间台湾证券监管当局将跌幅下限修改为3.5％，涨幅上限不变，在一定程度上缓和了股市的下挫。
第四，及时公开信息原则。在突发事件爆发的特定环境里，及时公开信息的原则是指及时披露事件的真相和严重性，向社会表达政府对投资者利益高度负责，并且有信心有能力处置突发事件。在突发事件爆发的时候，社会公众特别希望了解并且有权了解事件的性质和真相，了解政府可能采取的措施等。隐瞒真相或者对事态轻描淡写非但不能缓解金融市场的恐慌，反而会使社会对政府处理危机的态度和能力产生极大的不信任，从而变得更加恐慌，使突发事件的破坏性更强，处置的难度更大。
第五，金融服务不中断原则。在市场经济中，金融机构的功能是提供金融中介与交易服务，并通过这些功能达到促进经济发展的目的。因此，对社会公众不中断金融服务成为金融突发事件应急处置制度涉及中的重要考虑，以避免影响其社会公众权益与经济发展。
应当注意的是，为了争取时间处置金融突发事件，可能实行金融服务的暂时中断，如特别危机中的暂停证券交易制度(例如，美国股市在“9．11”恐怖袭击发生后休市6天，我国股市在SARS疫情爆发后延长了五一休假，也属停市之列)。但总的来讲，应以金融服务不中断为原则，而以中断为特殊例外。而且，金融服务暂时中断只是一种辅助性手段，其作用在于在金融突发事件来临之际为决策层采取进一步的措施和稳定市场情绪争取时间。金融突发事件的最终解决还有赖于事件决策层尽快依法推出有效的应对措施。
第六，损失与社会成本最低原则。在应对金融突发事件过程中，应恪守损失最低、社会成本最低原则。一般来说，金融突发事件造成的损失可分为不可避免损失和可避免损失，前者是指突发事件一旦爆发直接受其影响的市场参与者必然要遭受的损失，也可称为第一时间损失，这是事后采取应对措施所不能挽回的，只能通过事前对突发事件的监测和预警来尽量避免；后者是指突发事件的影响进一步扩散给更多的金融市场参与者造成的损失，也可称为后续损失。区分不可避免损失和可避免损失的目的在于明确事前监控和事中应急的任务。事前监控是为了尽可能地降低突发事件爆发后所造成的不可避免的损失，而事中应急则是为了尽量减少可避免损失，这也是我们事后评价金融突发事件事前监测是否有效、事中应急措施是否得当的重要依据。
需要指出的是，金融突发事件容易产生连锁效应，造成极高的社会成本。因此，虽然有人认为金融突发事件应对法律制度，有以公共财源替经营不善的经营者解套之说，但制定金融突发事件应急法律制度时，必须从整体社会成本来考虑，以避免造成系统性危机为前提，并尽量减少对其他社会经济层面的涉及，否则相关成本更无法估计。
四、我国金融突发事件应急法律制度的整体架构
(一)《国家金融突发事件应急预案》简介
2005年6月，国务院下发了《国家金融突发事件应急预案》，该预案主要包括以下八个方面的内容：
第一部分，总则。该部分主要规定了颁布该《预案》的立法目的、立法依据、应对金融事发事件的工作原则，尤其是界定了该《预案》的适用范围。预案提出了应对金融突发事件的三个工作原则，即：(1)科学决策，迅速高效，最大限度地减少危害和损失；(2)统一指挥，协调配合，充分发挥各省(自治区、直辖市)人民政府的主体作用和国务院各部门的主导作用；(3)依法处置，稳妥缜密，努力维护国家金融稳定的大局。
预案在界定金融突发事件概念的基础上提出该预案适用于以下五类突发金融事件：第一，由国际经济金融危机、国际收支逆转或国家货币危机等引发的对国家宏观金融稳定构成威胁的金融突发事件。第二，因大规模外敌入侵、边境海域局部发生冲突、周边国家发生重大事件引发的国内重大金融突发事件。第三，因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件而引发的、危及国家宏观金融稳定的跨省(自治区、直辖市)区、跨部门金融突发事件。第四，银监会、证监会、保监会以及各省(自治区、直辖市)人民政府按照各自的职责确实不能解决，必须通过跨部门、跨省(自治区、直辖市)协调才能解决的金融突发事件。第五，其他严重危害国家金融安全的金融突发事件。
第二部分，组织指挥体系与职责分工。该部分主要规定了在国家金融突发事件发生后，应建立国家金融突发事件应急领导小组，并规定了领导小组的构成及其职责。同时规定，省(自治区、直辖市)级人民政府是处置本行政区域内金融突发事件的主体，在事件的处置过程中，要确保本辖区内的社会稳定。
第三部分，预防预警。该部分主要就预防预警机制的建立以及预防预警行动进行规定。
第四部分，金融突发事件的分级与等级界定。该部分将金融突发事件根据其影响程度分类为Ⅰ级事件(特别重大金融突发事件)、Ⅱ级事件(重大金融突发事件)和Ⅲ级事件(较大金融突发事件)。
对三种级别的金融突发事件，预案分别进行了细化。其中，Ⅰ级事件情形包括：(1)具有全国性影响的金融突发事件；(2)金融各行业已出现或将要出现连锁反应、需要各有关行业主管部门协同配合，共同处置的金融突发事件；(3)国际上出现的、已经影响或极有可能影响我国宏观金融稳定的金融突发事件(如亚洲金融危机)；(4)其他需要按Ⅰ级事件来对待的金融突发事件。Ⅱ级事件情形包括：(1)对多个省(自治区、直辖市)或多个金融行业产生影响，但未造成全国性影响的金融突发事件；(2)所涉及省(自治区、直辖市)或监管部门不能单独应对，需进行跨省(自治区、直辖市)或跨部门协调的金融突发事件；(3)其他需要按Ⅱ级事件来对待的金融突发事件。Ⅲ级事件情形包括：(1)所涉及省(自治区、直辖市)能单独应对，不需要进行跨省(自治区、直辖市)协调的金融突发事件；(2)所涉及监管部门能单独应对，不需要进行跨部门协调的金融突发事件；(3)其他需要按Ⅲ级事件来对待的金融突发事件。
第五部分，应急响应。根据金融突发事件的等级程度，预案将应急响应分为Ⅰ级响应、Ⅱ级响应、Ⅲ级响应。并分别规定了响应主体、相应程序等。
第六部分，后期处置。该部分对于金融突发事件发生后的后期工作、任务进行了规定。规定善后工作由省(自治区、直辖市)人民政府负责，银监局、证监局、保监局和人民银行分支行配合进行。具体包括：(1)制定补偿措施，对在突发事件中受到损失的自然人给予适当的补偿；(2)负责对被关闭的金融机构的账务保管及清理工作，对被关闭金融机构的自然人债务进行核实，并制定具体的兑付和补偿措施；(3)对金融突发事件的全过程进行彻底调查，查清事件的原因，追究相关人的责任；(4)对因金融突发事件而发生的直接损失和间接损失进行统计，并规定在处置金融突发事件完毕后应进行评估和总结。同时还概括规定了对相应监管人员的奖励和处罚。
第七部分，应急保障。具体包括通讯保障、文电运转、技术保障、安全保障、人力资源保障。
第八部分，附则。附则部分指出国务院各相关部门、各省(自治区、直辖市)人民政府应根据本预案，制定本部门的金融突发事件应急预案。
(二)我国金融突发事件应急法律制度的整体架构
在应对突发金融事件方面，我们应以《国家金融突发事件应急预案》为轴心，在此基础上各职能部门如银监会、保监会、证监会等国务院所属机构可根据自己行业的特点制定相应的应急规章。各省市可根据本地区特点制定相应的地方性应急规章，从而形成一个应对金融突发事件的完整体系，有条不紊地在法律视野下处置各种金融突发事件。
通过对《国家金融突发事件应急预案》内容的简要介绍，大致可以了解到该预案的全貌。该预案对于我国金融突发事件的处置规定还是比较详尽的，但是，其仍缺乏系统性，有不少重要内容没有涉及或者有些内容语焉不详。诸如，对于金融突发事件状态下的行政程序、司法程序没有做出规定，对于与金融突发事件处置相关的对投资者的赔偿、补偿等权利救济机制没有涉及，对于金融突发事件状态下监管者的职权保护机制还是有欠缺的，同时对于预警、紧急启动、事态处理、事后评估，尤其是事后问责等条款还是仅仅停留在很概括性的层面。
金融突发事件应急法律制度应包括以下内容：(1)金融突发事件的概念与确认标准；(2)金融突发事件处理的基本原则；(3)依法设立的应急管理机构及其应急权限和职责配置；(4)紧急情况下政府及监管者进行行政授权、委托的特殊要求；(5)预警、紧急启动、事态处理、事后评估与问责等条款及相应的责任保障与追究机制；(6)公共应急资源的动员、筹集、分配和使用程序与权限；(7)紧急状态下的行政程序和司法程序；(8)紧急状态下对私权利的限制性规范；(9)对依法行使紧急权力的监管者的职权保护机制；(10)与金融突发事件处置相关的纠纷解决、赔偿、补偿等权利救济机制。
总之，笔者认为，构建金融突发事件应急法律制度应从以下两方面着手：首先，在级别层面上，应以国务院颁发的《预案》为核心，以各部门各地方的应急规章为支系，形成一个自上而下的应急法律系统；其次，在内容方面则应尽量从立法目的到问责机制等系统地做出详尽规定。只有这样，才能科学、完整地制订我国金融突发事件应急法律制度，以满足我们构建和谐社会的需要。