坚持改革，坚持实践，不断完善农发行经营机制，本文主要内容关键词为：不断完善论文,经营机制论文,农发行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农发行市、县机构组建后，经过半年多的运行实践，特别是经过旺季收购资金供应、农副产品收购资金检查、信贷资产清理工作，证明增设农发行的分支机构、业务全面实行自营的决策是十分正确的。当前乃至今后一个时期，农发行应该继续坚持改革，坚持实践，不断完善经营机制。
一、农发行的组建是成功的，运行是正常的
农发行自1994年4月19日经国务院批准成立以来， 经历了三年多的创业历程。从全国看，目前已初步建立了农发行业务经营和管理体系，业务实现了由委托代理转为基本自营。农发行在加强农副产品收购资金管理，加大扶贫开发投入，促进农业和农村经济发展等方面，发挥出越来越大的不可替代的重大而独特的作用，成为国家支持和保护农业、进行宏观调控的最重要的手段之一。从吉林省的实践看，农发行的组建是成功的。去年在分支行组建后召开的全省分支行行长会议上，省行提出的“三精一高”的办行目标，经过8个多月的实际运行， 证明是有实践基础的，方向是对头的。
（一）机构只设到县是科学合理的。
去年，对农发行机构设到县，很多人存有疑虑，主要是担心达不到农业政策性信贷资金封闭运行的要求，对企业服务不方便，特别是现金供应不方便。经过8个多月的运行实践， 特别是经过去年旺季的实践检验，证明这种机构设置不仅可行，而且是科学合理的。
首先，在县一级普设机构符合强化农业政策性金融业务管理的实际需要。吉林省是农业大省，农业政策金融业务比重很大，在组建分支行时，除长白县之外，业务量都在5000万元以上，最大的县（市）在20亿元以上，如果不普设机构，很难达到管好农业政策性金融业务的要求。特别是经过两年的代理制，证明业务运作实行代理是不行的，必须实行全面自营。
其次，机构设到县，是对现有的金融机构设置的改革创新。相对于我国传统的金融机构设置模式，农发行机构设到县，既避免了走“大而全”，不考虑业务需要和精简高效的原则层层设置分支机构，机构庞大、人员膨胀，然后再撤并机构、精简人员的老路，又是金融系统由“粗放经营”向“集约经营”转变的重大尝试。实践证明这种尝试是成功的。如今，省以下分支机构的运作已经进入正常有序轨道，各方面的工作关系也已经顺应，这本身就证明了这种机构设置的合理性和可行性。
第三，机构设到县，体现了农发行业务的营运特点。农发行经办的农业政策性信贷和结算业务，大量发生在县及县以下，具有季节性强，旺季资金投放集中，现金供应集中，结算业务集中，平时业务量稀少的特点。从我省分支机构组建后的运行结果看，旺季农副产品收购资金供应高潮期间，年前主要集中在12月中下旬，年后的跨年度收购主要集中在2月中旬以前，前后顶多两个多月时间； 扶贫和各种开发性贷款的投放时间主要在6月份之前，涉及到农户的贷款一般在3月末之前投放。截止1996年底统计，不含农户，在全省县（市）支行开户的粮食和开发性企业平均为70余户。据旺季结束后调查一些县（市）支行，平时会计业务量只有40—50笔，现金收付量只有2—5万元。由此可见，如果在县以下再设置部分的营业机构，平时根本没有几笔业务。
第四，机构设到县，对企业服务也是比较方便的。在机构设置前曾有人担心旺季收购现金供应量大，企业取运现金不方便、不安全。运作结果表明，由于企业旺季收购时间集中，现金供应量集中，一般的企业到县城取运现金多则5—6趟，少则2—3趟，而且过去在农行开户时，也不是乡乡都有营业网点，多数企业也是跨乡（镇）到农行的营业网点取送现金，有的原来就在县城取现金。取送现金的距离远近，在现代交通比较发达、企业又有车辆的情况下，只要加强安全保卫工作是不成问题的。去年旺季以来，全省投放了大量的现金，均做到了安全无事故。
第五，机构设到县，并不影响农业政策性信贷资金的封闭运行。在农发行机构设到县的情况下，实现农业政策性信贷资金封闭运行，不再是机构是否延伸的问题，主要是管理问题。各类企业在县支行开立基本帐户，特别是粮食收购企业，贷款在县，回款到县，既有利于农发行及时收回贷款，又有利于企业减少结算在途资金占用，更有利于企业经济核算。从各行的经验看，要加强农业政策性收购资金封闭管理，关键是要把好贷前调查关，严格按收购资金供应分级分部门责任制准确测算，落实收购资金责任量、供应量；把好放贷关，严格按“库贷挂钩”管理办法供应资金；把好贷款跟踪检查关，严格查处挤占挪用收购资金问题；把好企业现金库存核定关，严格查处企业挪用和坐支现金问题；把好企业回款收贷关，及时收回企业粮油调销回笼款。如果这些工作做好了，是可以实现收购资金封闭管理目标的。
（二）人员从紧调入，逐步增加是对头的。
在农发行的人员配置上，总行从开始组建农发行分支机构时就坚持了走精简高效的路子；省行也提出了“干部队伍要精”的目标，实践证明，坚持人员从紧调入的想法是对头的。
首先，符合改革要求。组建农发行要求坚持精简高效原则，坚持人员从紧体现了这个精神。而且农发行的组建是经济、金融体制改革的产物，是一个新生事物，在人员配置上也没有现成的经验可以借鉴，需要在实践中探索。只有坚持人员从紧，才能避免重蹈其他金融机构人员先膨胀后精简的覆辙。
其次，符合农发行业务经营特点。农发行贷款尽管总量大，增长快，但业务笔数相对小，日常业务量相对少，不办理储蓄业务，主要是信贷业务和结算业务。特别是在县支行，虽然行政级别与当地其他国有商业银行相同，但主要是经营，行政管理人员的需要相对要少得多。在这方面与目前的国有商业银行有着明显的区别。如果效仿商业银行去配置人员是不切合实际的。农发行的业务经营特点决定其所需要的从业人员相对要少。
第三，农发行的缺员应逐渐补充。从我省的情况看，组建各分支行时从农行调入干部职工1260人，基本满足了保开业的需要。但各行当时都普遍反映人员不足，需要补充的量很大，而且急需解决，省行当时也有这种想法。经过前段的实际运作，各行和省行的想法都普遍有所变化，有些认识也逐渐趋于一致。一是工作量大、人员紧张是事实，但有客观因素。主要是去年组建分支行后，立即进入旺季，既抓开局起步工作，又抓旺季农副产品收购资金供应工作，人员显得紧张，工作压力大；今年上半年，又开展新增贷款使用情况检查，开展信贷资产清理工作，人员显得不足，工作紧张。但这些都是阶段性的工作，处于开局起步阶段。工作进入正常后，有些因素将会消除，如组建性的工作、清理信贷资产工作等。二是人员紧张，也有主观上的原因。主要是有相当一部分干部职工思想素质和业务素质不适应，有些工作不会干，插不上手，甚至由于基本素质差，工作力不从心，加剧了人员紧张问题。三是人员缺是事实，但量不是很大，而且应立足于首先调整现有人员的结构，着眼于培养提高，然后再有计划有重点有选择地进行人员补充。从省行目前掌握的情况看，各行急需增加的人员主要是信贷人员、稽核人员和保卫人员以及个别的行政管理人员；缺员的量平均每个行大体在7—8人。由于现有的人员有一些不适应现职工作的，增加人员又需总行批准，短期内很难解决，必须先调整培养，然后再根据缺什么补什么的原则进行增员工作。实际上要立足于建设高素质的精干队伍，在人员补充上也应持慎重态度，坚持从实际出发，稳步推进。这样有利于边实践边思考，使干部的配置更趋向合理。
（三）内设机构少而精是可行的。
在组建分支行时，从当时的情况出发，对地级分行的内设机构设置按1995年底的贷款总量划分为三种类型：一是省分行营业部和吉林、四平、松原、白城市分行设办公室等6个机构。二是通化、辽源、 延边分行设办公室等5个机构；三是白山市分行设办公室等4个机构。对县级支行的内设机构普遍设了二个科，即会计出纳科、计划信贷科，在今年初的全省分支行行长会议上决定，又增设了办公室，内设机构达到了三个。
内设机构的设置，主要是突出了一个“精”字，从运行的结果看，也是基本可行的。在地级分行，它突出了地级分行的管理职能，在县级支行它突出了纯经营行的特点。同时，也坚持了从实际出发，既做到了上下不对口，也理顺了上下级行的工作关系，达到了精简人员，提高效率的目的。如在地级分行和县级支行，将计划信贷业务划归一个部门管理，就较好地理顺了计划与信贷工作关系不顺、工作脱节、工作不衔接等问题。在县级支行将信息统计业务划归会计部门管理，有利于依据会计报表上报项目电报，避免出现会计报表与项目电报不一致等问题。
但是，在实际运行中这种内设机构，还有值得完善的地方，主要是地级分行按贷款业务量多少确定不同的内设机构指数缺乏科学依据，不利于地级分行发挥管理的职能。由于我行实行的是下管一级的管理体制，在日常工作中省行主要是抓到地级分行，地级分行管辖区内的县级支行，管理职能很重要。尽管各地级分行所经营的贷款额度有多有少，在发挥管理职能的作用方面却基本上是相同的，就管理职能的量来说，贷款业务量小的地级分行，往往不次于贷款业务量大的地级分行，有的还重于贷款业务量大的地级分行。为此，省行在调查研究的基础上，决定在全省分支行的内设机构上，采取全省基本统一、基本规范的做法，地级分行的内设机构普遍设“四科（处）一室”，即计划信贷科（处）、财会信息科（处）、稽核监察科（处）、人事教育科（处）、办公室。地级分行营业部设内设机构2个，即会计出纳科、计划信贷科。 县级支行内设机构普设3个，即计划信贷科、会计出纳科、办公室。
（四）“办公手段要精”要适应的。
去年，省行在提出的“三精一高”的办行目标中，“办公手段要精”是其中之一。提出在办公设施和业务操作手段上，从建行开始就着力于精良的现代化装备，按照高起点、高标准的要求，进行计算机网络建设，加快电子化应用步伐，提高营业和办公自动化水平。提出设备要精，办公用房、运钞车辆等也要精。市（州）分行办公用房原则上800 —1000平方米左右，县（市、区）支行办公用房原则上500—800平方米左右，公用配车市（州）分行包括营业部3台，县（市、 区）行包括运钞车2台。现在看，这些提法是比较接近实际的。如果考虑发展的因素， 地级分行的办公面积提高到1000—1500平方米，县（市、区）支行的办公面积提高到800—1000平方米，是完全够用的。至于公用车辆配置， 地级分行包括营业部3台也基本够用，县（市、区）支行再增加1台工作用车，达到3台，也就适应了工作需要。 在县级支行增加一台工作用车，现在看是十分必要的，原因是农发行的机构到县，服务对象绝大多数都是在县以下，而且分布在各乡镇，面广路远，增加必要的工作用车，有利于缩短与企业的服务距离，也便于工作。
（五）业务管理方式方法是符合政策性银行要求的。
政策性银行尽管也是银行，具有银行的属性，但在管理的方式方法上与商业银行有很大的不同，最根本的一条就是要讲求政策性，从事业务经营的方式方法必须符合政策性的要求，而且是党中央、国务院的政策要求。从我省分支机构组建后所采取的业务管理方式方法看，基本体现了政策性银行的要求。
在收购资金的供应与管理上，坚持认真贯彻收购资金供应分级分部门筹措责任制，坚持落实“约法三章”，坚持按“库贷挂钩”办法供应资金，坚持在收购资金供应时敢讲硬话，该由农发行供应的资金保证及时足额到位，没有出现因农发行的资金不到位而打“白条”的问题。对企业资金确实到不了位的，采取了先由农发行垫付的办法，从而保证了收购资金供应，得到了各级党政、广大农民群众的好评，做到了在收购资金供应时第一手硬了起来。旺季收购高潮基本结束后，全省又组织了对新增收购贷款使用情况的跟踪检查，对挤占挪用收购资金的问题进行了查处，从而使另一手，即管理收购资金这一手，也逐渐地硬了起来，树立了农发行管理收购资金的权威。
在扶贫贷款的发放与管理上，坚持认真贯彻党和国家确定的扶贫政策，认真落实“八七”扶贫攻坚计划，认真落实信贷扶贫的各项优惠政策，将扶贫贷款集中用于国务院确定的贫困县，走开发式扶贫的路子，收到了政策性和社会效益性两个效果。
在各种开发性贷款的使用和管理上，坚持认真贯彻国家的区域政策和产业发展政策，在政府确定的区域内与各级政府开发办“双线”选择和落实项目，确定支持的重点，做到早计划、早落实、早发放、早见效，有效地支持了农业产业化和“三大一强”的建设。
二、深化改革的重点是不断完善农发行经营机制
（一）坚持以邓小平金融思想为指针，把农发行办成真正的政策性银行。
邓小平金融思想作为建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是发展我国金融事业的指针。邓小平金融思想非常丰富。政策性银行的产生可以说是邓小平同志“把银行真正办成银行”这一著名思想的直接产物。按照邓小平“把银行真正办成银行”的金融思想，必须把人民银行办成真正的中央银行，把专业银行办成真正的商业银行，把政策性银行办成真正的政策性银行。
政策性银行是金融体系中与商业银行并存、互补、又与之对应的一种金融机构，具有自己的运行规律和内在规定性。农发行与商业银行的根本区别就在于，它必须严格按照国家的有关政策来履行自己的职能，它不与商业银行竞争，不以盈利为目的；而商业银行要遵循经济规律严格按照市场原则去寻求生存与发展。农发行是国家进行宏观调控和促进农业发展的一个重要工具，其执行政府经济政策的过程就是代表政府对农业经济进行干预和调控的过程。同时，农发行既为“银行”，不论其被赋予的政策功能有多大，都必须按照银行的规律和要求来办，只能以银行的机制、方式和手段，而不是以财政、赈济、配给的方式和手段执行国家的特定政策。我国农业在国民经济中的特殊重要地位决定了农发行前景广阔，任重道远。尽管农发行在信贷支农方面取得了初步成效，但我们要清醒地认识到，这与邓小平对我国农业发展的殷切希望和党中央对农发行的目标要求还有很大差距。要使农发行办成真正的农业政策性银行，真正肩负起信贷支农的光荣历史使命，必须继续以邓小平金融思想为指针，按照党中央、国务院的有关部署，积极推进经营管理体制和运行机制的改革，进一步发挥农发行职能作用。
（二）要拓宽筹融资渠道，构建多元化、长期稳定的资金来源体系。
农发行的资金来源渠道目前比较单一， 实收资本比例很小， 将近90%的资金来源于中央银行的借款，资金来源主要依赖于中央银行和金融市场。这与农发行所经营的信贷资产的使用性质很不相适应。大量地依赖于中央银行借款，也不利于贯彻稳定货币、稳定金融的宏观金融政策。因此，应该努力拓宽农发行的筹资渠道，构建多元化、长期稳定的资金来源体系，保证农业政策性资金的有效供给。
1.要增加财政性资金来源。一是在财政可能的条件下，按照国家核定的注册资本，把资本金政策落到实处。二是把有关部门掌管的农业政策性专项基金或投资如粮食风险基金、扶贫基金等集中起来由农发行监督拨付，以防止政策性资金的分散化和使用上的非政策化。三是对政策性亏损财政应作出明确的补贴承诺或制定出相应的补贴措施，如提高呆、坏帐准备金比率，并放宽呆、坏帐核销条件，对高风险项目借款提供事前或事后财政补贴。
2.要积极争取从国际金融组织和外国政府获得低息优惠贷款，在国外发行债券和筹措国际商业贷款，筹集低成本资金。
3.要保持金融债券的稳定发行，增强市场融资能力。要采取措施，通过市场融资筹集长期资金，建立起与中长期贷款需要相适应的资金来源渠道，并使政策性金融逐步成为一种可以进入公开市场交易的工具，从而吸引其他金融机构积极认购农业政策性金融债券。
4.要允许试办储蓄存款。政策性银行不与商业银行竞争是对的，但不办理储蓄存款值得磋商。在坚持不与商业银行竞争、坚持与商业银行同等利率的前提下，应允许政策性银行开办储蓄业务，以增加居民对政策性金融的投资意识，增加社会闲置资金在政策性金融中的份额。
（三）优化贷款结构，放大农发行的开发性功能。
1996年底，在全国农发行的全部贷款中，农副产品收购贷款及粮棉油加工贷款所占比重达90.8%，而各类开发性贷款仅占8.1%。 这一贷款结构与我国农业中长期投入严重不足，农业基础设施脆弱，抵御自然灾害能力不强的现实状况已不相适应。随着粮食购销体制改革朝市场化方向逐步迈进，农发行在加强粮棉油收购贷款管理的同时，要把工作重点逐渐转移到支持农业综合开发，特别是支持农业中长期开发上来，充分发挥农发行在改善农业生产条件，增强农业发展后劲，提高农业劳动生产率和国际竞争力等方面的作用。
1.“九五”时期，要继续把粮棉油收购资金的供应和管理工作放在全行各项工作首位。要认真贯彻各项政策，坚持和完善库贷挂钩管理办法，加大稽核力度，逐步实现收购资金供应和管理方式从过去重供应轻管理转变到既重供应更重管理的方式上来，基本实现农业政策性收购资金封闭管理和良性循环。
2.发挥扶贫贷款作用，支持到本世纪末基本解决农村贫困人口的温饱问题。在工作措施上，要坚持做到“四早”，即贷款计划要提早下达，计划要提早落实到项目上，要按项目实施进度提早发放贷款，贷款要提早见效。在扶贫贷款投向上，要把握好使用方向，落实优惠政策。扶贫贷款的配置，主要应考虑贫困人口数量及贫困程度，扶贫项目是否有效益、能否还贷，项目配套资金是否按比例到位三大因素。重点支持解决群众温饱的种、养业和以农产品为原料的加工业发展。
3.农业综合开发贷款要大力支持国家级和省级粮油商品基地建设。支持土地综合治理、中低产田改造和荒滩开发，增加播种面积，提高粮油生产能力，支持农田水利基本建设，改善农业生产条件，特别要大力支持农业产业化。农业产业化是继联产承包责任制之后，在经营方式上顺应时代发展要求的重大变革，产业化既能带动农业发展，又能带动工业发展，是传统农业向现代农业迈进、落后的农村向城市化过渡的必由之路。农发行应抓住机遇，找准位置，放大农业开发性功能，努力做好支持农业产业化的信贷工作。
（四）建立风险防范机制，提高信贷资产质量。
当前，农发行的信贷资产清理工作已经结束。通过清理，基本摸清了家底，查清了贷款结构，划准了贷款占用形态，同时，也充分暴露了问题，查清了成因，划分了责任，为农发行在新的起点上强化信贷管理奠定了基础。通过这次清理使我们进一步看到，在农发行的信贷业务中，划转资产质量低，政府行为强，贷款的承载主体效益普遍不好，贷款投向的弹性弱，自主经营权比一般商业银行小得多。因此，其资产管理比商业银行更为复杂，其潜在风险比商业银行更大。为此，必须增强风险防范意识，把强化政策性金融风险管理工作列入各级农发行的重要议事日程，做好信贷资产保全工作。
从商业银行信贷管理的成功经验中我们可以看到，就银行内部而言，要防范和化解政策性金融风险，提高信贷资产质量，也必须出台贷款管理规范。从贷款的调查、评估、发放、管理、回收的管理全过程，到信贷管理人员配置以及权、责、利，乃至信贷资产的监测考核等，都应该进行规范，以健全内部监控机制，极力控制不良资产的发生。作为总行，应该拿出较系统的信贷管理办法，作为省行及地级分行，应着手研究制定我省的信贷管理规范，作为纯经营性的县级支行和各地级分行营业部，主要是认真执行信贷管理规范。在这方面，各行都有很多经验，应结合政策性的特点和目前信贷管理中存在的问题，集思广议，共同搞好信贷管理规范的制定工作，以便及早地把我省的信贷管理纳入制度化、科学化、规范化的轨道。
（五）制定农业政策性金融法规，坚持依法治行。
农发行作为特定业务范围内从事政策性金融活动的金融机构，其业务活动和经营机制都有特殊的规律性和独立性，不同于中央银行，也不同于商业银行。在经营活动中迫切需要有相应的金融法规来保障农发行的正当权益，来矫正和处理与各方面的工作关系和业务往来关系。鉴于农发行组建时间短，有些工作需要进一步完善和加强的实际情况，可以先出台《中国农业发展银行条例》，然后再出台《农业政策性银行法》，以明确各行为主体的权力、利益和责任，从而规范农发行的业务经营活动，调整有关方面的行为，促使政策性银行依法运营、有序运转和健康发展。与此同时，要理顺政策性银行与政府和企业的关系，增强自主经营能力。要按照“谁决策、谁负责”的原则来理顺和规范政策性银行与政府主管部门的关系。要改变农发行与企业的资金供应关系为信用交往关系，政策性企业也是企业，它与农发行是资金借贷关系，二者都是平等的市场主体。
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