当代美国政府社会保障政策演变探因，本文主要内容关键词为：美国政府论文,社会保障论文,当代论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
罗斯福以后的当代美国政府社会保障政策的发展演变大体上可分为两大阶段。从杜鲁门政府到约翰逊政府，总体上呈不断强化的趋势；从尼克松政府开始，直至克林顿政府，社会保障职能则有明显的弱化。为什么会出现这种反差呢？本文在第一部分，先尝试性地搭建起一个理论分析框架；在第二和第三部分，以党派关系为基本线索，对当代美国政府社会保障政策的演变进行综合性的探解。
一
笔者以为，当代美国政府社会保障政策在发展阶段上形成较大反差，主要有三个比较基本的影响因素。当然，这几种原因的分类只是理论上分析的需要，实践中，这几种影响因素往往是交织在一起的。
（一）政党的影响因素
政党是西方政坛上的一种重要政治力量，政党要通过选举来掌握政权，选举要面对广大选民。因此，与选民利益直接相关的社会保障政策总会在政纲中占重要地位。党派以政纲互异为界点，不同的党派在社会保障政策方面往往有比较明显的区别。正如美国学者雅米尔·吉瑞赛特所说：“政治背景有着限制性的影响，因为在操作性的管理中，它是导致许多不和谐因素的源泉。”[1] 在西方多党制国家，一些单独执政有困难的政党，为了抢占滩头，在议会中获取稳定多数，不时采取联合的方式组成政党联盟。这种联盟存在着分崩离析的可能，是一种不十分稳定的组织形式。但在联盟组建和运作过程中，联盟内各个政党在政纲的一些内容上，包括社会保障政策方面要作一定的协调和妥协，使政党之间在某种程度上相互认可。在两党制国家，政党格斗往往是楚河汉界、背水一战，斗争格局也一清二楚。这种格局反映在政党的纲领、社会保障政策上，表现为对立倾向比较明显，比较缺乏多派互容的弹性。
美国是典型的两党制国家，自1884年民主党竞选总统获胜，就开始了民主党和共和党轮流执政的历史。两党在维护垄断资本主义的根本利益，维护资产阶级统治的问题上都是一致的，但在一些具体的方针政策上两党有不同的主张，有些还具有对立的倾向。从南北战争到20世纪初，两党斗争的焦点主要是关税税率和货币制度问题。20世纪以来，两党的岐见主要是关于联邦财政资金的使用方向问题，关于通货膨胀以何种程度为宜的问题和社会保障问题。
从南北战争以后的历史过程看，共和党更多的是代表大资产阶级的利益，推行的多是维护大工业家、大银行家利益的政策。虽然共和党内也有自由派和保守派之分，但从总体上看是以共和党保守主义作为特征的。该党的传统理论和政策是用高关税和稳定货币等办法来促进工业繁荣，以高就业、高工资来保证社会稳定，主张政府尽可能减少干预经济，放松对企事业的管制；在社会保障政策上，反对增加社会救济，倾向于限制甚至压缩社会福利开支。
从根本上来说，民主党当然也是垄断资产阶级的代表，但该党在发展过程中在社会下层群众中积聚了一些力量。美国工人运动中发展起来的几个比较有影响的工人组织主要是归依了民主党，美国历史上具有几十年改良主义实践的平民党最后也合流于民主党。由于上述种种因素的综合作用，民主党基本形成一个资产阶级改良主义的政党面貌。民主党一贯主张自由贸易和通货膨胀政策，主张增加财政支出，借以扩大就业。在社会保障政策上，主张强化政府社会管理职能，增加社会福利开支，倾向于发展“福利国家”。罗斯福就声称政府应该帮助人民维持一种“根据当代标准应是过得去的生活。”民主党认为扩大社会保险、增加社会救济不仅可以稳定社会，还可以刺激消费，促进生产。
罗斯福以后，从杜鲁门政府到约翰逊政府，除了艾森豪威尔政府是共和党人执政以外，较长时间是由民主党人把握白宫。从尼克松政府到布什政府，在时间延续上，共和党比较明显地占据优势。政党政策倾向的影响，使得这两个阶段在社会保障问题上出现反差。
（二）历史的影响作用
任何一种组织行为总是存在于一定历史过程中，是受一定历史条件约束的具体行为。我们考察政府的社会保障政策必须运用这种基本的历史方法。此外，任何一种组织行为总是会不同程度地受以前的一些历史事件、历史人物的影响，由此构成人类行为的延续发展。在历史进程中出现的一些转折性的事件、典型性人物也就会给后人带来较深的烙印，这就是制度经济学所说的路径依赖作用。
学界分析当代美国政府行为通常都是以罗斯福政府作为时间界点的。罗斯福就任总统时，美国正经历一场资本主义世界范围内的经济大危机。罗斯福以凯恩斯的国家干预主义为导向，推行“新政”改革。在经济管理领域，加强政府强制措施，公开限制竞争，实行赤字预算，放弃金本位制。在社会保障政策方面，推出社会保险、以工代赈和规定公平劳动标准三大政策。如扩大实行养老金制度，向失业工人提供救济；大规模兴办公共工程，为失业工人提供就业机会；规定最高工时和最低工资。罗斯福不仅领导着美国逐渐走出经济低迷、社会动荡的状态，而且也给战后的民主党政府定下了进一步强化社会保障职能的基调。当然，从政党的基本倾向看，如前所述，民主党历来主张扩大社会福利。1913～1921年的威尔逊政府就曾推动国会通过了《亚当森法》、《拉福莱特法》、《克恩——麦吉利卡迪法》等多项社会福利法律，出台了铁路工人8小时工作日、 海员工作条件和联盟雇员报酬等一系列政策规定。而罗斯福在非常时期采取的非常措施，取得了非常成效，也就给后来的民主党政府，甚至给整个社会留下了非常深刻的影响。
罗斯福及其新政成为一个时代的标志，在某种程度上，美国人把罗斯福及其新政与成功和希望联系在一起，政府行为已为社会广泛认同并被转化成一种时尚的政治文化。这种政治文化，强烈地影响了整整一代人的观念，强烈地影响了好几届政府的行为。在这一时期，由于历史的胶合作用，民主党政府在社会保障政策方面的党派依承关系非常突出。政府制定的社会保障政策自觉不自觉的沿着罗斯福及其新政的思路。当然，结合具体的情况，政策会有新的内容、形式和特点，但这仿佛只是罗斯福身影的延长，是即定框架的补充修改。在这一时期，即使是共和党人执政，由于历史因素的介入，它和政党因素的相互作用、相互磨合，往往产生一个带有折衷性质的新解。政府制定社会保障政策时，既要体现本党的传统观点，又要顺应时代的潮流。或者说，在有些政策上，保守主义占有优势，在有些政策上，自由主义又占上风。美国学者詹姆斯和唐纳德对此做过这样的分析：“作为一项需要支持的决策，它必须要赢得足够的支持来防止被他人推翻，而建立支持意味着在那些能够拥护该项决策的人当中寻找一种共同的价值基础。”[2]
以20世纪70年代划界，历史翻过新的一页。70年代与罗斯福时代不仅有30年的时间跨距，更重要的是，1969年共和党人尼克松上台执政，使70年代成为较为明确的阶段性标志。在新的历史时期，政坛上的罗斯福现象已逐渐淡化。共和党政府可以根据新的政治、经济形势需要，按照体现本党利益的思路，制定社会保障政策。随着历史的推移，新的民主党政府和罗斯福时代相比，在制定社会保障政策方面也会有一定的不同。国家干预主义、强化社会保障职能当然还是政策制定的基本指导思想，在其他影响因素的作用下，政府制定过程可能揉进其他的思想流派，甚至是保守主义的一些思想因素。
（三）经济的影响因素
社会保障职能总体上是一种消费性的功能，国家的经济实力、政府的财政收入状况直接或间接地决定了社会保障职能的发挥程度。经济是影响政府制定社会保障政策最深沉的因素。“政府的职能是与经济因素联系在一起的，政府的任何方面都不可能真正地离开对经济环境的考虑。”[3] 从20世纪40年代到60年代，尽管美国经济也经历过几次经济衰退，但总体的经济形势还是乐观的，在世界经济发展格局中处于牛耳的地位。步入70年代，世界经济发展结构发生了很大变化，美国的绝对优势地位正在丧失，西欧、日本已经显露锋芒，苏联的经济力量也接近美国。国家垄断资本主义的黄金时代已经过去，美国经济陷入“滞胀”之中。这两个阶段经济形势的变化，对政府制定社会保障政策有着直接的背景作用。
就具体的一届政府，制定某项社会保障政策的一段时间背景来说，政府的财政收入与福利开支在时间上并非完全对等，即使是财政状况不佳，政府通过赤字预算也仍然可以增加福利开支。社会保障是一种政府支出，但它也可以刺激消费、调动生产积极性，在某种程度上也可以促进经济发展。因此，经济因素又是影响政府制定社会保障政策最复杂的因素。政府可以运用不同的经济形势为同一种社会保障政策提供依据。强化社会保障职能的政策可以在经济衰退、甚至是经济危机时提出，此时，提供救济，帮助就业，提供医疗保险等方式，直接就可以成为反危机的一个手段，可以起到维持社会秩序，促进社会安定的作用。强化社会保障职能的政策也可以在经济平稳、甚至经济增长速度较快时提出来。此时，可以显示政府更加关注社会的生活质量，更加重视人的全面发展。同样，削减社会福利开支的主张可以在经济运作不畅的情况下以减轻政府财政开支为名顺理成章地提出来，也可以在经济形势不错的情况下，借助要深化改革、维持后劲而提出来。
二
杜鲁门是在罗斯福突然逝世的情况下以副总统的身份就任美国第33任总统的，作为罗斯福同一阵营、同一时代的继任者，他当然也是罗斯福强化社会保障职能思想的积极追随者。他自己就这么说过：“我一向是全力拥护罗斯福的国内外政策的”。[4] 他在任期间推出的“公平施政”经济社会纲领的核心内容就是强化社会保障职能。实际上，这个纲领是罗斯福新政和肯尼迪“新边疆”、约翰逊“伟大社会”历史链条中承前启后的中间环节。具体说来，这个纲领在强化社会保障职能方面有这么几个特点：
第一，在内容上体现了历史转折时期较为特殊的要求。这个纲领主要是针对由战时状态向平时状态转变的过程中，因军用生产大量削减、大批军人复员而出现的十分严峻的就业形势、空前紧张的住房状况，强调了政府在管理社会中应该承担的义务。当然，作为一个全面性的社会保障纲领，公平施政也涉及健康、医疗保险等内容。
第二，在程序上通过法律推动贯彻实施。1946年杜鲁门签署了《1946年就业法》；1949年国会通过了《1949年全国住宅法》；1950年国会通过了《社会保障法的几条修正案》。这些法律的内容都是杜鲁门在1945年、1946年和1948年的国情咨文中作为改革计划提出来的。
第三，在效果上被认为是力度较强的一次国家干预。杜鲁门为推动充分就业所作努力被认为是联邦政府有史以来第一次全面地承担解救失业者的义务。1947年美国就业人数达到5800万人，比1940年多了1500万人。杜鲁门推行廉价住宅的举措也被认为是联邦政府历史上首次采用有效手段帮助城市清理贫民窟，帮助农民改善农村住宅。而他提出的扩大社会保险范围的政策，则被看成是战后社会保障体系的雏形。
民主党人肯尼迪在任期间继续加强政府社会保障职能，他认为：美国宪法并非要政府或国会软弱无力，而是让它们有明确的责任去促进普遍的福利。“新边疆”计划是肯尼迪政府的一面旗帜，其中就有不少涉及政府社会保障职能的内容。1961年2月，肯尼迪上任刚一个月，便向国会提交了7项有关社会保障的法案，要求在失业津贴项目上增加13个星期的临时补助；扩大救济金的适用范围，重新开发贫困地区；增加社会保险金并鼓励提前退休；提高最低工资标准并扩大实施范围；给农民提供紧急救济；进行全面房屋建筑和清除贫民窟。
将肯尼迪时期与杜鲁门时期的政府行为进行比较，可以发现有两点是比较具有共性的：其一，肯尼迪政府总体上仍然属于罗斯福时代，历史的光环还在散发炽热的作用。尤其是肯尼迪本人是罗斯福的忠实信仰者。在日常生活中，他对罗斯福曾有过的言行表示出浓厚的兴趣，他被认为是以一种酷似罗斯福的风格在领导白宫。肯尼迪在酝酿新边疆计划时，曾吸入不少新自由主义理论家和知名的凯恩斯主义经济学家参加工作。其二，肯尼迪政府也是把强化社会保障职能作为对付严峻的经济、社会形势的一种手段。肯尼迪上台之际，美国正面临着20世纪40年代中期以来一次比较明显的经济衰退。肯尼迪在他的第一篇国情咨文中这样描写道：“……7 个月的经济衰退，3年半的经济萧条，7年的经济增长速度减慢，以及9 年的农场收入下降……享有保险金的失业人数达到历史上的最高峰，在大约550万失业的美国人中，有100多万人4个多月来一直在寻找工作……”[5]
1965年约翰逊在国情咨文中提出“伟大社会”计划，将当代美国政府强化社会保障职能的行为推向最高峰。“伟大社会”与“新政”、“公平施政”、“新边疆”有着紧密的党派和历史依承关系。同时，它自身也具有明显的特点：首先，“伟大社会”是一个全面的、直接的强调政府社会保障职能的纲领，是一项资产阶级自由主义全方位的社会改革计划，其内容包括反贫困、住房、医疗、 环境保护等等。1964年国会通过了《经济机会法》，建立了经济机会局，实行或资助了“工作团”、“和平队”、“社会行动计划”、“工作——学习计划”、“工作经验计划”等反贫困计划。1965年通过了国家医疗照顾制和公共医疗补助制，前者是向65岁以上的老人提供医疗保险，后者则为任何年龄段的穷人提供住院和医疗津贴。1966年7月通过的健康和医疗保险政策，被认为是自“新政”以来一项非常重要的社会保障法案。其次，“伟大社会”是在经济总体形势处于良性状态下提出来。肯尼迪反经济衰退的国家干预措施取得了明显的短期效益，1962～1963年平均经济增长率达到6％，到1963年底，国民总产值创纪录地达到了1000亿美元。这一时期为275万人提供了新的就业机会，总就业人数突破2000万人大关。约翰逊在这种经济形势下推出强化社会保障举措，直接原因是为应付解决60年代开始出现的日益尖锐的社会矛盾，理论上的深层原因是对社会上由自由主义向保守主义思潮转变的一种调适。
约翰逊之后民主党人再度入主白宫已是20世纪70年代后期了。卡特政府在制定社会保障政策时面临着许多新的背景情况：政党因素当然还有导向作用，但约翰逊推行“伟大社会”，一番许诺大大加重了政府负担，扩大了政府的财政赤字，迫使新届政府要对长期以来民主党人推行“福利制度”的行为进行反思。在新的历史时期，历史人物的影响作用明显淡化了，倒是出现了一些直接影响社会保障政策的新的社会因素，诸如战后出生率下降，平均寿命延长导致美国社会老年化，交纳社会保险税和领取社会保险金的人数逐渐不成比例，加剧了美国社会保障计划入不敷出的困境等等。这一时期美国的经济形势也不容乐观，预算赤字长期存在，通货膨胀不断发展，失业严重，能源危机，等等，上述种种情况的综合作用客观上要求卡特政府在制定社会保障政策时要有新的抉择。“经济环境既为公共管理设置了限制，又为它创造了机制。在经济衰退时期，经济的影响非常清晰。总的经济环境影响着国家的收入，而收入接下来又影响了关于资源分配的决议、就业、激励体制和许多内部组织的程序。在国家的层面上，差的经济条件为政府添加了特别的责任，它必须通过预算和公共政策的其他手段来引导资源配置。”[6] 从人物性格上分析，卡特本人具有改革、进取和创新的特点，他在任职期间大刀阔斧地进行人事制度改革、机构改革可以证明这一点。所以，这一时期民主党政府的社会保障政策出现历史大转折，社会保障职能不仅没有得到继续强化，在相当程度上反而是弱化了。
这一时期政府的主要措施有以下几点：其一扩大政府专项税收。1977年12月，卡特政府促使国会通过法案，提高社会保险税率和降低征收保险税的工资额，要求社会保险税在10年内增加2270亿美元。其二较大幅度的削减用于救济穷人的慈善基金。其三规范福利制度。要求将众多的福利项目进行归类合并，确定全国范围的福利费用最低标准，规定在拒绝接受任何一种工作时就停发福利费。这项改革主要是为了适应企业主的要求，调动劳动积极性，促进劳动就业，但触犯了不少人的既得利益。美国学者斯塔林认为：“（卡特）似乎没有注意到政府的每一个部门和机构都与外部的有权势的利益集团密切关联，集中注意于细节问题，使得他忽视了对国会议员的说服和培养与他们的关系，甚至没有依靠国会各个委员会中那些关键人物的支持。”[7] 正是这个因素的影响，这项计划曾在国会中受阻。直到1979年，带有一定妥协色彩的改革计划才姗姗出台。
克林顿政府将改革社会福利作为实现“新契约”纲领的两大任务之一，其上台后计划在4年内将社会福利支出削减450亿美元，重点是放在削减医疗保健方面的开支。在一项保健制度改革计划中，政府还对实行全民保健制度，扩大医疗保险范围，进一步压缩医疗照顾和医疗救济支出提出了具体要求。既然卡特政府在社会保障政策问题上可以一反民主党人的传统作法，处于20世纪90年代的克林顿政府沿着这条路继续走下去也就不足为奇了。克林顿政府改革福利有许多原因，直接导因是来自共和党、新国会的压力。在较长时间内，民主党在国会中占据多数，1994年11月举行的国会选举，发生了一次“美国政治上的大地震”。针对国民普遍不满的“大政府”政策，共和党提出了以“小政府”为导向的“美利坚契约”，获得选民广泛支持。在众参两院中分别由178席增至230席，由44席增至53席，民主党则遭到空前惨败。中期选举后，共和党在国会中频频发起攻势，为了避免过于陷于被动，克林顿在党派的政策导向问题上作了一定的调整，由原来偏向自由派的国内政策转到中间立场来，以迎合选民的要求，以期与共和党进行合作。
三
1953年就职的艾森豪威尔是在民主党执政20年后的第一位共和党人总统，从根本上，他当然要坚持共和党的方针路线，但这一时期，历史人物的影响在政府制定社会保障政策时起着非常重要的导向作用。“一项公共政策若没有得到政治支持，则无论其专业化程度多高都难以持久。”[8] 艾森豪威尔意识到这种政治文化的作用，他认为全方位的改弦易辙是一种政治冒险。“如果任何政党试图废除社会保障和取消劳工法律以及农场计划，那么你将会在我们的政治史上不再听到这个党了。”[9] 这一时期，美国处于相对稳定的阶段，没有战争的威胁，也没有经济危机的恐慌。国民生产总值、个人收入和储蓄、日用消费品的购买、资金的投资等都呈现好的势头。所以，艾森豪威尔在这一时期推行一条“能动的保守主义”路线。在社会保障政策方面，艾森豪威尔还是有条件地主张扩大社会保障范围，虽然没有像前后几届民主党政府那样提出明确的社会纲领，在行动上也不够积极主动，但涉及内容还是相当广泛的。在失业救济方面，政府于1954年和1956年连续两次提高了社会保障的津贴，扩大了失业保障的范围，使1000万名工人成为新的受益者。1955年新的最低工资法将每小时最低工资75美分提高到1美元。在住房补助方面，政府在1953年到1961年期间，耗资13亿美元，用于建造公共住房和清理贫民窟。在卫生和医疗福利方面，1960年政府出资8000万美元用于建立医院。联邦政府和州政府依法以3∶1的比例出资为60岁以上的老人提供医疗帮助。
1968年上台的尼克松推行的福利改革计划，标志着当代美国政府社会保障政策进入第二个发展阶段。在任期间，他大幅度地削减福利经费，停止或减少联邦政府对于城市改建、人员训练、低收入阶层的住房建筑、居民区卫生设施以及黑人区教育计划等方面的拨款。他推出的“家庭补助计划”力图证明：福利补助只是一种保证其基本生活的救济性手段，不能和就业选择发生矛盾，更不能为逃避劳动提供温床。他提出要统一全国的救济标准，防止出现一个福利享受者的收入高于一个工作者的现象。他认为福利补助是一种社会性的保障手段，对于同样状况的，应该具有普适性。要防止分配不均、制度不规范，避免出现一些人钻政策空子的现象。尼克松的这一计划在参议院财政委员会中遭到搁置，其中一个重要原因就是这个计划实质上是要削减福利开支。约翰逊推行“伟大社会”，不仅使政府开支不胜负荷，而且造成社会上出现一些混乱现象，尼克松政府直接承受这一苦果。作为对立党派，利用社会的压力针锋相对地提出代表本党利益的福利改革计划，能使本党的政策加快社会化的速度。尼克松的“家庭补助计划”就是针对“伟大社会”的结构性缺陷而提出的纠偏措施。尼克松是共和党人，同时又是战后新崛起的南部边缘地带财团的代表，尼克松上台是南部财团向传统的东部权势集团夺权的一次胜利。区域性利益集团格斗的直接作用使得这一届政府在制定社会保障政策问题上党派的影响因素更加明显了。
尼克松的继任者福特基本上属于过渡性人物，在社会保障政策方面也没有什么新的动作。同样，里根的接班人布什在这个问题上似乎也缺少新意。这一时期，以里根政府的一些举措比较富有代表性。里根属于共和党的极端保守派，他的经济社会思想具有明显的保守主义特征。在政府制定社会保障政策问题上，表现为战后以共和党人为代表的保守主义对以民主党为代表的自由主义的一次比较彻底的清算。里根政府社会福利改革计划是在小政府的旗帜下进行的，他的削减福利措施也是结合在小政府改革之中，这是里根政府制定社会保障政策的一个特点。
里根就职时，经济不景气。“70年代美国工业年平均增长3.20％，消费物价平均年上涨7.1％，远远超过60年代的2.3％，是二战以来情况最差的。”[10] 里根认为，造成这种经济困境的直接原因既不是由于国际性经济危机连锁涉及，也不是由于市场经济本身失控，而是由于政府职能的过度膨胀，这其中就包括了社会保障职能。也就是说，里根是把经济的影响因素作为要推行福利改革的一个直接原因。里根提出廉价政府的思想，认为政府是通货膨胀的罪魁祸首，政府的铺张、浪费和机构臃肿已达到无法容忍的程度。这其中就包括要消除因政府社会保障职能膨胀而造成的开支浪费现象。为此，他提出大幅度削减政府社会福利开支的主张。里根继承尼克松“新联邦主义”的思想，并把中央权力下放的计划具体化。他提出，在放权过程中，要把中央政府的大部分社会福利职能下放给州和地方政府，以实现小政府计划。
标签：尼克松论文; 社会保障论文; 约翰·肯尼迪论文; 美国政党论文; 统一共和党论文; 美国社会论文; 社会改革论文; 日本政党论文; 社会保障资金论文; 社会保障支出论文; 美国史论文; 当代历史论文; 罗斯福论文; 罗斯福新政论文; 里根论文; 经济学论文; 美国总统论文;