发达地区农村集体资产的管理、营运、监督体系和机制，本文主要内容关键词为：发达地区论文,机制论文,资产论文,体系论文,农村集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村集体资产的管理问题是当前我国农村深化改革、促进发展面临的一个重要课题。笔者在调查珠江三角洲和苏南6个地级市、5个县级市（区）、6个镇、5个村的基础上，运用农村集体产权的委托—代理关系理论，就我国发达地区农村集体资产的管理、营运和监督机制，提出一些粗浅的想法。
一、珠江三角洲和苏南农村集体资产管理、营运和监督情况
（一）两类不同地区在全国农村集体资产管理中占有重要地位，具有典型性和代表性
我国农村集体资产主要集中在东部地区。根据农业部的清产核资结果，截至1998年3月31日，广东省农村集体资产总额为4760.6亿元， 占全国的18.5%，居第一位，其中85.6%的资产分布在珠江三角洲地区（包括佛山、东莞、广州、中山、深圳、江门、惠州和珠海8 个地级市）。江苏省农村集体资产总额为3710.6亿元，占全国的14.4%，居第二位，其中65.3%的资产分布在苏南（包括苏州、无锡和常州3 个地级市）。
由于经济条件的差异，珠江三角洲两地区农村集体资产发展路子不同。在珠江三角洲，改革开放后，以“三来一补”为主的外向型经济迅速发展，农村城市化速度加快，集体土地被大量征用，农村集体用征地款兴办企业，或者盖厂房后搞租赁经营，由此发展壮大的集体资产自然带有“天上掉下来的陷饼”的特点。而苏南则不同，该地区乡镇企业历来比较发达，所说的“苏南模式”由来已久，集体资产主要来自于乡村集体企业。
发展路子的不同，导致了两地区资产管理方式的不同。两地区农村集体资产管理的根本区别在于推动力不同。珠江三角洲依靠社区农民的强有力推动；而苏南则依靠各级政府的强有力推动。具体表现在：①从集体产权实现形式看，珠江三角洲集体资产是在产权个人化分割基础上的集合行使，集体产权实现形式以社区型股份合作制为重点、以企业型股份合作制为补充；而苏南集体产权实行社区政府所有，以企业型股份合作制为实现形式。②从监督管理的手段看，珠江三角洲主要依靠集体经济组织成员的民主监督；而苏南主要依靠各级农村集体资产指导监督机构的行政监督。③从当前管理的重点看，珠江三角洲的管理重点是由征地款形成的各种集体资产；而苏南的管理重点是乡村集体企业改制过程中形成的集体资金。④从管理的侧重层次看，珠江三角洲主要侧重于村、组两级资产的管理；而苏南主要侧重于乡级资产的管理。两地区集体资产管理相似的地方是：资产营运方式都从过去的直接经营，通过改制逐步过渡到间接经营；从直接生产经营产品逐步过渡到为企业提供各种社会性、基础性服务。尽管两地区的管理方式不一致，但都较有效地监督管理好了农村集体资产（见表1）。
表1 珠江三角洲和苏南农村集体资产管理方式的异同比较
比较项目 珠江三角洲苏南
不同点资产来源
外向型企业和征地款等
乡村集体企业
管理动力
社区农民推动
各级政府推动
通过社区型股份合作制实 通过企业型股份制实
产权实现形式
现产权个人化
现产权社区政府所有
管理手段
社区农民民主监督 各级政府行政指导监督
管理内容侧重 征地款和租金等企业改制回收资金等
管理层次侧重村组两级乡级
相同点从直接经营过渡到间接经营、从直接生产经营
营运方式产品过渡到为企业提供各种社会性基础性服务
结果较有效地监督管理好集体资产
（二）珠江三角洲地区的情况
1.试行社区型股份合作制，有效地实现了农村集体产权个人化，从而解决了农村集体资产所有权的虚置问题。除东莞市部分村、组对全部资产进行统一核算和直接分配外，番禺市47.2 %的村（组）、 深圳市86.9%的村和87.8%的组将集体资产股份量化到人，合股经营，按股分红，实行社区型股份合作制。这种制度既保留了合作社按劳分配和提取公共积累等合作制的基本内容，又引入了资产折股量化到人或集资入股、按股分红等股份制的内容，是一种集合作制与股份制优点于一体的新型集体经济组织形式，促进了农村集体资产和农民收入的增长。
2.由社区农民组织对农村集体资产实行有效的管理监督。①选举村、组两级集体经济组织成员代表大会，并让其真正行使对本社区内农村集体资产的决策权。该大会是社区集体资产管理的最高权力机构，由集体经济组织成员民主选举产生，负责审议集体的各项重大经济事项，未能通过年底考核的干部由其罢免。②村组两级普遍成立农民理财组织，让农民群众真正行使对集体资产的民主监督权利。番禺和深圳两市建立的组织称为理财小组。从实际效果看，东莞市各村、组成立的监事会作用最大。监事会成员经民主选举产生，其报酬采用误工补贴方式。监事会是社区集体资产的民主监督机构，负责审查集体资产的各项重大经济活动。③普遍实行财务公开制度，减少社区农民对代理者的监督成本，使资产管理广泛接受农民群众的监督。该地区以公布栏公开为主，同时还采取召开会议和印发资料到户两种形式。
3.集体经济组织探索出管理监督集体资产的有效手段。①推广农村会计委派制度。村会计由镇派出，组会计和联队会计由村派出，会计的报酬和人事权由镇农村集体资产管理办公室统一负责，经一定的考试程序招聘上岗。如东莞市32个镇（区）中有6个镇已正式实行该制度， 22个镇正在培训、招聘会计人员。②试行联队（村）会计制度（即几个组或队共用的会计）。东莞和深圳两市的一些村针对会计变换频繁的问题，从1999年起由若干个村组成一个联队（村），每个联队（村）设有2名会计，1名联队（村）财务会计，1名负责各村民小组的财务会计。③实行会计电算化。目前东莞市80%以上的村实行电脑记帐，各镇（区）达到微机联网，其中2个镇已实现了镇村联网，预计2000 年底全市可完成统一联网。
4.对农村集体资产采取不同的营运形式。①企业型股份合作制。即以资金入股，兴办股份制企业，或把原有企业改造成为股份合作制企业，社区内外成员均可参资入股。近几年由于企业频频破产，这种营运方式逐渐减少。②租赁经营。随着企业的改制，这逐渐成为最主要、最典型的营运方式。集体经济组织（或股份合作公司、社）由过去直接经营资产、干部担任企业法人的经营方式，逐步转为由集体投资兴建厂房等设施和“三来一补”企业，租赁给外商、个人经营，并按契约收取租金和管理费，社区一般不过问日常经营，只为企业提供生产经营服务。③直接经营。社区集体直接经营的资产包括：基础性生产服务设施，如农田水利等；公益性设施，如学校、托儿所、敬老院等；部分第三产业，如招待所等。
（三）苏南地区的情况
1.通过政府推动初步建立起农村集体资产管理、营运体系。①多数乡（镇）、村依靠行政力量建立起基本上没有社区农民代表参加的农村集体资产管理委员会或管理小组。这些委员会（小组）实际上是集体资产代管机构，或相当于资产投资（经营）公司的董事会。成员主要由乡（镇）、村党政主要负责人兼任。乡（镇）或村农村集体资产管理办公室作为委员会（小组）的常设机构，一般设在乡（镇）或村经管站（办），对本乡（镇）或村范围内所有的集体资产（包括行政、事业、企业单位占有、使用的集体资产）统一进行管理。②多数乡（镇）、村初步建立由农村集体资产投资（经营）公司和经营企业两个层次构成的集体资产营运体系。经营公司隶属管理委员会，依法领取营业执照，具有独立法人资格，主要职能是资本经营、委派董事、承担保值增值责任。另外，该地区还把占有、使用农村集体资产的各企事业单位当作资产经营主体。
2.围绕集体资金的保值增值，推动各项农村集体资产管理。近几年，苏南80%以上的乡村集体企业进行了改制，资产形态由实物变成了货币。基层反映，这些资金继续流失的风险很大，如不加强管理，集体多年的积累将会在1～2年内全部用光，农村将出现无集体资产可管的地步。针对这种现状，苏南各级政府利用行政力量，积极推动农村集体资产的管理。①将乡村集体企业改制过程中回收资金的管理作为重中之重。各级政府组织专门力量集中清理回收资金，尽可能地收回集体资金；改制中回收的资金统一由集体经济组织或资产管理委员会建立集体资产专门帐户，专户储存、专款专用，严格与财政资金分开。②完善农村集体资产及其收益的管理、投资制度。明确投资经营责任，实行资产有偿使用制度和委派股权代表制度，落实资产收益的收、管、用责任制，明确资产收益上交财政使用的限度。③加强农村集体资产及其收益的核算。各地设立农村集体资产专项台帐，统一由镇资产管理办公室代管，在银行设立资产收益专户；并加强集体控股、参股企业的财务管理。④建立农村集体资产考核体系。制订合理的资产保值增值考核指标，通过分级考核办法，对镇（村）集体全资、控股、参股企业实行资产增值责任制和经营者年薪制与奖惩制。考核结果作为评定任期干部实绩、结算奖金的依据。
3.各级农村集体资产指导监督机构对集体资产管理提供全方位的指导、监督和服务。近几年，苏南农村各级政府都设立了由党政主管领导牵头的农村集体资产管理委员会，并依托农工部增挂了资产管理办公室的牌子，具体工作大多数由农工部下属的农经（集体资产）处（科）负责。在此基础上，各级政府逐步建立起多方位的指导监督体系。①对所有的集体经济组织和集体企业、参股企业进行了产权界定和登记。②加强评估和审计监督。特别是锡山市的审计，程序较规范，甚至能与国有经济的审计体系相提并论。③制定地方性法规和制度。苏南许多县市因地制宜制定了镇级农村财务会计制度，并在省出台《农村集体资产管理办法》的基础上，先后制定了一些地方性行政规章。
（四）利弊分析
1.珠江三角洲地区。优点：①社区型股份合作制的实行使大多数村、组的农村集体资产实现了产权个人化分割基础上的集合行使，而明晰的集体产权又确保社区农民主动关心集体资产的营运、积极参与集体资产的管理和监督。因此，来自社区农民的民主监督具有必然的可持续性，对集体资产管理的推动力十分强大且能持久。②无论是社区农民的民主监督形式，还是集体经济组织的管理方式，都是多种多样和因地制宜的，因而也都是富有成效的。这些监督形式和管理方式很多都是当地农民群众的集体创造。
缺点：①一些地方股份合作社的机构设置比较形式化。这些村、组一般采取股份公司董事长由党支书兼任，总经理由行政村村长兼任，一人身兼数职，“三块牌子，一套人马”，党政企高度统一的管理体制。该体制容易导致政企不分，资产营运主体无自主权。②多数地方乡镇一级的集体资产未纳入农村集体资产管理范围。如东莞市47.5%的镇属于此情形。乡镇一级集体资产产权不明、管理主体缺位、缺乏农民民主监督的现象在珠江三角洲地区相当普遍。
2.苏南地区。优点：①农村集体资产管理的范围全面。尽管苏南管理的重点在乡镇一级，但村、组两级的集体资产也都已纳入管理范围中。②各级政府对农村集体资产管理的行政指导监督体制已基本理顺，来自部门间的行政干预和扯皮较少。同时，全方位的行政指导监督在全国处于领先地位，资产营运逐步走向市场化，并已向深处发展。
缺点：①农村集体产权不明晰，社区农民参与农村集体资产管理监督的程度较低。②一些地方在乡镇集体企业改制回收资金的管理中，仍存在回收资金的营运方向不明确、按期回收难度加大、管理责任未落实到位、资产挪用时有发生等问题。
（五）结论
尽管苏南“政府的强有力”与珠江三角洲“社区农民的强有力”一样，都可有效地监督管理农村集体资产的运作，但“政府的强有力”不具备必然的“可持续性”，须设计出适宜的制度框架，保证社区农民对农村集体资产的终极监督管理。具体地说就是，苏南农村集体资产管理监督的约束激励依赖于各级政府及其农村集体资产指导监督体系的行政推动，而缺乏社区广大农民的民主推动。从委托——代理关系角度看，行政推动毕竟是一种外部约束激励因素，它对集体资产管理终究只起一种外在的指导监督服务作用，况且它还依赖于很多不可确定因素，如领导人的思想意识与素质、政府的换届更替、行政监督管理手段及其效率等，一旦这些因素中的一个或几个有变化，则行政推动的效率也很可能会随之改变。因此，苏南依靠行政推动、较有效地管理监督农村集体资产缺乏“可持续性”，从长远来看，它必然要过渡到依靠社区农民民主推动的路子上去。
二、影响农村集体资产产权委托——代理关系效率的几个亟待解决的问题
绝大多数农村集体资产与其他公有资产一样，其产权存在委托—代理关系（注：洪银兴等：《乡镇企业高效率的产权解释》，《管理世界》1997年第4期；杨瑞龙：《论国有经济中的多级委托—代理关系》， 《管理世界》1997年第1期。）。在这个委托—代理链条中， 初始委托人（即第一级委托人）是社区农民；农村集体经济组织（及其负责人）扮演着双重角色，它既是初始委托人的代理者（即第二级代理者），又是初始代理者的委托人（即第二级委托人），要把农村集体资产的经营决策权委托给企业（及其负责人），而企业（及其负责人）充当了初始代理者（即第一级代理者）的角色。农村集体资产能否管好用好，关键在于这种委托—代理过程是否有效，这主要取决于以下四大因素：一是社区农民对农村集体经济组织和企业的约束是否有效，这又取决于社区农民拥有农村集体资产所有权的虚实性和社区农民的监督能力。二是农村集体经济组织对企业的约束是否有效，这又取决于是否存在能真正代表社区农民利益的农村集体经济组织及其对企业的约束手段是否有效。三是企业的委托—代理机制是否有效，这又取决于对企业行为的监督机制、企业法人治理结构、企业内部激励约束机制等是否存在和有效。四是对代理者行为的外部控制是否有效，这又取决于代理者行为的市场控制、政府的行政监督机制、法律制度监督机制和道德及社会秩序的监督是否有效。根据这些限制因素，结合我国发达地区的农村实际，当前亟待解决以下四个问题。
（一）解决社区农民对代理者的约束效率问题
1.试行社区型股份合作制，探索农村集体产权的有效实现形式。根据1996年世界银行报告的说法，产权是市场经济激励机制的核心。江泽民同志在党的十五大报告中对股份合作制以高度的评价和充分的肯定。然而在近两年来的实践中，股份合作制的推进并不顺利，在理论上对社区型股份合作制的研究也很少。但从珠江三角洲一些地方的情况看，在实行社区型股份合作制过程中，尽管存在或多或少的问题，但毕竟在社区农民对集体资产的所有权方面取得了很大的成功。其中最精彩的地方就是，集体资产由产权虚置，变为社区农民实实在在的共同所有，调动了广大农民群众参与集体资产管理的积极性。这种积极性来自社区农民对剩余索取权的普遍分享，即通过折股到人明晰个人在农村集体资产中的份额，并按股分红，不仅从制度条文中明晰了产权，更在实际运作中保证了社区农民有效行使集体资产所有权并真正获得产权权益，调动了社区农民对集体资产经营状况、剩余使用流向的关心。
因此，产权的个人化是解决社区农民对代理者约束效率问题的关键。从层次看，乡级集体产权可明晰到村，村集体产权可明晰到组或户，由集体经济组织（股份合作社）代理行使所有权，并切实保障社区农民的管理权和收益权，特别是保证乡级集体资产的收益全部用于本乡（镇）农民的头上，比如，投资基础性设施，举办公益性事业，替农民代缴税费等。
2.建立社区农民对农村集体资产管理的监督体系。正如珠江三角洲地区的做法一样，社区农民对集体资产管理的监督主要包括：①民主管理制度。社区建立健全成员（代表）大会制度，凡涉及集体资产营运管理等与群众利益密切相关的重大事项，都需按权属关系经成员（代表）大会讨论决定。在实行股份合作制的地方，可实行股东（代表）大会领导下的董事长负责制。②民主决策制度。在社区内部建立主要由农民代表组成的集体资产管理机构，作为社区农民参与资产管理的日常决策机构，也是成员（代表）大会的日常机构。实行社区股份合作制的乡（镇）和村类似的机构是董事会，组一级可设理事会。③民主理财制度。在社区全体农民选出成员代表大会基础上，由成员代表选出若干名成员组成民主理财小组。在实行股份合作制的地方，类似的机构是监事会。④农村集体资产管理公开制度。这可与村务公开和财务公开结合进行。
（二）解决农村集体经济组织对代理者的约束效率问题
1.建立健全农村集体经济组织。农村集体资产的所有者不是乡（镇）党委或村党支部，也不是乡（镇）政府或村委会，而是该社区集体的劳动群众，其代表是该社区的农村集体经济组织（其权力机关为该成员大会或成员代表大会及其选出的执行机构）。1995年国务院明确规定“集体经济组织是集体资产管理的主体”。1998年中共中央提出“农村集体经济组织要管好农村集体资产”。全国11个省出台的《农村集体资产管理条例》也都对此作了明确规定。应该说，建立健全集体经济组织早已具备足够的法律依据，农村管理集体资产的现实又提出了迫切的客观的需要，因此，有关建立健全集体经济组织的权威性的政策法律亟待出台。
集体经济组织的设置，可在上一级农村集体资产指导监督机构的指导下，由本社区农民集体讨论决定。该组织既不同于一般企业法人，又不同于社团法人。从国外的有关法律规定看，这类组织普遍规定为合作社法人。从实际来看，乡一级集体经济组织的登记，可由县级农村集体资产指导监督机构初审后报地级指导监督机构核准登记；村、组两级集体经济组织由县级指导监督机构直接负责登记管理。实行社企合一、从事生产经营活动的，在财产和责任等方面具备一定能力的，由工商行政管理部门注册登记。
在实行社区型股份合作制的地方，集体经济组织可改变为股份合作社。该社是代表社区农民行使出资者权力的股份合作社、企业或公司，内部实行法人治理结构。
2.完善集体经济组织管理集体资产的各项内部制度。为适应新形势下集体产权制度和资产表现形态的转变，应进一步深化集体资产内部管理体制的改革，可借鉴苏南一些经验，建立健全集体资产的产权申报、资产流转、资产保值增值考核等制度。同时，借鉴珠江三角洲经验，实行委派农村会计、联村（队）会计和电算化等制度。
（三）解决企业内部委托—代理机制效率问题
1.对企业进行产权制度改革。珠江三角洲和苏南两地区乡村集体企业改革有4种方式：①公开出售。通常应用于规模不大、 资产不多的企业。需要注意的是：规范出售程序并让社区农民民主参与整个过程，以防止企业资产的流失。②股份合作制改造。通常也应用于规模不大的企业。需要注意的问题与前者相同。③社区全体农民按一定原则无偿分配集体企业产权。使笼统的集体产权变为具体的集合农民个人产权，这种方式在珠江三角洲更普遍些，可用于规模很大的企业，是比较容易成功的办法。但这种公式的实施，既需要社区负责人有较高的思想和经营素质，更需要建立社区农民的民主参与机制。④自发私有化。这种方式大量存在并且问题越来越严重，其多数是借改制之名出售甚至私分集体企业资产。解决问题的关键是，要追究公有资产流失的法律责任。在以上4种方式中，第四种方式是目前农村出现最多，也是最不好的方式， 是今后应该避免和消除的。除此之外，其他3种方式都可尝试。 乡村集体企业改制应在确保社区农民集体资产所有权的基础上，构筑两权分离的现代企业中出资者对经营者的控制机制，一方面使经营者有最大的主动性和积极性为企业最大利益经营资产，另一方面可保证出资者的资产收益，使企业越来越兴旺，使出资者和经营者都有所得。（注：程漱兰：《中国农村发展：理论和实践》，中国人民大学出版社。）
2.积极探索农村集体资产的营运方式。参照珠江三角洲和苏南的经验，改变和突破过去传统的直接经营方式，在所有权与经营权分离的基础上，采取多种资本经营方式，实现集体组织由直接经营转变到为企业创造环境条件、提供生产经营服务的间接经营上来；由直接参与产品生产经营转变到资本经营上来，减少营运风险，提高资产的营运效率，达到资产的保值增值。
（四）解决对代理者行为的外部控制效率问题
1.建立各级农村集体资产指导监督机构对农村集体资产管理进行指导和监督。现有指导监督机构的设置，各地做法不同。越是农村集体经济发达的一些省（区），指导监督体制越完善。实践证明，指导监督还是由农村经营管理部门负责为好。因为该部门长期搞农村集体经济的经营管理，对市场情况比较了解，业务较熟练，且从中央到乡乃至村一级都有农经队伍，管起来比较方便。各级可建立以当地党政主要领导牵头的农村集体资产管理委员会，作为非常设机构，并在农村经济经营管理部门基础上设置农村集体资产管理办公室。从中央到县级的指导监督机构是指导和监督农村集体资产管理的主管部门，代表政府对集体资产进行行政指导和监督。各地可参照苏南的一些做法，建立健全农村集体资产指导监督体系。
2.加快全国农村集体资产管理立法。鉴于农村集体资产在农业和农村经济发展中的特殊作用以及近年来出现的集体资产流失、产权纠纷增多、缺乏民主监督等问题，目前在11个省、自治区、直辖市人大发布了《农村集体资产管理条例》后，又有7个省（直辖市）正在拟订条例。 考虑到客观需要，全国《农村集体资产管理条例》亟待列入立法计划，相关法律，如关于农村承包合同管理、农村社区股份合作组织、农村集体经济审计等的法规也亟待制定。
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