城乡统一建设用地市场构建研究
——基于集体建设用地入市不同模式视角
夏 莲
(安徽建筑大学公共管理学院，安徽 合肥 230601)
摘 要: 通过对当前集体建设用地入市政策的解读，基于集体建设用地入市不同模式视角，分析建设用地入市模式中存在的优势及障碍，判断作为征收和增减挂钩模式的补充，集体建设用地直接入市模式如何与征地及增减挂钩这两种间接入市模式的相互补充协调，以实现土地市场的最优配置，最后为城乡一体的建设用地市场的用地范围构建提供政策建议。
关键词: 征收；增减挂钩；直接入市；城乡一体土地市场
引言
我国长期土地市场的二元结构，不仅割断了城乡土地自由合理流转配置，更驱使地方政府过度征地和逐利，导致了城市化进程中城市用地粗放，农地非农化严重，农民的土地财产权益严重受损，土地资源配置效率及公平双双受损。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市。2015年国务院拟在33个试点县暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》中关于集体建设用地使用权不得出让等规定。至此，我国城乡统一土地市场构建正式拉开帷幕。
已有对城乡统一建设用地市场构建的障碍及对策研究，往往集中于分析产权制度[1]、社会保障[2]、法律规范[3]以及政府行为[4]等较为宏观的理论层面。尽管多个城市展开了集体建设用地入市的试点工作，但由于缺少法律支持与有效的行政管理，且地价体系滞后，农村土地市场仅停留在简单入股或合作经营层面，并非实质性的产权交易，城乡一体化的土地市场建设任重道远。
目前，我国集体建设用地进入市场有三种模式:一是征收集体土地间接入市，二是增减挂钩间接入市，三是集体经营性建设用地直接入市[5]。这三种模式并存，则存在以下问题：一是集体哪些土地可以和国有建设用地以“同地”的方式，“同权、同价”进入土地市场？二是这三种入市模式存在哪些问题，集体经营性建设用地直接入市后，是否可以解决传统征收和增减挂钩中存在的问题？三是如何协调这三种模式实现城乡统一的建设用地市场？基于以上问题，本文通过对当前政策的解读，分析哪些集体土地可以与国有土地“同权、同价”的进入土地市场；再判断建设用地入市各类模式中存在的优势及障碍，通过直接入市模式与征地及增减挂钩间接入市模式的相互补充协调，以实现土地市场的最优配置，最后为构建城乡一体的建设用地市场提供政策建议。
一、集体建设用地入市政策解读
经营性建设用地入市明确了首先要符合土地规划及用途管制，其入市方式包括出让、租赁及入股，但对于与国有土地“同地、同权、同价”这个概念目前并没有统一界定，普遍被理解为与国有相同区位、相同用途的集体土地，具有同等的法律权利和相同的市场价格[6]。“同地、同价”这个概念最早出现在征地补偿问题中，解决因为征地目的或者规划用途不同而造成的补偿价格差异。此后，广东省在推进农村集体建设用地流转工作中提出“同地、同价、同权”的改革目标，由于同权是同价的基础，党的十八届三中全会提出:“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权、同价。”
较多学者讨论了“同权、同价”的内涵及实现途径，“同权”作为城乡统一土地市场的核心，其概念界定相对较为统一，指享有同样占有、使用、收益和处置的权能，包括转让、出租，特别强调抵押权能的实现。“同价”作为城乡统一土地市场的最终目标，是在同权的基础上，集体建设用地与国有建设用地同等入市，在土地市场以竞争方式获得，实现土地同等价格。而较少被讨论的“同地”却是城乡统一土地市场建设的基础，由于区位及质量完全相同的土地几乎不存在，且对于建设用地而言，区位对其利用的影响远远大于质量，那么“同地”更多的是指区位相近的土地。也有学者认为既然为“同地”，那么现状利用用途也应一致[7]。实际上即便是位置相同、用途一致的国有建设用地使用权的入市，也难以实现“同权同价”，我国严格的用途管制制度限制了土地未来利用方向，不同规划用途的地价往往也是相差甚远。因此“同地”的内涵除区位相近，利用现状一致，其规划用途也应为相同。
因此，适用于增减挂钩间接入市的区域应当具备以下条件:区域内农村建设用地具有较大的整理复垦潜力；区域整体经济发展可观，有保证拆旧和建新能够顺利进行所需的资金费用；试点区域的政府部门高度重视城乡建设用地协调发展问题，村集体及农民高度配合建设用地撤并工作。具体分析其应用范围:(1)对于建设用地严重紧缺的城市周围的农村，农村本身整体土地闲置率高但有一定的整治发展空间的区域，可以因地适宜的选取城乡建设用地以增减挂钩的入市方式:①对于位于功能完善、发展成熟的小城镇周围的农村区域，可以在增减挂钩方式中利用小城镇建设，将该农村区域的建设用地集中到镇居民驻地，充分运用原发展成熟的小城镇带动周边综合服务的提供，发展农业、产业等经济。②对于位于经济发展水平较高的城镇和县城周围的农村区域，选取增减挂钩方式拆除旧宅基地，建立城乡结合部，将农民并入城市一同居住，适当扩大城市边缘，使农民享受到市民的各项权益，复垦为耕地后节余出的建设用地用于缓解城市用地紧缺；(2)对于土地闲置现象严重、居住分散、建设用地地块分布杂乱、农村基本生活设施落后的区域，可以选取增减挂钩方式对农村土地布局进行重新合理规划，合并居住用地、建设用地，集中建设乡村医院、学校等生活配套设施；(3)对于位于环境恶劣的偏远山区的农村区域，采取增加挂钩方式，将全村整体迁移到自然条件相对较好、适宜人类生存与发展的区域重新建村，提高村民的生活质量，复垦旧居民点、荒芜土地等；(4)对于位于多丘陵、多土坡，宅基地、耕地的地块高低不齐的农村区域，可以采取增减挂钩的方式，聚集住宅区，平丘连田，建设道路、沟渠等农业配套设施，集约出的建设用地可以招商引资，发展工业。
二、集体建设用地不同入市模式分析
(一)征收集体土地间接入市模式
长期以来，我国的集体用地不允许流转，集体所有土地必须经过征收手段，先转变为国家所有，然后进入市场以招标、拍卖、挂牌等方式出让。这种传统的征收模式虽然存在很多弊端，但也并非一无是处，在经营性建设用地直接入市流转之前，是城乡土地实现此消彼长的唯一合法途径。
增减挂钩政策是在城市国有建设用地严重不足与农村集体建设用地利用效率低下的矛盾中应运而生的一种集体建设用地入市模式。通过农村建新拆旧、整理复垦等措施，在拆旧地块复垦为耕地与城镇建新地块为建设用地的项目区内，实现耕地与建设用地面积均衡，保证城镇建设用地占用耕地周转，有效建立城乡一体化土地市场。相对于征地模式仅通过行政手段将集体土地转为国有土地，增减挂的方式更多的考虑占用农村建设用地后如何补充的问题。这种入市方式最大的好处是偏远地区建设用地的价值得到了体现，突出整体效应与规划布局，且达到了保护耕地的目的。
增减挂钩模式实现了偏远地区建设用地的经济价值，并有效保护农地数量，优化城乡土地布局的同时促进经济发展。但是整个增减挂钩过程中，土地整体规划、土地整治方案及“挂钩项目区”的选址、试点区域的适宜性评价这些前期技术工作繁冗；进展中农民搬迁、拆迁矛盾和资金链条断裂等可预见问题重重。
(二)增减挂钩间接入市模式
但这种间接入市的方式除了土地增值利益分配，即农民补偿问题，争议最多的则是关于征收范围，法律上规定征收必须出于公共利益目的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条对公共利益有了较为清晰的界定，但对于集体土地的征收并没有规定公共利益的边界。按照实施经验表明,集体土地的征收由行政或者立法机构决定，包括公共利益建设项目用地，也包括一些经营性建设项目用地。缺乏征收程序相应的制度安排，审批机关对公共利益的合法性审查也相对不足，对“公共利益”这个概念留有一定的弹性。这样的征地范围导致的问题则包括:(1)我国快速的城市化发展对非农建设用地的需求急速加大，而有限的地方政府财政收入无法满足基础设施建设所需的大量资金，因此扩大征地范围、压低土地价格来招商引资、发展地方经济成为各个地方政府最易操作的方法，这种强制性的垄断权力所带来的巨大的财政收入，诱惑着政府滥用征地权力，对“公共利益”的误解范围愈来愈大，土地征收规模不断无序扩大。(2)由于区位因素对建设用地的重要影响作用，因此征收一般都集中地理位置较好、土地肥力较高的近郊区，重点区域通常为城乡结合部，远郊区农村土地价值则被忽略，近郊区与远郊区集体土地价值的差距加大。(3)征地过程中农用地与建设用地之间补偿成本存在较大的差异，选择征收农地规避集体建设用地导致大量城中村存在，导致农用地保护问题进一步加剧。
但增减挂钩间接入市模式除了项目工程量大、耗时长、资金投入大、可能违背农民意愿强行拆迁侵害农民利益等一系列问题，其用地选址范围也是一直被关注讨论的问题。增减挂钩模式首先要符合土地利用规划，在政府下达年度新建建设用地计划指标之外，专门下达增加挂钩指标，选址范围存在问题包括:(1)增减挂钩方式涉及到“新建”与“拆旧”两个区域，拆旧区通常为闲置集体建设用地，包括宅基地、乡镇集体企业用地以及其他闲置农村建设用地，拆旧区要求复垦后的耕地数量保持不变，但质量往往以次充好，与新建占用的耕地质量有较大差距，这样耕地面积隐形减少，对于耕地实占虚补，并没有按照增减挂钩工作规范使用周转指标。(2)新建区则是将区位条件较好，并可以促进周边产业发展的农用地发展为建设用地。为单纯追求经济发展，争取城镇建设用地指标，地方政府往往会擅自扩大建设范围。(3)地方政府在推进增减挂工作时，往往只考虑建设用地指标，对农村建设规划较少，造成了拆旧区土地利用无序，集约利用程度低。且这种大肆占用农村集体土地在建设新的住宅区域和乡村基础设施的过程，会导致原来的自然环境、土壤质量遭到外来因素破坏，这也就打破了自然生态的平衡。
(三)集体建设用地直接入市模式
由表3可知，麻辣牛肉丁的整体感官评价得分随着腌制时间的增加而不断增加。当腌制时间低于24 h时，牛肉的风味偏淡，盐分没有很好地渗入到牛肉中；当牛肉的腌制时间为24 h及以上时，麻辣牛肉丁的感官评价有明显改善，风味及滋味都比较好。因此，通过对牛肉腌制时间的单因素分析，得出最佳腌制时间为24 h。
但直接入市模式同样存在着一定风险及弊端。地方政府财政收入减少，对地方发展及社会福利可能产生负面影响，且在全社会基本保障尚未完善之前，集体建设用地入市将使得进城务工农民失去回乡生活的最后保障[9]。由于目前直接入市处于试点阶段，对于入市集体土地范围界定并不一致，存在以下具体问题:(1)入市范围是否包括增量土地。如果大量增量土地无序进入市场，不仅可能造成土地市场混乱，面临更大的问题则是耕地保护问题，另一方面由于存量集体经营性建设用地数量较少，仅靠存量土地的入市难以形成规模，限制了集体土地的供给。(2)入市范围是否包括宅基地及公益性建设用地，由于宅基地和公益性质建设用地大多是由划拨无偿获得，且宅基地仍然承担着对农民的社会保障功能，其流转应该收到严格控制。但实际上由于城市化发展，农民外出从事非农就业导致现农村宅基地大量闲置。与宅基地类似，如果公益用途依然存在时，该地块应保持原有公益用途继续使用，如果公益用地已经闲置，禁止其入市流转也可能造成一定程度的浪费。(3)城市扩张发展依然是建设用地入市的重要原因，直接入市的建设用地通常也集中于近郊区，与征收土地类似，远郊区集体土地也无法公平实现价值。(4)集体建设用地与城市建设用地同权同价进入市场后，建设用地与农地之间差异更会加大，在巨大收益的驱使下，农村集体及农民都会产生将耕地转为建设用地的利益冲动，耕地保护及粮食安全问题将依然存在较大的风险。
与去年的调查相比，其他变化仅有CPA报道的AB Smithers北方木制品公司倒闭。这家工厂在我们去年的名单中仅显示9.7万m3的年产能。
总之，基于共享型生活服务平台的社区价值共创，除产生了直接价值外，社区主体要素间的相互联系和信任度增加，彼此间建立起更强烈的情感联系，同时社会资本增加，也对顾客忠诚度产生了积极正面影响，这些因素均促使社区整体和谐度提升。
三、集体建设用地入市用地范围改革思考
(一)征地范围改革思考
《意见》提到，有下列六种情形之一的单位或个人，县级及以上社会保险经办机构（下文简称“经办机构”）应将其列入社保“黑名单”：一是用人单位未按相关规定参加社会保险且拒不整改的；二是以欺诈、伪造证明材料或者其他手段参加、申报社会保险和骗取社会保险待遇或社会保险基金支出的；三是非法获取、出售或变相交易社会保险个人权益数据的；四是社会保险服务机构违反服务协议或相关规定且拒不整改的；五是负有偿还义务的用人单位及其法人代表或第三人，拒不偿还社会保险基金已先行支付工伤保险待遇的；六是法律、行政法规规定的其他情形。
对于公共利益的界定，我国是以行政或者立法为根据，这种方式留有一定的弹性空间，存在争议。同时，目前已有的界定往往按照用地类型、用地性质或者用地主体等制定专门的土地征收目录，根据土地规划用途分区确定征收范围，但这种列目录的方式在操作上依然存在较难明确界定的问题，如随着社会资本的参与，原有教育、医疗，包括高速公路用地等传统意义上的公益用地，都有了经营性性质。因此对于公共利益的界定更多的应该考虑其盈利性。具体界定方式包括:(1)如果完全非盈利性质，或者不以盈利为目的用地，包括基础设施用地、公益慈善用地等可以纳入征地范围；(2)属于公共设施用地，用地主体为国家机关、政府机关等，包括军事用地、公共交通、水利设施、灾害防治、文物古迹及风景名胜保护区等，也应纳入征地范围；(3)贯彻国家重大经济政策的土地用途，属于国家重点扶持项目用地，包括能源、交通、水利基础设施等；(4)为实施上述用途必须相关的附属设施用地。在此基础上，还应制定严格的审查制度，并加强公共参与，特别是被征收土地的农民个人意见，确保对于征收土地符合“公共利益”性质。
(二)增减挂钩用地范围改革思考
将试样加工成如图1所示的薄片，再用水砂纸将其打磨至20#，并经过超声波清洗、用乙醇和蒸馏水清洗吹干，从而保证试样表面有统一的粗糙度与整洁度。实验前先称取重量，再将试样两端通过夹持装置固定在试验系统中，进行一定温度和硫酸浓度下的浸泡实验。每组试样腐蚀12h后清洗称重，切片封存，以便进行进一步的SEM和EDS检测。
征收模式的存在可以有效解决用于基础设施及居民福利的土地财政问题，但由于对“公共利益”界定不清，征收范围无序扩大，导致农地保护问题进一步严峻，并形成了近远郊集体土地价值差距。缩小征收范围,规范征地程序已经成为土地制度改革必然趋势，经营性建设用地直接入市流转更是成为征地改革的一个突破口，但如何更加明确的界定并缩小征地范围一直是广为争论的话题。其焦点落在“公共利益”这个概念上。
另一方面，在相关制度尚未完善的现状下，如果一下子将所有集体建设用地推向市场，很容易导致市场失控无序。当前在国家这项政策中，可以直接入市的建设用地的并不包括宅基地以及公益性建设用地，仅指集体经营性建设用地，即具有生产经营性质，以营利为目的进行相关建设的农村用地，主要指乡镇企业用地。实际上从各地试点实践情况来看，在国家法律缺乏统一规定的背景下，对于集体建设用地入市范围存在着一定差异，大多试点将集体经营性建设用地纳入直接入市范围，而对于集体公益性建设用地以及宅基地是否入市的规定存在较大差异。如广东省、昆明市不允许宅基地流转，安徽省、湖南省则允许宅基地流转，烟台市允许公益用地流转，不允许宅基地流转，佳木斯市宅基地及公益用地都不得流转。
上述两种间接入市的模式，都存在不同程度农民利益受损的问题，集体经营性建设用地入市较好的改善了该现状，建立在产权明晰的基础上，将区位相似，利用现状一致且规划用途相同的集体建设用地与国有建设用地在土地市场上同等实现竞争价格，不必经过国家征收环节，入市土地所有权依然是集体，其最直接的影响则是调整市场土地行为，有效配置土地资源，提高农村建设用地利用率，并增加集体与农民收入，保障农民权益，促进社会公平发展。
不要忽视预包装食品（零食、酱菜、挂面）中的钠，很多即使吃着不咸的食物也加了不少“隐形盐”，吃之前要看看食品标签中的“钠含量”一栏。
(三)直接入市用地范围改革思考
直接入市模式有效实现土地资源优化配置，提高土地利用效率，并改善集体及农民利益，但目前没有统一对入市范围进行界定，可能导致耕地保护严峻，并影响土地市场有序发展。实际上从目前各个试点来看，入市的集体建设用地使用权的界定不尽相同，部分地区甚至把农民宅基地都纳入到入市范畴。对于集体增量土地以及公益性用地是否可以直接入市，更是各存差异[10]。
为此，要推进集体建设用地直接入市，首先要对农村集体建设用地做明确分类，在明晰产权的基础上，对于符合土地规划和土地用途管制的经营性建设用地，按照区位相似，利用现状一致且规划用途相同的国有土地享有同等权能，并实现竞争价格。具体应用范围应包括:(1)近郊区的农村集体土地或者农村存量经营性建设用地等，建议选用直接入市的方式。对于经济发展较协调，农村土地资源利用率较高的区域，在规划区内符合土地利用规划和城市建设规划的集体经营性土地都可以通过直接入市的方式进入土地市场。(2)对于经营性用地应有明确界定，参考国有建设用地招拍挂的规定，将用途为“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅用地”的建设用地定义为经营性用地，由于集体用地中还存在一部分规划为非农业生产经营性用地，在合法办理建设用地使用手续后，这部分土地也应允许直接入市。(3)考虑到对于闲置土地的充分利用，户籍已经全部迁入城市的农民，其退出的宅基地也应纳入直接入市的范围；(4)公益性用地中如果存在闲置不用的，在符合土地规划的前提下，经过农民集体表决同意后，也应纳入直接入市范围。而正在使用的宅基地和公益用地则应严格排除在直接入市范围之外。
四、城乡统一建设用地市场构建建议
(一)全面推进农村集体土地确权工作和产 权制度改革
城乡一体化土地市场的构建，现阶段的主要突破点是引导集体建设用地入市流转，完善农村集体土地市场。农村集体土地产权明晰，集体土地上的所有权才能有主体、有依据的流入市场，并在交易过程中享受到应有的法律保护，故确定农村集体土地产权是引导农村集体建设用地入市流转的先决条件和法律基石。在推进城乡一体化土地市场的构建中，首先要迅速、全面的开展农村集体土地产权确权工作，摸清承包地、宅基地及经营性建设用地等土地面积、权属，让其流入市场，促进土地合理利用。其次，深化集体土地产权制度改革，落实集体建设用地所有权，使农民在集体土地入市过程中获得应有土地权益，激活集体土地经营权的各项权能，让农民集体享受到土地承包经营关系的收益。
(二) 遵循因地制宜的原则设定市场化入市模式
设定好市场化的集体土地入市方式是构建成熟的城乡一体化土地市场的前提，也是集体土地交易的最关键一步。分析待流转区域的流转用途、流转性质及地势地形、环境状况、土地承载复垦能力等自然条件，经济协调发展程度、建设用地利用效率等社会条件，确定流转建设项目的公共利益性质，遵循因地制宜、全面协调发展的原则，为集体土地的流转设定最佳入市模式。通过确立建设用地流转项目的性质，如果是典型的、一致公认的公共利益用地，由政府统一征地，如果流转区域是开发经营性、界定模糊、备受争议的公共利益性质，应该遵循保障农民利益、操作直接便利的原则，选取集体经营性用地直接入市方式。对于经济条件较高，能有足够资金保障，且农村本身整体土地闲置率高但有一定的整治发展空间的区域，应选取增减挂钩的方式。
(三)创新性尝试采取适宜多元方式组合入市
灵活利用不同入市模式的优点和共性，促进城乡土地市场中的集体土地进入方式的多元化和创新性，实现两种或多种模式组合的双倍或多倍功效。对于区域占地面积大，整体发展不平衡，近郊区与远郊区贫富差距较大的农村区域，可以创新性的选取直接入市和增减挂钩方式组合的入市方式。以近郊区为界限，将近郊区的集体建设用地直接、快速入市，扩大城镇边缘区，可用于商品住宅和工商业发展，农民集体也可以购买价格相对低廉的住宅，由村民转换为市民，享受城镇的辐射服务权益。对于区域内距离城镇辐射半径较大的偏远地块，可以通过增减挂钩方式，复垦整理耕地，住宅用地及设施用地向近郊去集中靠拢，节余出的建设用地相比以前距离城镇更近，能进行产业发展，以促进农村经济平衡发展。这种创新性的多元方式组合入市的流转形式，双管齐下，能够整合多种方式的优点，对城乡一体化土地市场的构建具有多重功效的意义。
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A Study on the Construction of a Unified Urban and Rural Construction Land Market ——Based on the Different Models of the Entry into the Market of Collective Construction Land
XIA Lian
(School of Public Administration, Anhui Jianzhu University, Hefei, Anhui 230601, China)
Abstract : Through the interpretation of current policies, this paper analyzes the advantages and disadvantages of the models of the entry into the market of the collective construction land and how the model of direct entry into the market coordinates with such two models of indirect entry as land requisition and linkage to achieve the optimal allocation of land market. Finally, it provides policy suggestions for constructing the urban and rural land market.
Keywords : collection; linkage; direct entry into the market; urban and rural land market
中图分类号: F321. 1
文献标识码: A
文章编号: 1673-4513(2019)-03-007-06
收稿日期: 2018年12月27日
作者简介: 夏莲(1985-)，女，安徽省芜湖人，讲师，博士，研究方向：土地经济与可持续发展。
基金项目: 安徽省教育厅人文社科项目，城乡统一的土地市场研究——以安徽合肥为例，项目编号：SK2015JD13：安徽省哲学社会科学规划项目，安徽农村经营性建设用地入市的障碍及对策研究，项目编号：AHSKQ2016D64。
(责任编辑:胡雅芬)
标签：征收论文; 增减挂钩论文; 直接入市论文; 城乡一体土地市场论文; 安徽建筑大学公共管理学院论文;