加强执政能力建设的有益探索——杭州市解决“七难”问题的实践与思考，本文主要内容关键词为：杭州市论文,有益论文,执政能力建设论文,七难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共十六届四中全会做出了加强党的执政能力建设的重大决定后，如何提升党的执政能力，引起全党上下和社会各界人士的广泛关注。所谓执政能力，简单地说，就是执政党借助政府组织维护、促进和实现人民利益的本领。本领主要是在实践中培养起来的。我们认为，近几年来，杭州市在解决“七难”问题上的实践，以鲜活的事实，在提升党的执政能力，其中特别是科学执政和民主执政能力方面，提供了一个范例，值得我们认真研究和思考。
一、何为“七难”问题
从2000年起，杭州市开始在市直机关进行评选“满意单位不满意单位”的活动。在评选活动中，各界人民群众对政府的工作提出了大量意见和建议（注：2001年，各界参评人数共8189人，其中市民代表6300人。2002年，各界参评人数共15310人，其中市民代表10000人。2003年，各界参评人数共15516人，其中市民代表10000人。）。这些意见和建议多数涉及到的是市直机关各部门的具体工作，但也有一些是与多个工作部门相关的、带有普遍性的问题。在2001年度的评选中，发现了四个带有普遍性的问题：一是机关工作作风中的“四难”问题，即“门难进、脸难看、话难听、事难办”问题，其中主要是“事难办”问题；二是困难群体的生活和就业问题；三是由于交通拥挤而造成的“行路难、停车难”问题；四是城市卫生中的“脏乱差”问题，也被称作“清洁杭州”问题。在2002年度的评选中，除发现上述四个问题依然存在以外，又发现了另外三个带有普遍性的问题：一是由于药价过高而导致的“看病难”问题；二是教育问题，主要是“上学难”问题；三是由于房价上涨过快而导致的“住房难”问题。上述这七个问题统称为杭州市政府工作中的“七难”问题，也被称为“七大问题”。在2003年度的评选中，共收到人民群众的意见和建议8434条，其中与“七难”问题相关联的有4158条，几乎占意见总数的一半，这说明它们依然是人民群众最关注的问题。。
引发“七难”问题的原因十分复杂，每一个问题都与现行体制或运行机制中存在的某些特定因素或不足有关。如，导致困难群众生活“就业难”问题的主要原因是：医疗保险、养老保险制度不够完善；劳动者维权保障机制落实不到位；帮扶救助工作不够规范等。导致“看病难”问题的原因主要包括：药价过高；医疗保险制度不完善；医疗体制改革力度不够大；医院内部管理不到位等。教育问题的产生主要是因为：高考体制和社会用人机制存在弊端；教育资源分布不均衡，优质教育资源不足；外来人员子女难以入学等。住房方面出现重大困境的主要原因包括：政府对房地产市场调控不够到位；经济适用房的管理和拆迁安置等配套政策不完善等。导致“行路难、停车难”问题的原因主要有：规划缺乏前瞻性，设计不够科学化；交通执法力度不够，监督协调不力；“公交优先”的实施力度不够等。“脏乱差”问题产生的主要原因是：条块之间管理脱节，协调机制不够完善；外来人员大量涌入，相关配套措施没能跟上；缺乏长效管理机制等。导致机关作风问题产生的主要原因是：政府职能未理顺；部分机关成员大局观念不强，官僚习气严重；机关运作不规范；现代化管理和服务水平不高；监督机制不强；绩效考评机制不完善等。
除了上述特定因素或不足之外，引发“七难”问题的原因有些也是共同的，主要包括两个方面：一方面，从总体上看，“七难”问题是在中国社会转型过程中逐步累积起来的，是社会保障体制、医疗体制、教育体制、交通管理体制、房地产市场调控机制、环保体制、政府管理体制和方式等相关方面的改革相对滞后或不充分的产物。二十多年改革开放的实践，推动了中国社会各个领域尤其是经济建设领域的迅猛发展。但由于中国的改革开放是一项崭新的事业，是在摸索中一步一步向前推进的，在这样一个政治、经济、社会大转型的背景之下，难免会存在一些薄弱环节，存在各种顾此失彼现象。而政府在管理上存在的不足或缺陷，例如，面对新形势新任务，党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不完善；部分领导干部和领导班子思想理论水平不高，解决由推动社会各领域平衡发展而引起的各种复杂矛盾的本领不大；传统体制下形成的政府财政模式尚未实现向公共财政的根本性转变等，使存在的问题得不到及时有效的解决。另一方面，“七难”问题本身都是一些很难处理的问题。主要表现在：首先，它们都与人民群众的生活和工作有着直接的联系，因而人民群众对这些问题的存在具有很强的敏感性。其次，所有“七难”问题涉及到的都不止一个单位，有的要涉及十几个甚至几十个单位。因而，解决“七难”问题必须要协调行动，如果各个单位之间协调不好，则解决的难度就会大大增加。再次，“七难”问题通常都是一些琐碎的非常具体的事情，是人们在个体行为时碰到的问题，因而解决“七难”问题的做法也必须要非常具体，由此就会涉及到大量的人力、物力和财力问题。而一旦缺乏这些条件的支持，解决“七难”问题的时间就会被延迭。最后，“七难”问题的形成一般都与某些政府之外的原因相关联。例如，除了“行路难”、“住房难”之外，其余“五难”都与人的素质关联在一起。而解决由人的素质引发的问题，主要不取决于政府作了多少努力，而主要看公民个人是怎样改进自己的素质的。住房难、行路难这两个问题则分别与居住环境、城市原来的布局以及基础设施状况有关，这些东西都是在一个较长时间里才形成的，因而也不是短期就能够解决好的。
总起来看，“七难”问题的特征是：它们不是由上级领导或“红头文件”明确规定要解决的问题，而是从人民群众的意见和建议中直接归纳和提炼出来的问题；不是目前多数政府组织都放在第一位去加以解决的经济问题，而主要是同人民生活和工作紧密关联在一起的社会管理问题；不是在短期内就能够取得突出成效的“政绩工程”，而是琐碎的、不经过一个较长的时间段、不具备一定的主客观条件，就不能得到充分有效解决的日常问题；不是单靠政府就能解决的问题，而是要靠政府和社会各方通力协作才能加以解决的问题；这些问题虽然在杭州表现得比较集中，但同时也不同程度地存在于各地政府的工作当中，因而也是具有普遍性的问题。
二、解决“七难”问题的主要举措
从2002年起，解决“七难”问题成为杭州市委市政府各项工作中的“重中之重”，并先后成立了7个由市委市政府领导挂帅的专门负责解决“七难”问题的领导协调小组。市委市政府出台了一系列文件，就如何解决“七难”问题作出了许多具体的规定，并在实践中不断探索解决“七难”问题的新的有效举措和长效机制。具体来说，杭州市解决“七难”问题的主要举措有：
（一）困难群众的就业和生活问题
解决困难群众就业和生活问题的目标任务是：以就业援助和困难帮扶为重点，开展以募集社会资金为内容的“春风行动”，建立“动态管理、职业培训、就业援助、社会共建、帮扶保障”五大机制。市委市政府先后制定下发《关于进一步做好就业和再就业工作的意见》、《关于深入开展“春风行动”，进一步健全帮扶困难群众长效机制的意见》等十几个文件，具体内容涉及：1.加大就业援助力度。出台了多个措施有力的就业再就业配套文件；积极开展就业援助，多渠道开发就业岗位，开展针对性技能培训；落实劳动保障站（室）机构、人员、编制、经费、场地“五到位”，到2003年11月，全市所有街道（乡镇）、社区劳动保障管理站（室）全部建成。2.做好被征地农民就业和保障工作。制定出台《关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》及实施办法，对劳动年龄段征地农转非人员实行低标准缴费、低标准享受的养老保险制度。出台市区征地农转非人员失业保险和促进就业的实施办法，明确农转非人员可与城镇居民一样参加失业保险，享受与城镇下岗失业人员同等的就业服务，并加强对他们的技能培训。3.进一步推进社会保障。至2004年6月，全市基本养老保险参保人数达到144.38万，失业保险参保人数达到99.28万，基本医疗保险参保人数达到159.99万。（注：参见《杭州日报》2004年7月21日第2版。）4.解决群众生活困难。明确低保、困难家庭的标准和申报范围；确定市级、区级、街道级、社区级“四级救助圈”；实行结对帮扶，确定市四套班子领导等结对对象338户，落实区、街道党员干部结对对象1187户。5.广泛开展“春风行动”。“春风行动”始于2000年，到2004年7月份为止，共募集帮困救助资金6148.42万元，有2.4万余户（次）困难家庭接受丁5332.26万元的救助款和慰问品。通过上述举措，基本实现困难群众“出现一个发现一个，发现一个帮扶一个，帮扶一个解决一个”的目标。
（二）“看病难”问题
解决“看病难”问题的基本目标是：通过深化医疗卫生体制、公共卫生体制、药品生产流通体制、医疗保险救助体制等四大体制改革（简称“四改联动”），做到让群众“有饭吃、有药吃”和“医疗质量上去、看病费用下来”、“小病不出社区、大病确有保障”。市委市政府先后制定了《关于医药卫生和医疗保险救助体制改革的若干意见》及十几个配套政策，具体工作包括：1.深化医疗卫生体制改革，建立新型医患关系。主要措施是：(1)市级医疗机构率先放开医院门诊处方，病人可在院外购药。(2)市直属12家医院率先“降低药价、让利百姓”。(3)制订《杭州市医疗机构药品集中招标采购工作的实施办法》，规定药品招标范围和必须参加药品集中招标的医院。(4)建立慈善医院，对城区非农低保、特困、困难人员就诊实施“十项免费十项减半”救助措施。(5)放开医疗市场，鼓励社会办医。(6)在全市医疗机构中全面推行医患沟通制，改善医患关系。(7)制定并实施《关于建立杭州市新型农村合作医疗制度的若干意见》。到2004年8月，全市186个乡镇中已有158个实行了新型农村合作医疗制度，预计全市农民参保率年底有望达到80%。(8)为了方便群众看病，到2004年7月为止，市区建立社区卫生服务中心46个，社区卫生服务站123个。2.建立“宽进严管”的药店药品管理制度。主要措施是：(1)“宽进”。取消新开办零售药店限制，将乙类非处方药销售扩大到普通商业企业，2003年，全市新开药店411家，药店药品价格下降15%。(2)“严管”。开展打击制售假劣药械专项行动，建立药品稽查快速反应机制，实行受理、稽查全年无休日制度和有奖举报制度。3.完善医疗保险制度。主要措施是：(1)实行企业退休人员门诊医疗费社会统筹试点，2003年，全市有7.2万名企业退休人员参加社会统筹。(2)实行城镇基本医疗保险参保人员互助救济办法。(3)扩大医疗定点范围，新增基本医疗保险定点医疗机构64家、定点药店38家。4.实施困难群众医疗救助。主要措施是：(1)实行“三免三减半”。即市区低保和困难家庭成员在政府主办的市级及市级以下医疗机构就医时，免收挂号费、诊疗费；已参加城镇职工基本医疗保险的，免交重大疾病医疗救助基金；未参加城镇职工基本医疗保险的，在市级及市级以下医疗机构住院的，减半收取注射费、手术费、护理费。(2)对困难人员实行医疗救助。医疗救助受惠面涵盖杭州近100万城镇参保人员以及7000户困难家庭中没有参保的非农困难人员。到2004年8月为止，全市已有1678位患大病、重病的困难群众享受了杭州市医疗救助政策，共支付救助金629.98万元。通过上述举措，“看病难”问题得到了一定程度的缓解。
（三）“上学难”问题
解决“上学难”问题的目标任务是：围绕解决困难家庭和外来务工创业家庭子女就学困难、普通家庭子女享受优质平价教育和提高职业教育的规模档次等问题，加大教育投入，改善办学条件，整合优质教育资源，实施名校集团化战略，实现优质教育普及化、平民化，让更多的人接受更好的教育。具体工作从3个方面着手：1.进一步规范中小学收费行为。市区中小学全部实行收费公示制，建立联系卡制，加大对市区学校收费情况的检查，对乱收费行为严格实行责任追究制。2.解决困难家庭子女及外来人员子女的“就学难”问题。实行困难家庭子女入园、入学收费减免和补助政策，动员社会力量开展慈善助学活动。2003年，杭州市在全省率先推出“教育资助券”制度，受资助人数达3.44万人次，受助金额达1219万元。2004年上半年，全市又增加受助人数1.48万名，受助金额达615万元。同时，努力解决外来人员子女的入学问题，至2004年4月，全市外来人员子女入学人数达到8.3万余人，并力争在2004年下半年新建5所民工子女学校，基本解决外来民工子女入学问题。3.促进教育事业快速协调发展。主要措施和成效是：(1)加快普及高中教育，提高教育质量。2003年全市初中毕业生升人各类高中比例达87.71%；同时继续扩大优质高中招生规模，市区16所优质普高（含重高）招生数约占市区普高招生总数的80%。(2)快速发展高等教育。下沙、小和山、滨江及浙江大学新校区4个高教园区建设初具规模，全市高等教育毛入学率达到37%。制定《关于促进民办高等教育发展的若干意见》，加强发展民办高等教育。(3)推动成人教育健康发展。成立了杭州市社区大学和4个区级社区学院，省一级示范镇（乡）成人文化学校增至50所；341个街道和社区开展社区教育活动，2.5万余名市民参加高中以上学历教育学习，7.4万余名市民参加各类职业技能培训。
（四）“住房难”问题
解决住房问题的目标任务是：按照“居者有其屋”的要求，以解决低收入阶层住房问题为重点，合理规划居住区布局，努力增加住宅用地供应量，加强经济适用住房建设管理，增加普通商品住房供应，健全廉租房制度，完善住房供应政策。具体措施有：(1)加快经济适用房的建设，完善经济适用住房销售管理有关政策，严格准入和上市制度。近三年来市区共建设经济适用房300多万平方米。2003年公开摇号34.27万平方米，创前5年之最。(2)解决符合廉租住房配租条件的配租对象的住房问题。同时扩大廉租住房享受范围，完善廉租住房管理办法。(3)开始实施市区住房经济双困“1万户”实事工程。已发放了3项“1万户”实事工程拆迁许可证，并提前为15个“1万户”项目踏勘拆迁红线。同时深化住房制度改革，推进住房分配货币化进程，增强职工住房消费能力。
（五）“行路难、停车难”问题
解决“行路难、停车难”问题的目标任务是：坚持制定规划、加快建设、从严管理、提高素质“四管齐下”，加快城市道路建设，推进“畅通工程”，加大交通管理和交通秩序综合整治力度，实施“公交优先”。为实现这一目标，杭州市编制了《杭州市城市综合交通规划》，市委市政府制定了《关于构建城市“公交优先”，解决市民“出行难”问题的实施意见（试行）》，具体措施是：1.加快交通基础设施建设。包括：(1)实行“33929”工程。即开工建设并基本完成33条路、9座桥、2个隧道和9个入城口的建设任务。(2)调整过境交通方案，发挥绕城公路交通功能，削减城区交通量。(3)开展“短平快”交改项目建设，提高道路通行能力。(4)增辟路边单侧停车泊位，清理整顿被挪用的停车场（库）。2.推进“畅通工程”、创建“平安大道”。重点是：(1)开展智能交通示范工程，提高道路交通管理水平。(2)开展交通安全大整治。(3)有序推行单向交通。(4)完善“公交优先”方案。(5)推广非现场执法。3.加强路面勤务。开展“交通综合整治月”等系列交通整治，加大对出租车、摩托车、残疾人专用车、助动车、三轮车等影响城市道路交通秩序和安全、影响城市整体形象和品位的车辆以及不按交通标志标线任意变道、抢插、调头、随意鸣号等违章行为的整治、处罚和管理力度。4.做好事故预防工作。积极推进形成“政府领导、部门负责、全社会参与”的交通事故防范新机制，对交通事故“黑点”和安全隐患点实行综合治理。对安全责任不落实、管理不到位，道路交通事故多发、事故隐患突出的区、县（市）政府发《道路交通安全问责书》，对行业主管部门、道路运输企业和生产经营单位发《道路交通安全告诫书》。
（六）“清洁杭州”问题
“清洁杭州”的目标是：加强环境卫生综合整治，完善城乡环卫设施，革除陋习、倡导文明，打造没有垃圾、没有痰渍、没有“牛皮癣”的城市。为实现这一目标，杭州市制定实施了《市委办公厅、市政府办公厅关于进一步深化“清洁杭州”，加强城市长效管理的意见》等十几个政策文件，具体措施包括以下4个方面：1.理顺体制，完善“两级政府、三级管理、四级服务”的城市管理体制。成立市城市管理行政执法局和市政府城市管理办公室，强化指挥协调和综合执法的职能；根据“政企、政事、政社”分开和“管办、管建、管养”分开的要求，把环卫作业推向市场。2.强化整治。围绕市民关注的热点难点问题，全面开展“牛皮癣”、“门前三包”、建筑工地、农贸市场等“十大整治”活动。仅2003年，就集中清除卫生死角1.27万处，解决环境卫生难点热点问题1100余个。实行景区白天全天候保洁，景区主要道路18小时保洁。并建立起了“包村制”、“代整治”、“责任包干制”、“市民监督制”、“失职追究制”等长效管理措施。通过实施语音追呼、墙景美化等综合措施，从源头上遏制了城市“牛皮癣”；“两摊”问题和建设工地的文明施工问题也得到明显改善，一些主要街道的街景市容整治一新。3.完善设施。随着“33929”工程建设的推进，雷峰塔重建和西湖环湖南线整合工程的完成，新湖滨景区、杨公堤景区、梅家坞茶文化村“三大工程”的竣工开放，完善市政配套，优化农转居居住点环境，加强城市绿化和拆违工作，使城市景观进一步改善。4.加强教育。在全市范围实施“革除陋习、倡导文明”等一系列宣传教育活动，增强市民卫生意识和文明素养。全市有100多万市民群众直接参与“清洁杭州”活动。同时，建立市民群众、人大代表、政协委员、新闻工作者等参加的清洁杭州监督委员会，组建了由200多位市民参加的义务监督员队伍，直接督促整改问题。5.依法管理。市人大常委会颁布《杭州市爱国卫生条例》，市政府出台《门前三包责任管理法律法规》，重点解决当前存在的突出问题和薄弱环节，为爱国卫生和“清洁杭州”提供了法律保障。
（七）“办事难”问题
解决“办事难”问题的目标任务是：深化“满意单位不满意单位”评选，加强机关效能建设，深化行政审批制度改革，切实转变政府职能，办好“12345”和“96666”两个公开电话，狠抓机关作风建设，建设“服务型政府”，通过好办事来办好事。具体做法包括：1.深化“满意单位不满意单位”评选活动。杭州市从2000年起开始实施的“满意单位不满意单位”评选活动，对党政机关的作风问题起到了明显的促进作用。市委市政府及时总结经验，听取各方意见，组织专家论证，不断完善评选办法，使这项活动更加科学规范。2.切实贯彻好《行政许可法》。按时完成政策法规和文件的清理和修订，依法转变政府部门的职能和办事方式，加快构建市级行政服务体系，实行一窗式服务、一次性告知、一站式办理、一条龙服务和一次性收费。以电子政务为重点，全面推进政务公开。建立完善岗位责任制、服务承诺制、AB岗制度、限时办结制、首问责任制、失职追究制、否定报备制、窗口部门一次性告知制和绩效考核等制度。3.发挥“12345”市长公开电话和“96666”效能投诉电话的作用。广泛听取人民群众对政府工作的意见和建议，及时反映社会动态，尽快查处群众对政府工作人员工作态度或工作效能的投诉。对群众向政府提出的要求，保证做到“事事有回音，件件有着落”。
杭州市解决“七难”问题的工作已经进行了三年。如果要将这三年的工作做一个总结，可以得出如下主要结论：
第一，解决“七难”问题已经稳定地成为市委市政府的一项中心工作。市委书记和市长作为市委市政府解决“七难”问题的第一责任人，对各项问题的解决负总责。解决“七难”问题各领导（协调）小组负责组织工作，提出解决“七难”问题的阶段性目标和工作重点，做好各项工作的部署、协调、督促、考核和奖惩。各责任单位负责落实目标责任制，搞好目标任务分解，并定期向市委市政府报告工作进展情况。杭州市完善了对解决“七难”问题工作的考评，将各责任单位解决“七难”问题的成效纳入对各级领导干部政绩考核、市委市政府年度重点工作任务目标考核和人大对部门工作的评议，并向社会公布考核评议的内容，接受群众监督。将解决“七难”问题的有关投入纳入财政预算，并根据经济发展和财政增长的状况逐年增加。为了便于全市人民了解或参与“七难”问题的解决进程，市委市政府还专门在杭州市的门户网站及“杭州网”上开辟了专题网页（注：杭州市政府门户网站网址：www.hangzhou.gov.cn；“杭州网”网址：www.hangzhou.com.cn。）。
第二，市委市政府为解决“七难”问题而付出的努力，受到了全市人民的广泛赞誉。通过三年的努力，“七难”问题均得到了不同程度的缓解。据2004年7月所做的一次市区3000户居民大型问卷抽样调查，99.2%的受访者对杭州市的经济社会发展做出了较高评价，69.4%的受访者肯定了政府在解决“七难”问题上的努力，认为“抓到了点子上”，87.5%的受访者认为“春风行动”对扶贫济困发挥了较大或一定作用，78.4%的受访者认为“四改联动”政策对缓解“看病难”问题成效明显，85.5%的受访者对“33929”城市道路交通工程建设做出了肯定评价（注：参看《杭州日报》2004年7月20日第1、2版。）。在2003年度的“满意单位不满意单位”评选活动中，有96.36%的被调查者认为机关作风有了明显好转或有所好转。市民对“12345”公开电话的满意率达到96%以上。由于成效显著，杭州市解决外来务工和创业人员子女入学的做法，被国家教育部、公安部、民政部和联合国教科文组织充分肯定为“杭州经验”。与此同时，全市人民也在自身力所能及的范围内积极参与“七难”问题的解决，并通过各种渠道向市委市政府和有关部门建言献策，营造出了全社会齐抓共管、共同参与的良好氛围。
第三，在市委市政府集中精力解决“七难”问题的同时，杭州市的经济发展和投资环境的改进不仅没有受到影响，而且取得了突出成就和前所未有的进展。在杭州市将“七难”问题确定为市委市政府中心工作以来的三年中，市委确立的城市化、工业兴市、旅游西进、开放带动和环境立市这五大战略得到稳步推进，国民经济持续快速增长，国内生产总值连续保持两位数的增长，经济总量不断扩大。同时，“七难”问题的解决也优化了杭州市的投资环境，对杭州市在两年时间内连续三次在城市投资环境评比中名列第一（注：这三次评比分别为：2003年9月，在台湾机电电子同业公会公布的《2003年中国大陆投资环境与风险调查》报告中，杭州市萧山区被评为“极力推荐投资城市（城区）”第1名；2003年10月，世界银行发布的——项关于中国城市投资环境的研究报告中，杭州被评为中国投资环境最好的两个城市之一；2004年3月，日本贸易振兴机通过对大批在华日资企业的调查，对中国75个开发区或城市投资环境的满意程度做出了评价，杭州经济开发区排名第一。），发挥了重要的促进作用。
第四，尽管付出了巨大努力，但是人民群众对于“七难”问题的不满并未完全消除，杭州市委市政府也正按照科学发展观、正确政绩观和提高党的执政能力的要求，继续努力探索解决“七难”问题的更好的办法和长效机制，以便尽快从根本上解决“七难”问题。在2003年度的“满意单位不满意单位”评选中，对困难群众生活和就业难、看病难、上学难、住房难、“停车难、行路难”、清洁杭州等六个问题，只有五分之一左右的被调查者认为已得到初步解决，而大多数人都认为这六个问题仍不同程度地存在。即使是绝大多数人都持肯定态度的作风问题，大家肯定的也只是在“好转”，而不是已经获得根本解决。从实际情况来看，房价高、道路交通拥挤、外来民工的生活困难和医疗救助等问题仍显得相当突出。“七难”问题的解决不是一朝一夕的事情，对此，杭州市委市政府从一开始就有清醒的认识，因此，始终也未停止过探索解决“七难”问题的更好的办法和长效机制。进入2004年后，市委市政府先后下发了《2004年“七大问题”重点整改工作任务》、《关于健全解决事关群众利益“七大问题”长效机制的实施意见》和《关于在解决“七大问题”中充分发挥基层党组织和共产党员作用的通知》等重要文件，更明确地提出了解决“七难”的总体要求、目标任务和责任单位，并详细规定了近阶段解决“七难”问题的主要举措。我们相信，随着这些文件的逐步落实，杭州市解决“七难”问题的成效必将更为明显。
三、几点思考
杭州市解决“七难”问题的实践，为我们进一步思考如何提升党的执政能力，其中特别是科学执政和民主执政能力，提供了许多有益的启示。
第一，提升党的执政能力，必须把确立和保证党在社会历史发展中的领导核心地位放在首要位置。为此，必须把代表人民利益，回应人民要求，向人民负责，作为党政机关一切工作的出发点和归宿，通过党和政府自身的工作，来赢得人民群众对党的领导地位和政府工作的认同和支持。地方党政机关在工作中代表人民利益，回应人民要求，向人民负责，这是由党的性质和宗旨决定的，因而在思想上、理论上是毫无疑义的。但是，对于从事具体经济社会事务管理的党政机关来说，要真正做到代表人民利益，回应人民要求，向人民负责，必须要能够及时发现、科学解读和合理整合民众的呼声和利益诉求，并据此调整自己的工作部署和资源配置，最终要接受人民对自身工作的检验和评判。杭州市在这个问题上最给人以启发的地方有三点：一是市委市政府及各级基层组织和职能部门非常注重利用现代社会调查技术和各种有效的途径，定期、全面、系统和多层次地收集民意，并通过核实和分析，做到去伪存真、去粗取精，由此及彼、由表及里，较好地摸准了社会跳动的脉搏和民众对政府的需要。二是市委市政府能够及时按照社会发展的要求和人民群众的愿望，制定政策、汇聚力量、调集资源、精心部署、果断行动，能解决的问题及时加以解决，不能解决的问题也制定出明确的计划，创造条件逐步加以解决，使人民看到了实实在在的成果和进一步努力的方向，对未来具有比较稳定的预期。三是市委市政府有强烈的事业心和责任心，敢于对社会做出承诺，敢于让人民来评判政府的工作，并把人民满意不满意当作评价政府各项工作成效大小的最终标准。杭州市的这些做法，在整体上向人民展示了一个代表人民利益，回应人民要求，向人民负责的政府的形象，使党和政府走在了社会发展的前列，在应对各种困难棘手的问题时成为人民的主心骨，进而始终能成为杭州市现代化历史进程中的领导核心。
第二，提高党的执政能力，就要提高党领导发展的能力，其中特别是促进社会各个领域平衡发展的能力，并据此对政府组织结构和运行方式作相应的改革。改革开放之后很长的一段时期内，经济建设成为我国各级政府的中心任务和主要职能，这在当时的历史条件下是一种正确的选择。但由此也造成一些地方政府对经济建设的过度偏重，导致了政府社会管理职能的严重弱化，为经济、社会、生态的全面可持续发展和社会公正的实现留下了隐患。伴随着经济的快速增长，20多年改革开放中没有来得及解决的大量社会问题，如贫困问题，收入分配差距不断扩大问题，社会保障体系建设明显滞后问题，失业问题，部分社会阶层增收困难、负担过重甚至长期背负制度性歧视问题等，变得越来越突出，导致相当比例的人民群众感到就业不安全，收入不安全，养老不安全，社会不安全，使各级政府肩负沉重的社会压力。因此，强化政府社会管理职能，保障经济与社会协调发展，越来越成为人民群众的强烈要求。从杭州市的情况来看，经过二十多年的发展，市场经济体制和相应的经济秩序已经基本形成，民营经济已经占有经济总量的大多数，市区的人均GDP已接近5000美元，解决与经济发展没有直接关联的“七难”问题成了人民群众主要的利益诉求，而“七难”问题除干部作风问题外基本都是属于社会管理职能范围内的问题。在这种情况下，在不放松推动经济持续发展的同时，为了更好地代表人民利益，回应人民要求，向人民负责，市委市政府强化了政府社会管理的职能，把解决“七难”问题确定为杭州市各级党政机关在当前和未来一个时期内的中心工作，并逐步使推动和谐社会的建立，保障社会各个领域的均衡发展成为地方政府的主要职能。杭州市的这些做法迎合了社会发展的要求和人民群众的愿望，受到了人民群众的广泛赞誉，被实践证明是一种成功的做法。杭州市解决“七难”问题的实践还表明，政府要能够有效履行社会管理职能，其内部组织结构就必须根据及时有效解决带普遍性的社会公共事务的需要作进一步调整。“七难”问题都是牵涉到政府多个部门的带有普遍性的社会问题，如根据对2003年度“满意单位不满意单位”评选活动中社会各界所提的意见和建议的整理，“看病难”问题涉及到9个部门，困难群众生活就业难问题涉及到18个部门，“行路难、停车难”问题涉及到67个部门，住房问题涉及到13个部门，“上学难”问题涉及到2个部门，等等。在解决“七难”问题时，为了协调行动，保证各相关部门间的良好合作，杭州市先后成立了7个由市委市政府领导挂帅的领导协调小组。这种横向的跨部门的协调机构的大量运用，表明现有的政府组织及其结构设计已经难以满足日益综合化、复杂化的社会事务管理的需要。因此，要增强社会管理和协调发展的能力，就要进一步改革政府的组织机构，逐渐摆脱传统的主要按照管理经济事务的需要来设置综合部门的做法，探索主要根据解决带普遍性的社会公共事务、促进社会各方协调发展的需要来调整甚至重新设计政府内部的部门设置、职能配置、组织结构和运行方式，以更好地增强党和政府解决发展问题的能力。
第三，推动社主义民主政治建设，是加强党的执政能力建设的一个重要方面。杭州市通过回应民众需求的方式来确定政府工作的主要内容，是一种体现民主价值的施政方式，揭示了当代民主发展的一个重要方向。人民当家作主主要有两种形式，一种是选举，即民主授权；另一种是治理，即以民主的方式执掌和行使国家权力。（注：余逊达：《民主治理是最广泛的民主实践》，《浙江社会科学》2003年第1期，第28～31页。）杭州市开展“满意单位不满意单位”评选活动，是一种以评比作为切入口或载体开展的民主治理活动。解决“七难”问题，是这方面的一个典型例证。在杭州市，每年通过问卷调查、公开的意见和建议征集、公开电话、面对面的访谈和电子信箱等途径，都有数十万条各类反映人民普遍愿望和个别要求的信息被收集和传递到政府，政府在经过调查核实后，确定自己的施政方针和内容。这些政府施政的方针和内容及其实施的成效，在新一轮评估或意见征集中，再重受人民的评判。人民在评判的同时，又向政府表达出新的意愿和利益诉求。政府与人民之间的这种经常的、制度化的、平等的互动，已成为政府权力运行的基本路径。现在，全市各单位，从基层组织到市委市政府，对公共事务的管理和公共政策的制定，都被纳入到了这个互动过程中，都是在这种互动的过程中进行的，又都是在这种互动过程中改进和完善的。杭州市的实践，从权力配置、运行和行使的角度去推进民主，把代表人民利益、回应人民要求、向人民负责的现代政府施政理念进一步实体化，是建设有中国特色社会主义民主的重大实验，值得我们认真加以关注、研究和总结。
第四，建设和谐社会是党面临的一项崭新课题，也是对党的执政能力建设的一大挑战。在这方面，杭州市解决“七难”问题的实践从一个侧面说清了一个道理，这就是，建设和谐社会，必须进一步营造政府和社会的协作机制，调整政府治理结构。随着社会的日益复杂化、多样化和动态化，随着公民社会的发育和成长，单纯靠政府已无法对社会公共事务进行有效的管理，而借助于政府与社会的合作，通过政府与社会的沟通、协商和互动去处理公共事务，就成了一种有效的选择。通过这种方式，实际上是扩大了公共事务管理责任的覆盖面，更好地开发和利用各种社会资源，增加公共物品和公共服务的有效供给。为了营造政府和社会的协作机制，必须进一步调整政府治理结构。为此，要合理配置政府权力，降低行政管理的重心，简化行政工作流程，倡导地方治理。通过社区自主管理、建立公私合作关系、外包、民营化等途径，以多种多样的组织形式生产和提供各种公共物品与公共服务，使公民组织、民营机构与政府组织共同承担公共管理的责任。同时，通过在政府内部引入竞争机制，在可行的地方实行仿企业化运行，提高政府公共物品生产的效率和公共服务供给的质量。杭州市在解决“七难”问题的过程中，为解决困难群众的生活就业问题，政府与专业培训机构合作，对困难群众进行有针对性的技能培训；同时，开展“春风行动”，发动社会力量，接受社会捐赠，救助贫困群体。为解决看病难问题，政府逐步放开医疗市场，鼓励社会办医。为解决“上学难”问题，政府在高教园区的建设安排中，重点发展民办高等教育，同时充分发挥社区在教育事业发展中的重要作用。为解决“行路难、停车难”问题，在做好事故预防工作时，充分发挥各方作用，积极推进形成“政府领导、部门负责、全社会参与”的交通事务防范新机制。为解决“清洁杭州”问题，政府一方面将环卫作业推向市场，引入竞争机制，提高服务质量和工作效率，另一方面吸引广大人民群众直接参与“清洁杭州”活动，同时，建立市民群众、人大代表、政协委员、新闻工作者等参加的清洁杭州监督委员会，组建了由200多位市民参加的义务监督员队伍，直接督促整改问题2000多件。杭州市在治理“七难”问题过程中所形成的政府与社会相互协作的工作机制，对于推动“七难”问题的解决，发挥了显著功效。
第五，为了提升党的执政能力，还必须进一步转变机关作风。“七难”问题涉及到的大多是一些琐碎的事情，机关工作人员只有具备良好的工作作风，才会真心地倾听人民群众的呼声和要求，才会兢兢业业地为满足人民群众的愿望而努力工作。从2000年到2003年，杭州市在机关作风建设上动了真格，连续三年实行机关作风评比中的“末位淘汰制”，使机关作风有了明显好转。除了通常的思想教育和制度建设等做法外，杭州市在转变机关作风的问题上有两个需要特别注意的着重点：一是强调既要注重领导机关和领导者的作风问题，又要注重办事机关与普通办事员的作风问题。对于强调纠正领导机关和领导者身上的作风问题，其意义是毋庸质疑的。但对纠正办事机关和普通办事人员身上的作风问题人们在认识上常有所不足。事实上，办事机关和普通办事人员身上的作风问题有时也会产生很大的负面影响。由于民众直接交往的一般都是办事机关和普通办事人员，所以在这些地方或这些人身上发生的作风问题就会影响他们对党和政府的看法。民众通过各种渠道反映上来的意见大多数都是针对具体办事机关和办事人员的。因此，加强和改进机关作风建设应该坚持两点论，一方面继续重视领导机关和领导人身上的作风问题，另一方面也决不能忽视普通办事机关和办事人员身上的作风问题。二是强调既要注重纠正存在的问题，更要注重主动地为民众谋利益。仅仅纠正机关作风中存在的问题，不足以满足人民群众的需要。人民群众相信党和政府，依靠党和政府，不仅是因为党和政府能够纠正自身的错误，更重要的是因为通过党和政府的努力，能够更好地实现他们的利益。一个政党或一个政府如果在实现人民利益上无所作为，即使自身没有多少错误，也不是一个人民群众期待的党或政府，更不是一个让人民群众爱戴的党或政府。所以，加强和改进党风政风建设，更重要的、更有决定性的是充分发挥党组织和政府组织的职能，为实现人民的利益，主动地、创造性地开展工作。
第六，提升党的执政能力，必须不断增强各级党组织、党的领导干部和广大党员的学习能力。杭州市在解决“七难”问题上虽然已经取得重大成就，但这七个问题只是被缓解，还未被根除。产生这种情况既有客观原因，但也有主观认识和指导不足方面的原因。这说明即使是一个勇于回应人民要求、具有努力为民服务意愿的组织，如果缺乏相应的知识和本领，仍不能充分满足人民的愿望。当然，杭州市正在通过各种方式不断提高自己的学习能力，努力通过学习专业知识、国内外成功的经验和如何把一种好的构想制度化操作化的方法，去不断改进自己的工作。从一个更广阔的视角来看，对于任何一个政党来说，学习都是一项重要的任务。但是对于中国共产党来说，提高学习的本领具有尤为重要的意义。这是因为，党在中国的执政地位根源于党的先进性，而党要始终保持先进性，就必须不断学习。中国共产党是一个长期执政的党，必然会面临由于历史发展阶段的递进而引发的工作转型，而党要适应这种转型，就必须学习。党是中国各项事业的领导核心，党要把核心作用发挥好，也必须不断学习。现在，随着市场经济体制的逐步健全和各种社会矛盾的显现，政府工作的重心必然要向社会管理、公共服务和构建和谐社会方向转型，而这是我们不熟悉的工作，就像我们过去不熟悉市场经济的运行与管理一样。因此，要适应这个发展趋势，就必须加强学习能力的培育，努力用人类创造的所有先进文化和知识来武装自己。可以说，学习能力的高低在一定程度上决定了执政能力的大小。只有提高了学习能力，才能有效提高党的执政能力，从而使党组织和党所领导的各项事业能够持续不断地向前发展。
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