城镇化进程中农民工市民化的成本测算，本文主要内容关键词为：中农论文,民工论文,城镇化论文,进程论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
解决农民工的户籍到底需要多少成本，不同的研究机构，测算的结果不同。建设部调研组报告①(2006)认为每增加一个城市人口，小城市需要2万元，中等城市3万元，大城市6万元，特大城市10万元(不含运行和管理成本)。中科院②报告称，农民工变成市民，每人需要“公共支付成本”约为1.5万元。张胜国③的文章认为，东部沿海地区第一代农民工和第二代农民工市民化的社会成本分别为10万元和9万元，内陆第一代和第二代农民工变市民的成本分别为6万元与5万元。中国发展研究基金会④报告称农民工变市民的平均成本在10万元左右。国务院发展研究中心⑤认为，农民工市民化的成本为8万元左右。⑥中国社科院的调查显示，“农民工市民化的人均成本为10万元，今后20年，中国将有近5亿农民需要实现市民化，至少要40—50万亿元的成本。”⑦
国务院发展研究中心对重庆、郑州、武汉、嘉兴四个城市进行调查(见表1)，他们认为以2010年不变价格计算，为了给农民工解决城市户口，政府支出的公共成本约为每个农民工8万元。
市民化的公共成本主要包括六个方面：(1)农民工随迁子女教育成本。(2)医疗保障成本。(3)养老保险成本。(4)民政部门的其他社会保障支出。(5)社会管理费用。(6)保障性住房支出。虽然还有一些其他费用，但这六个方面是市民化成本最主要的部分。本文对此进行重新测算。
我们采用的数据来源主要有：一是各类统计年鉴，包括中国统计年鉴、中国教育经费统计年鉴、中国民政统计年鉴等，二是财政部、教育部、国家统计局等官方网站公布的统计数据，三是各类研究机构提供的农民工市民化公共服务成本的调查数据。
本文结构安排如下：第二部分是对户籍制度改革的成本，即农民工市民化公共服务成本的具体测算，第三部分讨论市民化公共成本支出对财政支出的影响，第四部分是结语。
二、户籍制度改革的成本
按照国务院发展研究中心对农民工市民化公共服务成本的界定，市民化的公共服务成本主要包括六个方面，以下是详细的测算过程。
(一)农民工随迁子女教育成本
2008年以来，举家外出的农民工在农民工总数中只占12％－13％(见表2)。农村学生1.25亿，其中只有10％的孩子随父母进城。⑧
众所周知，全国无论城乡都实行了九年义务教育。农民工的子女进城上学所增加的公共开支是城乡小学和初中教育经费的差距。2011年中央和地方政府用于教育的经费，城市普通初中人均8181.27元，农村为7439.43元，城乡差距为741.84元，城市普通小学人均6120.81元，农村为5719.00元，城乡差距为401.81元(见表3)。
2011年，每个普通初中学生的平均教育经费支出为8181.27元，而农村初中每个学生的教育支出为7439.43元。初中学生占用的教育经费城乡差距为741.84元。普通小学每个学生占用的教育经费为6120.81元，而农村小学每个学生占用的教育经费为5719.00元。两者相差401.81元。
在讨论农民工户籍成本的时候，不能简单地把城镇中小学的人均成本都计入解决农民工户籍的成本。许多农民工的孩子已经在城镇就读，他们除了缴纳正常的学杂费之外，还要缴纳额外的插班费、走读费等。对于已进城的适龄儿童来说，户籍改革不会增加任何额外的费用。对于那些尚在农村的“留守儿童”来说，他们在农村的中、小学就读，国家依然要支付相应的教育费用。如果解决农民工户籍，顶多也就是考虑城乡中小学教育经费的差额。以北京2012年数据为例，农村小学教育经费为每年每人27262元，城镇小学教育经费为每人每年24920元。农村小学的生均教育经费比城镇还高2342元。农村初中的生均教育经费每年47365元，城镇初中的生均教育经费37826元，农村初中的生均教育经费比城镇高9538元。河北、内蒙古、陕西、吉林、甘肃等省的农村教育经费也高于城镇(如表4)。
从全国数据来看，城镇小学生均教育费用比农村高398元，初中生均教育经费比农村高739元。如果给予进城农民工户籍，所产生的教育成本应当是城镇和农村的教育费用之差。农民工的子女有些在农村就读，有些已经在城镇就读。国家对于这些学生都有程度不同的补助。因此，在核算农民工户籍成本的时候，选取城乡教育经费支出的差距更合理。也就是说，如果农民工子女从农村小学或初中转到城镇读书，其教育经费必然有所增加，初中生均每年为654.29元，小学生均每年为372.43元。
当前，农民工的子女已有10％左右在城里入学。近年来，城市儿童入学率下降，在大多数情况下，并不需要增加许多校舍和教师。由于户籍限制，目前有一些农民工子女学校。政府理应出资将之由民办变为公办。需要资金用于整顿提高，而不是从头开办。对于农民工家庭来说，节省了借读费。根据《中国教育经费统计年鉴》提供的数据，政府为解决农民工子女进城上学所支出的基础建设费用应当计算城市与农村之间的差额。2011年，普通初中每个学生每年占用213.84元，农村初中为172.32元，差距为41.52元。普通小学每个学生人均基本建设支出103.00元，而农村小学只有86.55元，城乡差距为16.45元。
(二)居民合作医疗保障成本
医疗保障包括城市居民医疗保障、城市职工医疗保障以及新农合医保等。2011年政府农合和城镇居民医疗保险由2010年的每人每年120元提到200元。2012年城镇居民的基本医疗保险和农村合作医疗保险政府补助金额也都提到240元。⑨“其中，原有200元部分，中央财政继续按照原有补助标准给予补助，新增40元部分，中央财政对西部地区补助80％，对中部地区补助60％，对东部地区按一定比例补助”。
2011年政府对新农合和城镇居民医保补助标准，均由上一年每人每年120元提高到200元。⑩城市医疗补助在统计年鉴中称为“医疗保险补助”，农村的医疗补助称为“合作医疗补助”，2011年城市医疗保险补助为人均67.86元，农村合作医疗补助为45.63元，城乡差距为22.23元。(11)
(三)基本养老保险成本
按国家统计局的调查数据，2011年全国养老基金支出平均每人4496.08元。养老保险基金收入平均每人5950.68元。其中上海为7877.2元，天津为7320.9元，最高的是西藏，为13785.3元。养老保险覆盖范围为城镇各类企业和职工、各类从业人员、企业化管理事业单位及其职工(不含机关、全额拨款事业单位)，采取现收现付“(统筹基金)＋部分积累(个人账户)”，实行20％(单位工资总额)＋8％(本人工资)的形式筹集资金。从2009年开始，在部分农村地区试点建立新型农村社会养老保险制度。
养老保险金主要分三大块，其中个人支付占主要部分，国家财政每年对养老保险有一定补助。农民工户籍成本应当计算城乡差距部分(见表5)。2011年政府对城市基本养老保险基金的补助为每人771.97元，农村为198.94元，城乡差距为573.03元。
(四)民政部门的其他社会保障支出
政府部门的其他社会保障支出主要包括：意外伤害保险、低保、医疗等救助、妇幼保健、孤寡老人等。2011年，城市医疗救助支出平均每人793.62元，农村医疗救助(包括新农合)平均每人为635.75元，城乡差距为157.87元/人。失业保险、工伤保险、生育保险等主要部分是由个人购买，财政每年有一定补贴(见表6和表7)。2011年，政府对失业保险补助为4.63元/人，基本医疗保险补助为35.36元/人，工伤保险补助为36.80元/人，生育保险补助为2.59元/人。(12)城市最低生活保障平均为2883.60元/人，农村最低生活保障平均为1273.20元/人，城乡差距为1610.40元/人。由于数据暂缺，假定每个城市孤寡老人比农村多拿15.00元政府社会保障补贴。
(五)城市管理费用
在解决农民工户籍过程中，城市管理费用是否会相应增加？2.6亿农民工已经生活在城镇多年，改变他们的户籍并不一定意味着给城市增加额外的负担。一般来说，并不会由于农民工取得城镇户口而新建公交、地铁、电影院、图书馆等设施。当然，大量农民工进城，增添了城镇的拥挤程度，给公共设施增添了压力。为了改善城市居民生活质量，城镇居民人数多了，当然开支也要多一些。不过，这和农民工的户籍转换并没有直接的联系。
根据统计数字，嘉兴市居民每年人均城市管理费用338.00元，武汉市401.00元，郑州市259.00元，重庆市490.70元。为了有利于各地政府为居民提供更好的服务，在这里将农民工户籍转换之后需要增加的城市管理费用假设为400.00元。
(六)保障性住房支出
迄今为止，大多数城镇低收入家庭并没有得到政府支付的住房补贴。他们必须自行支付首付，通过按揭贷款方式购买商品房。当前大部分农民工住在简易的工棚中，或者租房居住。绝大部分农民工根本就买不起商品房。今后，农民工在市民化进程中也只能依靠市场解决住房。
财政部的公共财政收支项目中，住房保障包括保障性住房支出、廉租住房支出、沉陷区治理、棚户区改造、少数民族地区游牧民定居工程、农村危房改造等。(13)政府提供的保障性住房是针对低收入人群的，农民工转变为城市居民后，住房主要靠市场来解决，政府并没有承诺提供住房资金。目前，各级政府投入廉租房的资金数目很少。在2010年全国投入廉租房的资金只有730亿元左右。摊到6.7亿城镇人口头上，每人不到109元。在表1中将农民工市民化的住房公共成本计算为8570—10284元，似乎与事实不符。
(七)市民化的总成本
综合上述各项计算，2011年解决农民工户籍需要当期支付的人均公共成本为4024.77元(见表8)。2011年农民工总数为25278万人，其中外出农民工15863万人，在本地的农民工9415万人。一般来说，只有那些外出农民工才有户籍转换问题。如果错误地将每个农民工户籍成本估算为8—10万元，解决农民工户籍所需的资金总量可能超过20万亿元。2012年政府财政收入超过11.7万亿元，按我们的计算即使一次性解决已经进城农民工的户籍，所需要支付的政府成本也就在6408.97亿元左右。只要运筹得当，完全有能力稳妥地解决农民工的户籍问题。
我们估算的农民工户籍成本仅仅是以前估算的5％，相差甚大。除了在计算过程中删除了许多原本不应当由农民工负担的部分之外，还有一个当期和长期的折算问题。有些研究在计算总成本时，将居民合作医疗保险按20年计算，低保、医疗救助和社会管理费用按44年计算，妇幼保健按10年计算，孤寡老人的补助按8年计算。首先，将当期成本按年限简单累加，这样计算不妥。理应将未来发生的成本折现到当期。可是，在未来利率、通胀率都很不确定的情况下，折算的难度很大。本文仅测算了当期市民化公共成本，并没有按年限累加。其次，一旦解决了农民工的户籍之后，再也不存在农民工这种称呼。政府花在市民身上的支出该多少就是多少，所有人一视同仁。羊毛出在羊身上。农民工进城以后按章纳税，他们享受的各种福利待遇来自于自身对社会的贡献，不能简单地视为政府的额外负担。按照终身享受的福利成本来估计农民工户籍成本，在经济理论上恐怕站不住脚。
三、市民化公共成本支出对财政支出的影响
市民化的公共成本支出是否会给财政带来负担。本文收集1978－2011年市民化公共成本占GDP的比重(civi)、财政支出占GDP的比重(czzc)等数据，分别运用VAR模型和最小二乘估计模型，分析市民化公共成本支出(civi)对财政支出(czzc)的影响。
首先采用向量自回归(VAR)模型对时间序列之间的动态关系进行描述，在建立VAR模型前，需对相关序列进行单位根检验，以确定向量间的协整性。通过采用ADF方法对civi(市民化公共成本)和czzc(财政支出)进行检验，检验结果表明，civi序列和czzc序列都是一阶单整序列，即civi～I(1)，czzc～I(1)，且均在1％的显著性水平下通过检验(如表9)。
由AIC准则和SC准则可知，VAR的滞后阶数应选择为2，故构建VAR(2)模型，其中civi和czzc的具体表达式如下：
由于VAR模型主要分析模型受到某种冲击时对系统的动态影响，根据上式(1)和(2)两变量的VAR(2)模型，进一步运用脉冲响应函数，分析在扰动项上加一个标准差大小的冲击，对内生变量当前值和未来值的影响。从图1可以看出，给civi一个标准差的正向冲击，财政支出(czzc)立即向上波动，且持续上升，说明市民化公共成本(civi)与财政支出(czzc)之间长期内呈正向关系，从正向冲击趋势来看，冲击幅度呈平稳上升趋势，并在第5期之后逐渐趋于平缓。图2表示给财政支出(czzc)一单位标准差的正向冲击，市民化公共成本(civi)的响应为正，但是冲击幅度较小，表明财政支出(czzc)对civi的影响为正向，但影响程度较低。
由上式估计结果看，拟合优度较低，D.W值也较低。需对模型进行调整，由于前一期的市民化公共成本支出会对下一期产生影响，因而除了考虑当期市民化公共成本支出外，前期的成本投入也是考虑的因素，原来的样本区间为1978－2011年，由于包含滞后变量，1978年没有滞后值，样本区间为1979－2011年，用OLS模型估计结果如下：
增加滞后变量后，模型的拟合优度较高，在给定显著性水平为5％，通过查表得临界值后，各项指标均通过检验。从估计结果看，财政支出占GDP比重每增加一个单位，用于市民化公共服务的成本支出占GDP的比重将增加0.026个单位。可见市民化公共成本不会显著地带来财政负担，按照当前的财政支出状况，政府有能力承担农民工市民化的公共成本。
四、简短的结语
农民工市民化公共成本的测算，应界定好公共服务成本的各项指标，当期值与未来值的区别，区分由政府承担还是由个人支付的成本。对于教育、医疗和民政部门的社会保障补助，应计算城乡之间的差额。社会保障资金由个人购买的部分不应计入公共服务成本之中。
毫无疑问，解决农民工户籍需要支出一定的成本，与此同时也要看到农民工对城镇建设发展做出的贡献。2011年城市居民的平均工资水平为41799元/年，农民工的平均工资水平为24588元/年，相差17211元。经常出现同工不同酬的现象。农民工承担了大部分比较苦、累、脏的工作。农民工虽然生活在城里，却得不到相应的公共服务。这些不公平的现象必须尽快解决。为农民工解决户籍，即使支付一定的成本也是完全合理的。按照我们的测算，解决农民工户籍的财力并不是不可克服的障碍，该办的事就早点办。只有通过详细测算，才能为政策制定者提供可靠的依据，进一步推动城镇化以及户籍、土地制度改革。
注释：
①建设部调研组报告：《农民工进城对城市建设提出的新要求》，2006年。
②中国科学院报告：《中国可持续发展战略报告》，2005年。
③张国胜：《基于社会成本考虑的农民工市民化：一个转轨中发展大国的视角与政策选择》，《中国软科学》，2009年第4期。
④中国发展研究基金会：《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》，人民出版社2010年版。
⑤国务院发展研究中心课题组：《农民工市民化：制度创新与顶层政策设计》，中国发展出版社2011年版。
⑥在测算过程中，对代表性农民工的主要假定：(1)代表性农民工的年龄设为29岁。(2)退休年龄设为目前男女职工的平均退休年龄，即55岁，农民工寿命设为当前我国平均人口寿命，即73岁。(3)代表性农民工所抚养的人口比例同全国平均水平，即每个劳动力抚养0.714个非劳动力。假设在市民化过程中，农民工所抚养的人口也随之市民化。(4)不考虑农民工市民化过程中，其所承包的土地等置换或相关费用，仅考虑打工地政府赋予农民工与本地市民同等公共服务所需的支出。(5)许多城市已经给予农民工一定程度的公共服务，例如许多城市已经给予农民工子女教育权利，城市基础设施建设已经考虑农民工的需求等，为简单起见，本文仅考虑新增一个代表性农民工，并给予其市民化待遇所需的成本。
⑦中国社科院：《中国城市发展报告(2012)》，社会科学文献出版社2012年版。
⑧陈锡文：《城镇化不是“造城运动”》，《东方今报》，2013年3月12日。
⑨国家统计局综合司：《马建堂就2012年国民经济运行情况答记者问》，2013年1月18日。
⑩中国政府网：《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》，2011年2月。
(11)医疗保障成本的计算，是指政府补助的部分。《中国统计年鉴》和《中国民政年鉴》采取不同的定义，两份年鉴关于城乡医疗救助和补助的数据并不一致。资料来源：《中国民政统计年鉴(2012)》表C－1－18支出情况。
(12)参照已公布的测算指标，这里只将失业险补助、工伤险补助和生育险补助计入总成本中，医疗补助已经在“医疗救助”一栏里计算过，也不再重复计算。
(13)财政部官网，2013年。