后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府，本文主要内容关键词为：公共管理论文,新趋势论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
长达二十年之久的新公共管理改革之后，在现代公共部门的第二轮改革中，改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府(WOG——whole-of-government)(Christensen and L
greid,2006b)。这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁-撒克逊国家非常明显，而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。
一个常谈不休的问题是，这一发展是否确实是新的？因为整体政府关注的是合作这样一个老问题，而且，在英国和加拿大，整体政府的一些做法已经有一段时间了。不管怎样，整体政府是（合作的）一种复兴，不过其内容更加复杂(Halligan 2005a:29)。这样说可能比较恰当。另外一个问题是，整体政府是否是对过去的彻底否定——例如改变了新公共管理的主要特点，或者是在没有根本改变新公共管理的基础上对它的一种重新调整(Gregory 2006,Halligan 2006)。
本文将首先简要介绍整体政府产生的主要原因。它主要是对新公共管理改革中出现的一些消极问题的回应。其次，我们将讨论整体政府是什么。整体政府的含义很广，包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作，所有这些都旨在规范与提高服务的绩效、效益与效率。再次，我们还将介绍对整体政府概念的几种不同角度的诠释以及在不同国家的改革实践中它们是如何体现的。结构的方法强调重组或改组的重要性，与之相对的文化视角则并不希望结构的改变，而是更注重基于价值的协作或良好的实践，强调的是公共部门的统一协作，更好地工作。另外，我们也从作为一种迷思的角度来对整体政府进行解读，它把这一新的改革看成是一种迷思、象征或风尚。文章还会介绍整体政府改革中的一些经验教训。最后，我们会讨论整体政府的动力及其潜在影响。
虽然本文主要是对整体政府理论的探索性研究，但文中也运用了澳大利亚和新西兰的一组新的实证性资料。这些资料包括公开的文件、对重要的政治领导和行政官员的访谈以及该领域已有的学术成果等。我们也使用了其它国家——例如英国和加拿大的研究成果和案例，它们较早开展了整体政府的变革。在英国，这些变革是在“协同政府”的口号下进行的，而在加拿大则非常强调“横向合作主义”。我们还采用了挪威的案例，它是整体政府运动的后起之秀。
整体政府产生的原因分析
整体政府运动是内外因素共同作用的结果，其产生有多方面的原因。
第一，整体政府可以看作是对新公共管理改革中公共部门结构性分化改革的回应(Gregory 2006,Pollitt 2003a)。“单一职能的机构”原则要求专业化分工，角色和职能不能交叉，这样可能造成严重的“碎片化”和部门的自我中心主义，缺乏合作与协调，从而影响效益与效率(Boston and Eichbaum 2005:21,New Zealand Government 2002)。
第二，前期改革，导致了责任问题和能力问题的产生。许多国家进行了很长一段时间的结构性分权改革，将权力从中央的政治—行政层下放给管制机构、公共服务机构或国有企业，有可能产生其它负面影响(Christensen and Lmgreid 2001)，其结果是政治和行政领导丧失了调控、干预和获取信息的途径，整体政府的做法，尤其是重新强调中央权力的观点，反映了这样一个困境：当发生问题时，受到责难的往往是有政治执行官员(political executives)，尽管他们实际上是想通过权力的下放避免公众的责难(Hood 2002,Hood and Rothstein 2001)。当然，改革使他们既丧失了影响力和信息来源，又遭受政治上的批评与责难，这对他们来说是双重的损失(see Brunsson 1989)。
第三，由于各种原因，世界变得越来越不安全。对恐怖分子袭击的担忧对美国、英国和澳大利亚公共部门的改革产生了重要的影响(Halligan and Adams 2004:85-86,Kettl 2003)，新西兰担忧的则是生物安全(Gregory 2006)。越来越多的国家开始关注危机事件，如自然灾害，像海啸，或者大范围的流行病，如非典、禽流感。这种担忧使得政府的联系越来越紧密。澳大利亚一些学者认为这种联合是一种“通盘考虑”的策略，其中包含了整体政府的一些做法。恐怖主义的威胁使得人们越来越重视政府各部门之间的信息共享，以避免政策结果的相互抵触(Hammond 2004)。
第四，一些学者认为，整体政府能够提高效率，缓解财政预算压力。这听起来与新公共管理为追求效率而实施的单一职能组织相矛盾。就目前的情况来看，如果关注的主要是公共服务提供中的效率，那么加强系统的纵向整合并提高组织的横向合作或许比碎片化的组织更有效率。新西兰政府建立高级监管机构的尝试就是这方面的例子。
此外，信息和通讯技术的发展减少了横向沟通与协调的成本；公众期望与消费者主义的影响使公民希望获得满足他们需求的公共服务；学界的关注点已经从原子化的模式转向越来越注重整体的分析(Mulgan 2005)。
值得注意的是，整体政府也有着很强的政治色彩。英国新工党政府实行的“协同政府”即是作为一种象征，它与前届政府的碎片化政策形成鲜明对照，同时又回应了对英国中央政府“空心化”的担忧(Pollitt 2003b)。新西兰和澳大利亚也有同样的政治考虑。
什么是整体政府
与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同，第二轮的改革起初被冠之以“协同政府”(joint-up government,JUG)，后被称为“整体政府”。整体政府改革追求的是更注重全局的战略，借鉴的是其它社会科学的理论而不仅仅是经济学的(Bogdanor 2005)。从一定意义上讲，在新公共管理改革比较激进的国家，如英国、新西兰和澳大利亚，这些新的改革措施既是一种路径依赖的结果，也是对前期改革的修正(Perry 2005)。为了改变前期改革所导致的愈来愈严重的碎片化状态，这些国家采取了协作和整合的战略。在公共管理的研究中，“协同政府”和“整体政府”是传统的协作理论的一个新标签(Hood 2005)。除了协作外，机构整合也是这些改革关注的一个主要问题(Mulgan 2005)。尽管概念是新的，但所反映的仍是旧问题。毕竟，在政府决策和服务提供之间进行跨部门的协作并不是一个新现象(Ling 2002,Richards and Kavanagh 2000)。
协同政府是布莱尔政府于1997年首次引入的一个概念，主要目标之一就是更好地处理那些涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题，是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政相反的措施而提出的。协同政府意味着通过横向与纵向的协调，消除政策相互抵触的状况，有效利用稀缺资源，使某一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务(Pollitt 2003a)。显然，这与整体政府的概念是相吻合的。在澳大利亚，“联合政府报告”(The Connecting Government Report)给公共服务中的“整体政府”所下的定义为：“整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。”
整体政府的含义非常广，既包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府；整体政府改革的实施可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门(Pollitt 2003a)。其涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织；它是在高层的协同，也是旨在加强地方整合的基层的协同，同时也包括公私之间的伙伴关系。整体政府的概念并不是一组协调一致的理念和方法，最好把它看成是一个伞概念(umbrella term)，是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施(Ling2002)。
整体政府——分析阐释与实证检验
从现有文献来看，可以从不同的角度对整体政府进行分析，这有助于我们理解整体政府到底是什么(Ling 2002, Lindquist 2002,Stewart 2002)。我们将从结构、文化和迷思三个角度来探讨整体政府(Christensen and Lgreid 2001)。
（一）结构的角度
从结构的或工具的角度看，整体政府一般被看作是有意识的组织设计或机构重组(Egeberg 2003)。这一角度是基于这样的假设：政治和行政领导往往把公共部门的结构设计作为实现公共目标的工具。就整体政府而言，其目标就是促进各政府组织更好地团结协作。实现这一目标的前提是政府领导有能力驾驭变革或改革进程，有很清晰的理性计划能力，也就是说，他们知道如何进行结构设计，实现整体政府而不会让人觉得无所适从(Dahl and Lindblom 1953)。
从工具的角度看又有两种形式：等级式与协商式(Allison 1971,March and Olsen 1983)。就等级式而言，政治与行政领导是同质的，在对公共组织的设计和重组问题上容易达成一致。那么，从这一角度来看，整体政府会采取哪些措施呢？其关键就在于为整个政府组织建立相应的组织架构。选择之一是采取积极的自上而下的方式推动整体政府改革，如布莱尔政府在英国的做法(Stoker 2005)。另一种选择是强化或恢复中央的权力，这包括从横向与纵向两个维度：纵向即中央对更多的下属机构实施控制，横向即促进中央各部门和专业机构的团结协作。在整体政府改革中，两种都是可能的选择。在强化中央政府的作用方面，英国是改革先锋，它建立了战略小组、实施了审查回顾(review)、达成了公共服务协议。工党迈向协同政府的第一步就是于1997年成立的“社会排斥小组”和1998年成立的“战略沟通小组”(Kavanagh and Richards 2001)。英国和新西兰在他们的“协同”改革中都包含了比较明显的等级命令成分(Perry 2005)。在英国，一个有趣的矛盾现象是，工党政府一方面加强中央的控制机制以改善服务的提供，一方面又继续为负责提供服务的官员争取更大的自治权 (Richards and Smith 2006)。
通过等级形式加强中央权力意味着总理（首相）办公室在政治和行政方面的强势地位，英国、澳大利亚和新西兰就是如此，它还意味着统一财政管理、加强政府治理与责任机制，就像加拿大的改革(Aucoin 2006)。同样，澳大利亚通过建立联合中心（Centerlink成立于1997年，类似于我国的“行政服务中心”——译者注。）所实现的整合可以看作是对前一阶段改革的回应，它也是采取了明显的等级式改革。这与新公共管理的分权、自治等特征背道而驰，却与强化政府决策的改革相一致。这些措施首先在于强化中央的政治能力，难免会减少下级机构和企业的自治权。然而，它虽然强化了总理办公室的职权(Halligan and Adams 2004:86)，也把一些专门的机构重新置于中央的控制之下，正如Uhrig报告指出的那样(Bartos 2005,Halligan 2006)，但是，澳大利亚此后并没有进行重大的重组改革。
等级式的另一个做法是，由首相或内阁建立新的组织机构以加强政府部门的合作(Gregory 2003 and 2006,Halligan and Adams 2004)，如新内阁／部委委员会，部际／内或局际合作机构、府际委员会、核心机构，联合小组、高层网络组织、特别工作小组、跨部门计划或项目(Halligan 2004:12)等。2003年，澳大利亚在总理内阁部成立了一个新的“内阁执行处”以支持整体政府的改革。虽然中央的政治-行政领导不一定要直接参与，该机构的任务是自上而下地设计一种体制以增强政府组织间合作与协调的可能性。
整体政府中相当重要的一点是强调打破传统的组织界限。加拿大政府自上世纪90年代中期以来就在技术创新领域、反贫困领域和气候变化领域进行了横向管理的革新(Bakvis and Juillet 2004)。澳大利亚于2002年在国家安全、反恐怖主义、统计、科学、教育、环境可持续发展、能源、农村与区域发展、运输、就业与家庭等领域也实行了类似的变革(Halligan and Adams 2004:87-88)。澳大利亚改革中等级色彩较浓的有三个方面：在现有的中央部门内建立协调机构，强化内阁的战略领导地位，注重中央决策的贯彻执行(Halligan 2006)。当然，如果合作是在某一个部委机构、尤其是一个管辖范围较广的部委内部进行的，则又是另一种情况。这些措施的实施都理所当然地认为高层领导应该对部门机构实施压力，促使其更好的合作与协调。
在强化整体政府过程中也包括了程序性的改变。如新西兰，与第一轮改革中强调短期的、范围较窄的“购买者”的效率和产出相比，整体政府改革非常强调效益、范围更大的“所有者”的长期利益和结果(New Zealand Government 2002,Boston and Eichbaum 2005)。
结构角度的协商式改革是基于组织结构的差异性而非同质性，它认为处于同一层级、地位相同的组织主体各不相同。公共机构本身具有内在的差异性，不同机构有不同的组织架构，承担不同的角色和职能，有不同的利益追求(March and Olsen 1983)。它们与包括私营部门在内的主要利益相关者的关系也存在差异性。协商是整体政府的应有之义，不管是内阁内部的协商，参与跨部门的特殊任务、计划或项目的各部之间的协商，还是联合提供服务的专业机构之间的协商都包括在内，如新西兰的整体政府改革。这样的协商可能伴随着对领导职务或政府职能的重新调整，例如，将几个机构及其职能合并到一个新的机构内，从而加强合作与协调。换句话说，合作是共同协商而非等级命令的结果，因此也可以通过松散然而系统化的协商达到。整体政府似乎更加注重合作的实际效果而非形式化。在加拿大，这一点尤其明显，上世纪90年代中期以来，加强横向联系就一直是其重要的议题(Bakvis and Julieu 2004)。合作中的经验和习惯促进了横向合作中的管理，其中的一个经验就是在同一政策领域内的横向组织之间很容易形成竞争或对立态势而非合作。
澳大利亚进行的合作更关注下级组织的协作，例如建立一站式服务中心，提供无缝隙的公共服务。这既可以看成是上级的控制，例如联合中心的例子，但也可以看成是地方真正加强合作以向中央争取自治权。一项对英国、新西兰、澳大利亚和荷兰服务提供机构的比较研究认为，为配合整体政府改革，网络化治理正在替代注重程序的官僚体制(Considine and Lewis 2003)。
（二）文化角度
文化-制度视角认为，公共组织的发展与其说是一种“革命”和设计，不如说是一种演进(Selznick 1957)。这一过程是对内对外压力的双向适应的过程，籍此，每一个公共组织最终都形成了独特的、制度化的或非正式的规范和价值。路径依赖、历史轨迹与传统对公共组织的重要性是不言而喻的(Krasner 1988)。组织领导的角色被认为是帮助组织向制度化转变，或者如March and Olsen在1989年指出的，从总体性(aggregative)转向整体性(integrative)。当然，一方面要提高公务员的适应性与灵活性，另一方面又要培养其集体感、共同价值观以及相互信任的意识；既要发挥他们的自主性，又要保证他们不超越自己的职权，这确实不容易(OECD 2005)。在公共部门的改革中，碎片化与整合、自主化与共识(common identity)、市场压力与文化凝聚力之间的平衡是一个非常大的挑战(Lgreid and Wise 2006)。从文化视角来看，一旦公共组织进行改革，就必须接受能否与已有文化相融合的考验(Brunsson and Olsen 1993)。
从文化视角我们可以理解整体政府的一些特点。尽管组织结构受到高度重视，但文化的改变对整体政府的成功更加重要。关键的一点是，结构上的变革并不足以实现整体政府改革的目标。文化的改变也是必要的，另外还需要关注改革的进程和人们对改革的态度(Centre for Management and Policy Studies 2000)。第二轮改革浪潮总的特征是：对组织结构改变的重视程度相对减弱，而源于自觉的政策选择的演进特征更加突出(Boston and Eichbaum 2005:19-20)。
与第一轮改革相比，后新公共管理改革更加注重培养牢固而统一的价值观、团队建设、组织参与性、信任、价值为本的管理、合作、加强公务员培训和自我发展等意识(New Zealand Government 2002,Ling 2002,Lindquist 2002)。由于忠诚感的不断丧失和不信任的日益增加，有必要在公共部门内部重建“公共道德”和“凝聚性文化”(Norman 1995)。目前政府寻求的是在公共部门内部转变文化。人们认为，通过建立共同的文化，树立权力分享理念，建立共同的规范和价值体系等努力，能够取得较大的成就，这些都是进行跨部门合作的前提条件。或者，用澳大利亚总理内阁部大臣Peter Shergold的话来说：“整体政府坚持主张机构联合，避免部门主义，崇尚无缝隙行政。”(2004:4)他还强调“所有政府部门都应该通过独一无二的公共服务伦理联系在一起”。澳大利亚管理顾问委员会2004年的报告——《把政府联结起来：整体政府对澳大利亚面临的主要挑战的回应》指出有必要建立支持澳大利亚公共部门的文化，以“一起工作”为口号，形成相应的价值和行为准则来推进整体政府的实施。
在成功推进整体政府的改革中，领导起着关键作用。为培养领导的合作技能而进行的领导能力开发和指导项目越来越多(OECD 2001)。澳大利亚实施了“整合领导”战略(Podger 2004)，还引入了领导的“艺术”(craftmanship)这一概念，注重领导的合作能力(Bardach 1998)。澳大利亚强调通过共同的文化观念将政府联合起来。在一个协同的政府模式中，与其它机构进行协商是一种文化战略。发挥领导重要作用的一个方面是他的榜样作用和标准作用。关于建立价值为本的体系也有很多论述，其中集体性是一个越来越重要的因素。另外，跨部门合作也与绩效文化和创新方式有关(Shergold 2004)。
文化视角关注的另一个方面是为了改善公共机构的服务实践而设立的越来越多的标准(Ahrne and Brunsson 2004)。最典型的文化标准是伦理标准，但其他领域的标准也得到了越来越多的使用。新西兰的“中央政府总结报告”(2002)对此是这样规定的：“通过基于良好实践和政策的整体政府人力资源框架强化核心公共服务能力，扩大国家服务委员会委员 (State Service Commissioner)的权力以负责价值的推广和标准的建立”。根据“政府部门修正案”的规定，从2004年起，服务委员会的委员在为跨部门的合作和服务设立标准并负责实施时将拥有更多的权限来加强他们的能力建设，并为其提供更强有力的领导(Gregory 2006)。当然，也可以认为这是从结构的角度而不仅仅是文化角度的解读。
（三）迷思的角度
所谓迷思的角度是指从迷思、象征和时尚等方面来看待改革及其主要概念(Christensen and Lgreid 2003)。因此，改革也是有关改革的象征和时尚的改变，而中央政府、公民和媒体都想当然地认为某种改革和改革的概念是不可避免的，它将会提高公共部门的效率和效益。这些改革往往模仿私营部门的做法，由私营的咨询公司和OECD这样的国际改革组织所“贩卖”，其主要目的是为了提高政治—行政系统及其领导人的合法性而非解决具体的结构问题。“装门面”是重要的，假装是在做一件正确的事而实际上不过是权宜之计，以此获得支持往往会有益于领导者(Brunsson 1989)。在这种视角下，整体政府首先是一个时髦的专业术语。
一般而言，不难想象整体政府会有迷思的一面，它使我们马上联想到将已经被打破、打碎的东西重新修复。从这个意义上讲，它的好处是理所当然的，很少有人会怀疑整体政府，或者从一个更大的、合作的角度看问题的好处。
整体政府作为一种迷思有无具体的例证呢？在澳大利亚，有人认为整体政府不过是一种时尚，它特别适合那些喜欢奇思妙想(big ideas)的领导者，尤其是那些行政领导。他们自视甚高，拿着高工资，喜欢在政界和社会扬名立万。整体政府的改革概念正好非常适合他们的抱负。有人会问，是不是澳大利亚真的有如此严重的协作问题，比如与新西兰相比较？一旦有人怀疑它的真实性，那么这个概念就会是一个迷思。在澳大利亚，另一个可以从迷思的角度加以理解的概念是“价值为本的政府”(value-based government)，它似乎是象时尚一样流行起来的，不过现在比以前规范化了——有了书面的规定和立法。在澳大利亚，第三项从根本上讲有着迷思特征的改革措施是结果导向的预算系统(accrual output-based budgeting system)(Carlin and Guthrie 2003)。
Gregory(2006)认为新西兰的第二轮改革以及整体政府在一定程度上有虚饰之嫌，说与做之间并不一致，这可能是由于几种因素所致：人们对于结构改革已经厌倦，公务员已经接受并适应了新公共管理，政治上普遍存在着向右转的现象。结果，在他看来，第二轮改革所针对的是“果”而不是“因”，但他也认为这些象征性的特点是改革更加务实的前提。此外，公私伙伴关系也是一个新的流行概念，且极具夸张性，在有关整体政府的讨论中已经成为占主导地位的话语。
整体政府的动力及其潜在结果
我们要问的一个核心问题是，整体政府所采取的不同方法是如何相互协调的。这些方法是互相契合呢还是互相冲突？我们应该将它们视为一项协和的整体战略的各个部分呢？还是相互独立、只有松散联系的一些措施？
如果先从结构或工具性特征的角度看一下整体政府纵向和横向维度上的关系，我们就会发现，乍看之下，它们似乎是相互协调的。然而，横向协作和纵向责任方面可能存在潜在的矛盾。政治领导人会希望通过横向协作的方式加强中央的力量，为了实现这一目标也许会进行结构调整，比如在不同的层级设立联合性的机构。从这个角度来看，横向协作首先并不是在较低层级实施的，也不是自愿的，而是等级化的协同战略的一部分，这一战略是把横向和纵向的协作统一起来。行政领导人的作用可能是在服务的提供方面帮助政治家实现这一目标。
总体上讲，把纵向和横向的结构统一起来需要同时改变新公共管理的两个典型特征，即分权和碎片化。Halligan (2005b)强调，澳大利亚的第二轮改革就把横向协作和中央重新集权结合了起来。“整体政府也包含着中央集权的成分，因为是由中央的行政机构负责政策的方向和原则，不管是在本系统还是跨部门。其结果是分权化的延缓，以及中央和职能部门之间的重新平衡。”
但是这一双重的战略可能由于多种原因很难实现。比如，无论澳大利亚还是新西兰都已经与新公共管理有了根本性的转变，但两国目前却试图把它与整体政府融合起来。这样一个多层次的复杂系统可能会导致很多矛盾和冲突。澳大利亚试图保留专门机构一些已经下放的职责，同时根据整体政府的要求做适当的调整。这可能会导致它们既抵制中央的新举措又反对横向的协作。它们可能会认为缺少采纳新机制的激励，并且与那些协作单位没有什么共同之处。专门化的、而不是独立的行政机构更难控制和协调。Wettenhall(2005:89-91)发现，在作为一项广泛的改革工具和作为加强众多非部门化公共机构独立性的途径之间，整体政府存在着明显的冲突。
就像我们已经指出的，中央的重新集权可以被看作整体政府的内容之一，原因是一个更强大的中央被认为是公共部门更好合作的前提条件，无论是在纵向上或是横向上。从纵向上讲，强有力的中央能够为合作提供控制、计划和执行等方面的手段；从横向上讲，强有力的中央具有建立和控制跨部门组织的能力，能够采取更多的合作措施，并且能够更有效地监督专门机构。提高中央的能力也意味着引起中央政治—行政领导人注意的问题能更容易地得到解决和平衡。
但是加强中央也会引发一些矛盾和冲突，它与分权之间的平衡即是其中之一。一方面要加强中央的权力，另外一方面又要保证行政机构和其它下级部门继续享有独立性，这怎么能轻易做到呢？由此是否将会导致角色错位，并使下级机构无所适从？恢复中央权力将对府际关系产生怎样的影响？区域和地方政府会视之为加强层级协作并提高其实施政策和规划的能力，还是会视之为削弱它们的权力和影响从而消极对待？在澳大利亚，针对原著民而采取的加强纵向协作的做法就是一例。第三种观点是，需要重新思考如何加强中央权力。加强政治而不是行政机构的地位，或者是加强首相办公室而不是其他部长、部委机构，可能会产生冲突。在澳大利亚，加强总理办公室会涉及指派更多的党内人员而不是行政人员，这可以解释为减轻行政人员的负担，但这也会导致潜在的紧张关系。
作为整体政府的一种策略，提高横向协作可以采取不同的方式。从工具的角度来看，不同的方式导致的协作效果是有差异的。建立一个永久的或临时的超级协作机构，可能会比其它的软性措施更有效，但也可能被视为不受欢迎并受到那些因此失去地位和权力的机构的威胁。横向协作会使决策和服务的提供过于复杂，特别是当不同部门不得不设立跨部门机构的时候，会产生责任归属的问题。
横向协作的范围可能过于广泛。换句话说，合作可能会把本来需要专门化的机构与那些有交叉重叠的机构牵扯到一起。例如，挪威的三个公共部门——失业服务、国家养老保险和社会服务机构——之间的合并就是如此。合并的目的本来是想通过建立一个新的组织集中办公，为顾客提供方便。然而，需要涉及到两个或两个以上部门的顾客只占15%左右，大而复杂的新组织可能太过庞大了，因为它把并没有多少联系和共同服务对象的机构也包括进去了。
如果我们把结构和文化的视角结合起来看，整体政府关键性的问题就是如何平衡结构和文化角度，如何把二者结合起来。在某种意义上，结构调整对于加强政治和行政的领导、推动合作是必要的，但是这些措施的效果到底如何还不得而知。政府部门或其它专门化的公共机构内的文化传统可能是反对变化的，因此会阻碍结构的改变。更进一步，专业性组织可能会消极地对待结构调整，因为它们会担心自己的文化、规范和价值的削弱，更重要的是在新的结构中他们的影响力会减少。
从文化的视角来看，旨在发展共同的、协作的文化可能会降低结构的重要性，比如，澳大利亚越来越多地采取了以价值为本的管理和协作，以代替明确规定不同机构具体职责的契约管理。但是，文化的方法可能也会因为结构的问题而遭遇执行中的障碍。相对而言，正式的结构比文化因素更强大，以至于所有的协作努力和所谓的有效实践实际上都缺乏整体性。
新西兰社会发展部实行的整体政府措施是一种相当有魄力的方法，它整合了结构和文化两个方面。结构方面的调整是为了恢复中央的权力，使决策和服务的提供都能重新集中起来，减轻各机构之间的碎片化程度，保证核心工作的统一。这样，政府机构由原来注重单一政策的职能行使转向注重多功能的协作，既重视服务的结果，也重视结构的调整，通过加强领导和建立团队实现部门和机构之间的合作。合作被广泛运用于中央部门、各独立机构和私人部门，其目标是为了给不同的客户群体提供连续和平衡的服务。
在第二轮改革中，重新加强中央权力或进行结构调整取代了新公共管理所倚重的纵向专业化(Christensen and Lgreid 2006a)。在新公共管理的开拓者新西兰、澳大利亚和英国，加强中央的权力更为明显，更加注重公共政策的合作性和一致性，作为对非集权化的回应也更重视政府的战略作用(Peters 2005)。这种变化部分是因为在第一轮新公共管理改革中产生了政府的碎片化、政治控制的削弱、协作不力和能力不足等问题(Christensen and Lgreid 2001)。因此，改革包括了加强中央的政治和行政能力、设立更多的监督和规制性机构、强化对机构的控制等。以前为了避免职能的交叉重叠而建立的各种相互独立的专业机构，现在也不断被部门间的协作项目、网络和合作所取代。现在，人们认为，整体政府比专门化和职责的清晰更加适合，这是对新公共管理中公共部门的“各自为政”或“部门主义”的反动。我们所看到的整体政府是在加强中央权力的方向上对新公共管理基本模式的调整，而不是根本性的变革。
结论
整体政府对公共部门的绩效管理提出了一个值得深思的关键问题，二者之间存在着一定的紧张关系(Pollitt 2003b)。绩效管理鼓励组织和个人去实现他们自己的绩效目标，这就使得组织出现相互割裂的趋势。与之相反，整体政府的目标是促进组织之间的合作、网络和协作。因为，除非跨部门的目标与组织的专门目标得到同样的重视，否则整体政府将难以成为一项主要的改革工具。
协同政府与整体政府都很重视发挥政府的积极作用，这一般也被认为是件好事。但需要强调的是，它们所反对的“各自为政”也有充分的存在理由(Page 2005)。职责清晰的组织边界不应仅仅被视为一种过时的思想的标志(Pollitt 2003b)。劳动的分工和专业化是现代组织的一项必然的特点，这意味着协同政府和整体政府在实现上有一定的难度。合作毕竟是一项非常耗费时间和资源的活动(Bakvis and Juillet 2004)。
整体政府也增加了其他的困难，比如不可知的风险、激进的议程和不可控的结果(Perry 6 et al 2002)。责任和风险管理是关注的核心。一个关键问题就是，我们如何能够一方面要采取统一的行动、共同的标准和共享的组织体系，另一方面又要求单个的机构为纵向的责任体系负责(Management Advisory Committee 2004)。整体政府倾向于模糊纵向责任，但它面临的挑战是如何更好地平衡纵向责任、横向责任和对下面的回应(Ryan and Walsh 2004)。一种观点是，以整体政府为代表的新的改革，其部分原因是对新公共管理改革中产生的控制和责任问题的回应，而新的控制与自治之间的平衡又引发了新的责任问题(Christensen and Lgreid 2001)。另一种观点是，在传统的、更加强调信任的公共行政体系中，责任问题就已经存在了，新公共管理不过是凸现了需要更为清晰和透明的责任机制。依照这一观点，第二轮改革只是对这一体系简单地进行了微调。
整体政府改革给予我们的第一个经验是，假如我们想鼓励更多的协作，并没有放之四海而皆准的一种标准(Page 2005)。整体政府并不是一种在任何时候、任何地点都管用的万能药，它只是一项选择，并不是适合所有的情况和所有的公共部门(Pollitt 2003a)。加拿大一项关于横向管理的研究认为，只有经过仔细的考虑和对所需成本的认真分析，才可以引入横向管理。另外，我们也已经揭示了不同国家在实行整体政府时有不同的途径，同时也有不同的力量把它们拉向不同的改革方向(Peters 1998,Management Advisory Committee 2004)。一方面，新公共管理改革促使中央政府将决策权力下放，另一方面，又要求中央加强协调决策和执行的能力。相互矛盾的改革战略及其实施使得整体政府的改革内容比这一概念本身的涵义远为变动不居并且相互冲突。(Ling 2002)
整体政府的第二项经验是，高层政治和中央政府机构的调整对于整体政府的推进而言不一定是最重要的。在很大程度上，整体政府属于低端政治，需要的是让身处不同的城市、地区、地方政府组织、公民社会组织和市场组织的人们一起合作。整体政府需要大家一起努力，而不能自上而下地强迫实施。
第三项经验是，整体政府的建立是一项长期的工程，需要很长的时间。新的技能、组织文化的改变和建立相互信任的关系都需要耐心。成功的改革机构应该更像园丁而非工程师或建筑师(March and Olsen 1983)。
需要强调的是，整体政府远不是仅仅涉及价值中立的行政技术问题，责任、合法性、权力关系和对政府组织的信任都是根本性的政治问题(Perry 6,2005)。即便政府可以制定跨部门的预算、计划和目标，除非在责任体系、组织文化和结构安排上有根本的变化，否则整体政府的实施仍将受到限制。
问题是，整体政府是将继续成为一项强大的改革运动，还是将逐渐销声匿迹、被新的改革思想所代替(Page 2005,Stoker 2005)。从符号或迷思的角度看，后者更有可能。在1997年到2006年的10年时间里，我们已经看到了“协同政府”向“整体政府”的转变。
（参考文献略）