城市经营、土地储备与土地金融——兼论经营、储备与资金循环机制，本文主要内容关键词为：土地储备论文,机制论文,土地论文,资金论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.2 文章编号：1006-7388(2001)10-0006-05 文献标识码：A
城市经营，有的称“经营城市”，其核心是以土地资本、基础设施为经营对象。两种称谓，本质是一致的。随着城市化进程的日益加速，“经营城市”作为一种全新的城市建设理念，正在纳入人们的视野并逐步成为大家的共识。即要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，全面归集和盘活资产，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。经营城市的核心是运营城市空间资源，尤其是土地资本，因此，建立与完善土地储备制度、合理调控与配置土地资源是经营城市的重要环节。因为，城市的一切活动都要依赖于土地。土地供给具有稀缺性，其外延式供给是有限的。只有相当数量的土地资源、资产集中在政府的储备库里，进行土地优化配置，才能形成土地利用布局适当、效果合理及综合效率最高的模式。
近年来，有许多城市从经营城市的角度出发，通过建立和实施土地储备制度，从整体上提高城市土地资本的利用效率和地域空间的生态环境效益及经济效益，积极进行经济运行机制创新，依靠市场运作增加基本建设投资，加快城市基础设施建设，使城市经济发展进入了新阶段。
1 经营城市的概念与内涵
树立政府经营城市的新理念，是在市场经济条件下城市政府职能转换的客观要求，也就是说，城市政府要从行政指令的管理方式转变为以法律法规为基础的经营管理，任何工程项目的建设，都要讲究效益，包括经济、社会和环境三个方面的效益。经营城市就是对构成城市空间资源、功能载体的自然资本、人力资本及其相关延伸资本（如道路、广场冠名权）等进行集聚、重组与运营，从而获得收益。
政府要充分利用公共设施建设、经济调控政策和社会保障职能，不断提高城市土地资本及地域空间作用的效益，在完善经济功能、创造发展环境的过程中发展城市经济。经营城市的目标是降低投资成本，广泛吸纳生产要素，发展市场主体，以城市的发展带动整体区域经济发展与社会进步。随着市场机制的建立和完善，城市经济的运行，主要不应该依靠行政手段，而要依靠价值和政策法规的规范性，依靠城市的聚集性、开放性和信息的广泛性。这“四性”的存在，为城市政府经营城市提供了前提条件，城市的地域空间资源使城市政府经营城市成为可能。因此，树立城市政府经营城市的新理念，是跨入新世纪后，城市政府领导必须具备的一种战略观念和基本素质（注：刘维新，《经济日报》，2000年10月12日。）。
经营城市的对象是土地资本和地域空间，要素是经济功能、经济容量、城市形象和投资环境。要经营好城市，必须在坚持经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一的基础上，把经营城市的思路贯穿到城市规划、发展、建设、管理的全过程，从整体上推动城市经济持续快速健康发展。
要以企业为中心经营城市。企业是城市经济的细胞，是城市财政收入和就业机会的创造者，因而是经营城市的中心。为此，必须把为企业创造最佳的发展环境作为经营城市的出发点，努力改变计划经济时期多元分割的城市经济运行格局，打破所有制界限，促进多种经济成分相融合；打破隶属关系界限，为中央企业、省属企业、外来企业和市属企业营造同样的发展环境；打破产业界限，鼓励城市中心的企业从第二产业向第三产业转移，调整城市产业布局；打破城乡界限，促进城区工业企业向城郊转移，开辟新兴工业园区，推进城乡一体化建设。
要以经营手段建设城市。城市建设是城市社会经济发展的基础。要遵循市场经济规律，用经营手段运作城市建设：一是盘活土地资本存量和国有资产存量，利用前人积累的物化资本建设城市；二是积极进行开源节流和资本运作，推进股份制改造，通过证券市场筹集当代资金，使之转换成为城市建设和工业发展的投入；三是努力争取银行信贷资金，通过建设项目的有偿使用和以经营收入抵押等方式，把未来的资金转换成为现实投入。
要以经营方式管理城市。经营城市的重点是城市空间要素和环境要素。应坚持以人为本，努力营造良好的生活环境。对旧住宅小区、小街道进行全面改造，加大绿化美化的力度，建设标志性工程，把城市形象提高到一个新的层次。同时，为了吸引中外投资者，还应着力营造有利于投资创业和经济运行的政策环境、法制环境和政府服务环境，不断提高城市的吸引力、凝聚力。
要以经营眼光规划城市。经营城市的关键是特色和规模。应按经营城市的思路规划城市发展，努力塑造独特的城市形象，争取以特色创名牌城市。在规模上，要结合城市发展进程，有计划地全面改造城区基础设施，对建成区域进行功能改造和升级；争取适时调整行政区划，使城市规划适应经营城市的要求，体现城市功能分区特点，优化城市生活环境和经济布局，形成土地资本利用效率最大化的城市规模。
2 经营城市与土地储备的关系
土地储备制度是政府为提高对市场变化的敏感度，运用市场机制收购、征购闲置或低效使用的土地，以满足各类建设用地需求，合理调控土地市场供求关系的管理制度。面对城市功能发生深刻变化的新情况，要使城市经济得到快速发展，就必须按照市场经济规律，综合运用城市土地资本、地域空间及其他经济要素，从总体上运作城市经济，在整个城市范围实现资源配置容量和效率的最大化、最优化。经营城市与土地储备的关系体现在以下方面：
2.1 运营与基础的关系
在传统习惯思维中，城市只是给人们提供生产、生活条件的无偿服务型、共享型的公共产品，政府对它只投入、不收益，只建设、不经营。在市场经济条件下，必须用市场的眼光重新认识和审视城市。应当看到，城市是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，实际上就是政府最大的一笔有形国有资产。因此，运营与土地储备的关系，就是运营与基础的关系，其实质是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）与人力作用资本（如路、桥）及其相关延伸资本（如路、桥冠名权）等进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值。为此，我们要强化经营城市理念，努力完成从把城市资产作为公共财产到可经营性资产的转变，从把城市建设作为社会公益事业到资本经营的转变，从把政府部门作为出资者到经营者的转变。
2.2 运营与增值的关系
随着城市规模的扩大和功能的完善，城市建设所需资金越来越巨大，依靠财政搞城市建设的路子已越来越举足维艰。要摆脱传统城市建设的困境，必须走经营城市之路。只要符合政府所追求的“社会公益事业总量不断增加”的目标，城市建设就应该放开市场。我们要彻底改变城市建设政府投入、无偿使用的旧模式，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，努力开辟城建资金来源。运营与土地储备的关系，实质是运营与增值的关系。
近年来，经营城市的思想已经在各地城市建设中得到实践并受益匪浅。以长沙市为例，作为中南地区最大的广场五岭广场的建设耗资8000多万元，但是政府没有投入1分钱。广场建设开工伊始，政府储备的原来只有不到10万元1亩的周边地价便节节攀升。还在动工阶段，第一批20余亩土地以每亩45万元的价格协议出让；其后又分别以每亩50万元和68万元的地价出让了两宗土地，成功地筹集了2000多万元启动和周转资金；广场竣工后，周边土地每亩定价70万元，也成了抢手货（注：李大为，《我国近年的城市建设回顾》，中宏网，2001年4月。）。由此可见，庞大的土地资产本身就是一座金矿，迫切需要开采、经营，以更多地转化成价值形态和货币形态。
2.3 运营与聚财的关系
经营城市包括盘活存量资本和搞活增量资本。在具体操作中，要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，把凡是可以投入市场营运的城市基础设施推向市场，全面归集和盘活资产，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。运营与土地储备的关系，是运营与聚财的关系。
在社会主义市场经济条件下，土地是城市最大的存量资产，是政府最大的财富。经营城市，就是要最大限度地盘活土地资产，把自然资源变成滚滚财源。要在确保耕地总量平衡和严格控制人均建设用地标准的基础上，尽可能地满足城市建设用地。对城市建设用地，要实行政府统一规划、统一征用、统一管理、统一聚财，除国家有明文规定外，企事业单位建设用地一律实行使用权转让，强化经营城市理念，广辟城建资金来源。
3 在市场经济条件下土地储备的意义和作用
3.1 宏观调控与储水池作用
实行土地有偿使用制度改革后，土地的资产效益得到了广泛的认同。但同时应该看到，我国城市范围内大量的存量土地是在计划经济体制下通过行政手段划拨给使用者的。因此，作为重要生产要素的土地得不到合理配置，发挥不出最大的经济效益。从这个角度上讲，“城市土地使用还远没有纳入商品经济的轨道，更谈不上利用市场机制在土地使用者之间调剂余缺”（注：刘维新，《我国城市土地及其使用结构》，城镇经济，1988年。）。面对这样的情况，在没有雄厚的土地储备作后盾的背景下，政府的宏观调控措施就不可能发挥作用。在市场经济条件下，从经营城市的角度出发，土地储备具有重大的理论意义和实际作用。
建立土地储备制度，可以使城市各类闲置、分散土地全部入库，由土地储备机构统一管理。依据土地储备状况，政府可以根据城市规划和土地利用开发计划，定时定量地将储备土地投入市场，使土地总量得到严格控制，避免土地市场价格的大幅波动，引导市场健康有序发展。
3.2 调整城市用地结构，强化耕地保护的作用
人多地少、人地之间矛盾突出，是我国的基本国情。近年来，我国耕地锐减的局面一直未得到根本性好转，其重要原因是城市发展、房地产开发占地与耕地保护之间的矛盾没有得到有效的解决。从根本上说，我国目前保护耕地的经济机制尚未真正建立起来。从地方政府、用地企业到开发商，甚至农民自身都只是从自己的眼前利益出发来看问题，并没有真正地关心和支持保护耕地的国策。
要在市场经济体制下，处理好城市发展与耕地保护之间的关系，就必须从现实出发，走城市建设和土地使用集约化的道路。为此，必须发挥城市政府的调控作用，对城市和农村的用地做出详细而完整的规划和计划；同时，从根本上建立和完善土地储备机制，运用市场机制满足各种建设用地的需求。这样，既使得每一块土地得到最合理、最有效的利用，又在宏观上达到城市用地结构的平衡，保证土地利用的可持续发展。
3.3 推动企业更新改造、维护社会稳定的作用
由于历史的原因，我国有相当一部分国有企业长期处于亏损或经营不善的状态。要搞活这些企业，就必须实施技术更新、实行现代企业制度、转换经营机制。但从实际操作来看，由于缺乏足够的启动资金，当产业结构调整、产品更新换代的机会来临时，企业自身却无能为力，丧失了宝贵的机会；同时，企业职工生活无法保障，产生了许多社会问题。
政府在实施土地储备制度后，可以将处于较好地段的企业用地统一收回，进行整理和适当开发后，推向土地市场。土地出让金的一定比例返还给企业，由企业重新定点选址，同时激活企业的技术改造和产业结构调整。如浙江嵊州市电机厂通过土地储备，对位于黄金地段的老厂区土地实行招标出让，收取土地出让金1470万元，大部分返还给企业技改，增强了企业的活力（注：浙江省嵊州市土地管理局，《为了七山一水三分田》，中国国土资源报，2001年2月6日。），也解决了职工生活方面的各类遗留问题，起到了很好的稳定社会的作用。
由此可见，政府对城市进行收购储备和统一管理，不仅可以有效地垄断土地一级市场，真正实现其宏观调控职能，更好地为经济建设服务，还可以为经营城市创造良好的基础。
4 土地储备、土地金融与经营城市的战略思考
土地储备是经营城市的基础（或重要环节），而土地储备又需要金融的支持，运营、储备与金融之间，如何形成良性的循环机制，并逐步建立与完善循环体系，是需要研究的重大问题。在市场经济条件下，多渠道筹集资金是大势所趋。为此，需要政府和金融机构携手，创建土地储备基金或借鉴台湾的土地银行运作经验，以土地金融的方式调动多方面的资源和资金优势，为城市经营的顺利进行奠定基础。
4.1 构建城市建设资金的良性循环机制
从建立与完善城市建设的投融资机制角度出发，研究探索经营城市、土地储备，以土地储备基金（或土地银行）的金融连接的循环机制的可能性与必要性，对经营城市的推动具有重大的理论意义和实践价值。
经营城市与土地储备，是不少城市政府正在运作的两项实际工作，碰到的共同难点是资金问题。因为经营城市要以土地资本为其核心，土地储备是经营城市的基础和动力，而土地储备又需要有资金支持，进行土地收购，由此可见，金融的介入，
是构建三者良性循环机制不可缺少的。其设想见图：
从图上不难看出，这种良性循环机制是：1.城市政府从经营的收益中，一部分资金可投入新的城市建设，一部分返还土地银行，形成专业土地银行的资本金。2.城市土地储备的收购土地资金，主要来源于土地专业银行，通过政府经营获取土地收益，一部分做为城市建设资金的积累，一部分返还专业土地银行，进行循环。3.专业土地银行的业务，主要是土地储备的资金往来，以利息差维持，同时，可吸纳社会存款，增加资金来源，维系银行整体运行。这样既有利于城市土地储备池作用的发挥，推动政府经营城市，也有利于专业土地银行的发展。
4.2 优化投资环境，重组城市资源
运用新型的运营、储备和金融的连接机制，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本及相关的延伸资本进行集聚、重组和营运，把城市建设由事业向产业过渡，改革城市建设过分依赖政府，忽视市场作用的现状，探索出一条以城养城，以城建城的新路子。从某种程度上讲，政府的一切努力，各种政策的制定也就主要围绕解决资金问题而展开。由于认识上的偏差，现实的紧迫任务及压力，对筹资缺乏长远考虑，所进行的投资体制改革难免落入为筹资而筹资的误区上。因此，当前通过经营城市和土地储备进行城市建设的主攻方向是：理顺关系。理顺政府、城市、市民、开发投资商的关系；理顺公用事业、公共事业、公益事业的关系；理顺社会效益、环境效益、经济效益的关系；建立起与市场接轨的体制与机制。
4.3 创建土地金融，建立土地储备资金
蒋介石到台湾后，所实施的“土地改革”是以政府赎买政策来实现农民的土地均衡，在这一过程中，土地银行起到了至关重要的作用。我国在推行“经营城市”和“土地储备”过程中，不妨可考虑两种方案：其一，借鉴台湾土地银行的运作经验，由政府出资成立专业性的土地银行，以金融运作的方式，参与土地储备和经营城市，在城市政府统一领导和规划下，逐步形成：土地储备→经营城市→土地金融的良性循环机制；其二，由政府适度拨款，并运用土地出让的收益积累及经营城市收益，建立土地储备资金，由土地储备中心进行管理。
这两种方案，虽然各有利弊，但前者更加符合市场经济运作，也便于我国加入WTO以后与国际接轨。后者在运作中难以摆脱行政指令，不容易发挥资金效益。所以，在我国推行“经营城市”和“土地储备”过程中，创建土地金融新品种是一种可行的思路。
4.4 加大城市基础设施有偿使用力度
城市交通、城市园林、城市公用设施以及城市可以利用的空间都是价值可观的资源。长期以来，我们只是把它当作一种公益设施而没有用市场规则去建设、管理和运营，致使投资主体单一，政企不分，政府的包袱越来越沉重。因此要拓宽思路，把这些特殊的资源推向市场，用市场经济观念建设和管理城市。
一是盘活有形资产。把凡是可以投入市场营运的城市基础设施如垃圾场、候车厅、供水厂等使用权和经营权推向市场，把实物形态转化成价值形态，把死钱变成活钱。
二是经营无形资产。对城市的户外广告标牌经营权、公共汽车线路经营权以及公路、桥梁、雕塑冠名权等，可以通过转让、拍卖、租赁等形式，筹集城市建设资金。如郴州侨能达房地产公司出资100多万元，买下了桔井路延伸段的冠名权，将此路段命名为“合众路”（注：李大力，《我国近年的城市建设问题》，中宏网，2001年4月。）。
三是城市管理事业的企业化经营。将城市公用事业管理权与经营权、具体作业权进行有效剥离，对占道经营权、垃圾清运权、街道场地保洁经营权等投入市场化营运，也是充分发挥城建资金效益的重要途径。五岭广场的管理，原打算设立专门机构，财政每年安排200多万元，通过招标承包给企业后，不仅不要设立机构，而且财政负担的承包费每年只需要80万元（注：李大力，《我国近年的城市建设问题》，中宏网，2001年4月。）。
4.5 加大城市建设投融资机制改革力度
要转变政府职能，实行政企分开。政府要从具体的项目经营中退出来，转变为城市建设的总设计师和投资、管理实施的监管者。城市建设和经营要以企业运作为主，政府为企业竞争创造优良环境。对国有存量这部分，通过所有权与经营权的分离，组建新的市场主体。如可以兴建城市建设发展有限公司，接受政府委托对城市基础设施进行资本营运，将所有可以拿出来经营发展的资本予以归集，代表政府行使经营、管理的权力，同时相应承担盈亏责任和市场竞争风险。有了这样的公司，加之土地金融与土地储备中心，财政资金今后只需管维护和人头费，政府不再直接投资，新建基础设施需要政府投入的部分，将通过新公司运作。这样，既明确了举债主体和担保主体，也突破了财政单一包揽的模式，打破了一个项目成立一个指挥部而对整个运作环节负不了责的模式，使新公司自我举债、自我还贷、自负盈亏、自我发展，成为市场竞争者。只有建立这样的机制，才能够有效地吸引符合条件的不同经济成分的其他投资主体平等地参与城市建设和管理。
5 结论
在市场经济条件下，以经营城市的理念为指导建立的土地储备制度，必须以经济建设为中心，以金融配套为出发点，以稳定社会为大局。只有这样，才能真正发挥土地的价值作用，才能促进社会经济及各项事业的持续发展。从试点城市的实践来看，在经营城市大思路下的土地储备对政府调控土地市场、切实实施城市规划和土地利用总体规划，保证国有土地资产的保值、增值，促进社会经济发展发挥了重要作用。可以预见，经营城市观念的深化和土地储备制度的进一步推进，将对我国城市经济和土地市场的健康有序发展产生至关重要的影响作用。
收稿日期：2001-06-08
标签：土地储备论文; 市场经济论文; 环境经济论文; 企业经济论文; 经济建设论文; 银行资本论文; 银行资产论文; 投入资本论文; 经济资本论文; 银行论文;