独立学院内部绩效审计面临的问题及对策研究
陈娜菲，郑梅霞，鲍振兴
（福建农林大学 金山学院，福建 福州350002）
摘 要： 高校绩效审计是高校内部审计机构和人员在经济活动和财务收支审查与分析基础上，着重对高校资源配置、管理与使用的经济、效率及效果进行评价并提出建设性意见的一种审计活动，是高校内部审计向纵深发展的必然趋势。在教育改革浪潮中，独立学院管理层要不断提高决策水平，提升办学效益，实现顺利转型和可持续健康发展，绩效审计是重要手段。但因我国高校绩效审计起步晚，理论基础薄弱等诸多因素，内部绩效审计在独立学院的开展举步维艰。面对独立学院绩效审计工作存在的问题，论文提出“优化内部绩效审计环境，构建绩效审计指标体系，加强审计信息化建设，提高审计人员执业素质，强化审计风险管控，引入绩效问责制”的工作思路，为推进独立学院绩效审计的开展作初步探索。
关键词： 独立学院；绩效审计；问责
一、导论
内部审计是国家监督体系的重要组成部分，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议中特别强调，深化审计制度改革，要加强对内部审计工作的指导和监督。目前，我国高校内部审计环境较以往有较大改善，但在教育资源管理与利用方面存在的问题还很多，以查错防弊、堵塞漏洞为主的财务审计已经无法满足高校管理和发展的需要，高校内部审计向绩效审计发展是必然趋势。在党中央的高度重视及有关部门的推进下，近几年高校绩效审计的理论研究取得了一定进展，研究内容涵盖高校绩效审计内容①②、绩效指标体系构建③④及绩效评价方法⑤等方面；审计的主体有政府部门审计和高校内部审计；审计的对象多以普通公办高等院校为主，鲜少关注独立学院。
(1) {{1,2,4},{1,2,5},{1,2,6}}中的一个子集,{{1,3,4},{1,3,5},{1,3,6}}中的一个子集,和{{2,3,4},{2,3,5},{2,3,6}}中的一个子集是Y中顶点的色集合,因此，1,2,C(ui), i=1,2,…,10,从而每个C(ui)只能是以下集合之一:{1,2,3,4,5},{1,2,3,4,6},{1,2,3,4,5,6},得出矛盾。
事实上，随着独立学院社会接受度的提升，其办学模式日渐成熟，招生规模逐年扩大，经费收支活动也日益频繁。教育部门和社会民众对独立学院关注的焦点不再限于办学模式的可行性及意义、师资队伍的建设和人才培养的质量，而更加关注独立学院办学的效益、教育资源规划与使用的合理有效性。同时，根据《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020年）》要求，高校要深入研究绩效审计的操作办法、流程及指标体系，推动绩效管理机制的建立与完善，独立学院作为高等教育体系的重要组成部分，也须积极开展绩效审计。当前独立学院绩效审计的开展并不理想且困难重重，因此，分析独立学院绩效审计现状，寻找问题症结，提出可行性建议，不仅对独立学院优化资源配置、提高办学水平、降低办学风险有价值，对进一步扩展我国高校绩效审计的研究层面都具有重要意义。
二、独立学院开展绩效审计的必要性
（一）优化资源配置，提高资源利用率
独立学院资金投入紧张与现有资源利用效率低的矛盾长期存在。一是独立学院在校生规模随着高等教育改革的推进逐年扩大，需要大量资金用于基础建设、教学软硬件配置及教职工队伍培养等，以满足学院教学、科研、行政管理等工作的正常运转，导致资金紧张。二是独立学院校内部资源配置不合理，使用效率低。广西师范大学漓江学院潘济华于2015年对多所独立学院的调查研究表明⑥，多数独立学院实训设备闲置现象严重，资源利用率极低，而造成资源浪费的主要原因是实训设备管理方式的不合理。三是在学校合作联办中未有效保障自身权益，造成资产流失。开展绩效审计可对自有资金及校内各项业务管理进行有效考核，引导管理者调整资源分配方向，使有限的资源得到合理配置，提高资源利用率，帮助各利益相关方实现资源价值最大化，解决资金投入不足和资源浪费这一矛盾。
（二）提高办学水平，保证办学质量
资金是独立学院创建、生存与发展的经济命脉，独立学院要吸引生源、获取社会资本投入，必须有较高的社会知名度和认可度，而社会知名度与认可度的提高又取决于独立学院的办学水平与质量。绩效审计可在预算审计、财务收支审计和基建项目审计基础之上，结合各系、各部门绩效考核情况，评价学院业绩，发现学院教学和其他行政管理部门中存在的问题，并从内部管控视角为领导决策提供建议，督促各部门整改，促进独立学院自觉提高办学水平，保证办学质量。同时，国内外的一些实践也表明，开展绩效审计，可有效提高内部审计质量，促进高校教学质量的稳步提升⑦。
（三）降低办学风险，促进学院转型发展
湖泊是一个非常脆弱的生态系统，人类的一些不合理利用行为往往会对湖泊造成不可逆转的破坏。水资源的不可分割性决定了必须以流域为单元，遵循自然规律，逐步实现湖泊流域综合管理，实现人与湖泊和谐发展、人与水和谐相处，切实保护湖泊健康，实现湖泊资源的可持续利用。
2.绩效审计评价指标体系模糊。要准确衡量高校资源使用效益，需要有一套科学的绩效审计指标体系。我国至今尚未建立明确的高校绩效审计指标体系，各高校绩效审计也只能在《审计法》《审计署关于内部审计工作规定》和《内部审计工作准则》等基础上，结合学校实际，制定《绩效审计实施办法》。绩效审计对象千差万别、审计范围广、涉及资料多，各高校制定的《绩效审计实施办法》无法对每项评价标准作出明确规定，导致绩效审计结果过多依赖于审计人员的工作经验及职业判断，审计风险加大。独立学院办学、管理模式均不同于母体高校，加之绩效审计人才匮乏，独立学院更是难以参照母体高校的办法实施绩效审计，以客观反映和评价自身的实际情况。
三、独立学院绩效审计现状分析
（一）独立学院绩效审计现状
我国绩效审计起步于审计制度恢复之后，在审计机关和相关部门的积极探索及推进下，高校绩效审计的理论研究取得一定进展，但绩效审计综合性极强，不仅需要有相关审计法律法规的制度保障，还需要有绩效审计评价指标体系的指引，受这些条件限制，我国高校内部绩效审计工作的开展十分缓慢，独立学院绩效审计更是举步维艰。目前，高校审计以合法性审计、领导干部经济责任审计为主，绩效审计的实施多限于设备购置、基建项目等大额资金项目，对教学、科研等日常性经费开支的绩效审计较少，其评价标准和指标体系至今不健全。再看独立学院情况，根据2017年全国教育事业发展统计公报显示，全国高等学校2914所，其中独立学院265所，约占10%，在培养服务区域经济建设人才中发挥重要作用。随着招生规模的扩大，其经费收入大幅度提高，相关的财务收支活动日益复杂，开展绩效审计具有紧迫性。但就目前情况看，很多独立学院都无独立的内部审计机构，更没有制定相关的内部绩效审计制度。通常情况下，独立学院审计工作由母体高校的内部审计机构或是委托社会审计机构来实施，系统性和完整性明显不足。可见，独立学院绩效审计无论是在理论研究还是在实践探索中都存在诸多问题。
（二）独立学院绩效审计面临的问题
1.绩效审计环境尚未形成。绩效审计的开展离不开良好的审计环境。从外部环境看，高校绩效审计的开展缺乏相应的制度保障。在企业绩效审计方面，财政部等相关部门颁布了 《企业绩效评价标准》《企业绩效评价操作细则》等指导性文件，有效地促进了企业绩效评价工作的开展。反观高校绩效审计，不论是在法律、法规层面还是在部门规章层面，均未出台相关的规范或是其他可操作性的指导文件，高校绩效审计外部环境亟待改善。从内部环境看，独立学院整体内部审计意识薄弱，影响绩效审计执行效果。内部绩效审计在我国高校推行时间短，高校管理层普遍缺乏科学的绩效审计理念，对内部审计重要性认识不到位。很多独立学院为节约运行成本，未独立设置内部审计机构，而是通过母体高校或社会机构代为执行。这种模式容易让独立学院各部门片面地认为内部审计是母体高校的事，管理层不注重内部审计工作的部署、规划和落实；广大教职工不理解审计实质，将审计误认为是“找麻烦”而心存抵触。绩效审计工作得不到理解配合，使得审计开展羁绊颇多，绩效审计成效也大打折扣。
其中值得强调的就是限额采伐以及科学经营，这是国内相关法律规定的重要制度，同时也是对森林资源进行控制的关键性措施。在以往的多年以来国内的森林资源已经是得到了严格的控制，整体上呈现出非常好的态势，但是国内依旧是在林木资源上比较缺乏的，这方面的管理还是需要进一步强化。
3.绩效审计技术与方法落后。绩效审计目标的实现离不开审计技术与方法的支撑。当下社会经济和信息技术发展迅速，为适应时代变化需求，高校内部审计人员理应根据具体情况及时调整绩效审计技术手段和方式。目前我国大部分高校对独立学院的绩效审计停留在财务收支审计阶段，在审计技术方法上侧重于账项导向审计，采用如统计分析法、图表法和因素分析法等传统方法。随着互联网、大数据技术的发展，高校现已全面实行会计电算化，甚至实现了财务管理的网络化，传统的账项导向审计技术和事后手工审计方式，将严重制约审计证据的收集、分析与处理的时效性，加大绩效审计风险，直接影响绩效审计工作执行的效率与效果。
4.绩效审计专业人才缺乏。独立学院创立之初将审计工作交由母体高校完成，既能够节约成本也能方便母体高校进行全局把控，不失为一种有效的管理方式。随着独立学院办学规模的扩大，其财务收支活动日益频繁，依据《教育系统内部审计工作规定》的规定，应当设立独立的内部审计机构，配备专门审计人员以开展审计工作。我国独立学院的现况是普遍缺乏内部审计机构，部分学院会配置1～2名内部审计人员满足日常审计工作需求；部分学院甚至没有专职的内部审计人员，只是在需要时从财务部门抽调。这些内审人员虽有扎实的财务专业知识，但缺乏审计人员应具备的专业技能，综合分析能力弱。审计人员配备不足，执业素质不高，导致独立学院无法按照要求成立内部审计小组深入开展绩效审计工作，以检查监督校内各项经济活动，其评价、管理和服务职能更是难以发挥。
四、推进独立学院绩效审计工作的建议
（一）优化法制保障体系，营造良好的内部审计环境
绩效审计环境的营造，需要各级审计机关、教育部门和高校共同配合。外部环境的营造需要国家立法为绩效审计的开展提供法律制度保障。首先，国家审计机关应与教育部门联合确定高校绩效审计的内容、审计程序和操作方法。其次，根据高校事业特点和资金运行状况，制定绩效评价标准及绩效评价操作细则等指导性文件，以更好地推进高校绩效审计的开展。在学院内部，领导层应提高认识，正确理解内审工作实质，积极采取措施为绩效审计营造良好的实施环境，确保内部审计独立性。具体建议如下：一是设立独立内部审计机构，最大限度地保证内部审计的权威与独立性。二是加快推进信息化系统建设，提高审计证据获取与处理速度。三是充分利用学院公告栏、官方网站等工具进行广泛宣传，引导教职工认识绩效审计意义，了解绩效审计工作任务，以支持和配合内部审计工作的开展⑧。四是不断完善内部控制制度，规范学院各部门内部管理。
（二）结合高校教学水平评估，构建可操作性指标体系
高校绩效审计指标体系是内审人员执行绩效审计的行动指南，是评价被审计单位各部门资源使用效益的衡量尺度，也是审计人员得出审计结论，出具审计意见的客观依据。高校活动异于企业单位和行政事业单位，因此构建的指标体系需同时具备以下特性：一是符合高校运行特点；二是满足绩效审计评价要求；三是具有可操作性。高校教学水平评估是教育部门在全国范围内组织实施的检查，已形成一套全国统一的涵盖高校教学、科研、行政管理和后期保障等多方面的“普通高校教学工作合格评估体系”，其目标是保障高校教学水平与质量。高校绩效审计是针对教育资源管理有效性进行的检查与评价工作，目的是提高教育资源的合理配置与高效使用，保障高校办学质量与效益。基于两者目标的相似性，不少学者（如曾凡昌⑨、姜猛⑩）提出结合高校教学水平评估体系构建符合高校绩效审计指标体系的思路：从绩效审计的经济性、效率性和效果性三个角度出发，将高校教学水平评估指标分解为多层次指标体系。首先将高校绩效审计总目标分解为经济性、效益性和效果性3个一级指标；然后在具体目标基础上将一级目标分解形成多个二级指标；再结合高校教学评估指标选取具体的衡量指标作为3级指标。由此形成一套涵盖高校运行管理活动的具有高校绩效审计特色且适合独立学院操作的绩效审计指标体系。在实际的绩效审计评价工作过程中，绩效审计人员可结合成本效益原则对三级指标进行适当的增减。高校绩效审计目标及指标体系如表1所示。
（三）加强审计信息化建设，改进审计技术方法
③周少燕,张存彦,徐琳娜.高校内部绩效审计指标体系构建——基于三维结构模型的实证研究[J].会计之友,2012,(14):28-30.
注释：
能够用多种方法解题本是好事，值得提倡.但需要进行比较，找出最佳方法.就四则运算而言，竖式运算和长除法乃前人反复钻研的结果，已为学界所公认.学生必须集中精力于这样的标准方法，反复练习，以掌握运算技能.发现式数学用一些莫名其妙的方法挤掉了标准方法，结果学生什么也学不到.
表1 高校绩效审计目标及其指标体系
（四）加大人力资本投入，提高审计人员执业素质
良好的执业素质是保证审计质量的基础。绩效审计是一项涉及面广、专业性极强的工作，对内部审计人员有较高的执业素质要求。审计人员不仅要具备财会和审计专业知识和技能，还要具备金融、管理、统计和运筹等相关专业知识，且随着互联网信息技术的普及与发展运用，审计人员还需要不断学习现代审计技术，以适应审计环境的发展变化。因此，一方面管理层要重视内部审计，加大对审计人员的资本投入，做好审计人才队伍的培养。另一方面，作为内部审计人员要主动更新审计理念，调整知识结构，拓展审计范围，主动参加各项专业技能培训，提高自身的执业素质，以适应绩效审计对内审人才的素质要求。
机械灭茬开沟 先用灭茬机灭茬把禾蔸粉碎，再用50马力以上的农机开沟、覆土盖籽。作业厢宽1.5～2米，厢沟宽15～20厘米，深15～18厘米，中沟、围沟宽30～40厘米，深20厘米以上，厢沟、中沟、围沟三沟相通。播后3天内及时用乙草胺类除草剂进行芽前喷雾封闭防杂草。在油菜初花期和盛花期用咪鲜胺或多菌灵+磷酸二氢钾(喷施浓度150～200克对水50公斤)+速效硼(亩用量50克)对水喷雾，以补充钾肥和防治病害。油菜十成黄熟后用联合收割机一次性收获。
（五）强化风险管理，不断完善内部控制制度
⑤玉琳.高校专项资金绩效评价方法研究——以广西高校为例[J].商业会计,2015,(23):46-48.
（六）引入绩效问责制度，保障绩效审计实施效果
绩效审计监督的目的是为了揭示与发现问题，更是为了整改问题。“动员千遍，不如问责一次，问责一次，可以警醒一片⑬”，因此，落实问题责任人，充分发挥绩效审计实施效果，问责制度不可少。独立学院在绩效审计的同时应积极引入绩效问责制，做到依法问责、问责得当、奖惩分明。具体来说，相关部门可根据绩效审计结果，对不履行责任或责任履行不到位的单位与个人进行责任追究；对认真履行职责，能够发挥资源经济效益的单位与个人给予表彰。同时，独立学院可以建立审计结果公示制度，将绩效审计结果与奖惩情况进行公示，这样既可调动全体师生共同参与监督，又可在一定程度上推动绩效审计问责制，进一步扩大绩效审计实施效果。
五、结语
独立学院要在教育改革的浪潮中不断前行，管理层必须提升决策水平，改善资源管理与使用效益，重视内部绩效审计工作。面对绩效审计制度尚不完善、审计技术条件不成熟等问题，首先政府部门要加快绩效审计相关法律制定为其提供制度保障，指明绩效审计工作方向。独立学院管理层要不断更新审计观念，对内部审计部门给予高度重视，增强内部审计的独立性，通过加强风险管控，调整内部审计人员队伍结构等措施，解决自身绩效审计工作中存在的问题。此外，纪检监察是监督的再监督，检查的再检查，独立学院可建立纪检监察审计联动机制，以增强内部审计威慑力，将有效问责贯穿于审计工作的全过程，最大限度地保障绩效审计结果的质量与效益，帮助独立学院顺利实现转型和可持续发展。
教师应用问题情境进行教学，通过创设生活化的情境，在情境中提出教学要求相关的问题，与传统的直接提问相比，更符合学生的认知规律，更能激发学生的学习兴趣。学生在熟悉的情境中学习、获取知识，并用所学知识解决生活中的相关问题，让学生感受到了生物学科的实用性，感受到了知识来源于生活，也能服务于生活，促使学生不断努力学习，不断提升自己的科学素养。
①陈晓芳,崔伟.高校绩效审计若干问题思考[J].财会通讯(学术版),2008,(09):28-30.
②章毓育,张佳春,李远勤.高校预算执行绩效审计思考[J].财会通讯(综合版),2009,(3):98-100.
在大数据、云计算等互联网技术的应用下，审计的环境和需求发生了巨大变化，管理层和内审人员要与时俱进，创新审计理念，积极探索有效的绩效审计技术与方法。一是加强审计信息化建设。独立学院要加大审计资金投入，为审计信息化建设创造条件，审计信息化建设水平的提高，能更好地激发内部审计为学院增加价值的重要作用，为学院节约更多财力和人力。二是改进审计技术方法。随着独立学院绩效审计范围的扩大，审计人员应当不断地总结经验，改进现有审计技术方法。在数据收集、整理、分析与对比时利用大数据技术对离散存储于分布式的各种异构数据库中的数据进行深度挖掘⑪。在绩效分析时引入层次分析、数据包络分析、平衡计分卡分析等方法进行指标量化。而在绩效评价时，根据高校各职能部门工作性质，灵活选用绩效评价方法，如教学、科研管理工作选择投入产出分析法，行政管理工作绩效评价方法可选择目标分析法或最低成本法⑫。
④罗文,吴军,张爱袖.高校教育经费支出的绩效审计探讨——基于内部审计视角[J].会计之友,2016,(1):118-121.
完善内部控制，风险管理是关键。高校因风险管控疏忽，内部控制制度执行不严，导致资产遭受侵占的案例比比皆是。如湖南两教师利用虚假课题套取学院配套资金；北京某大学科研经费报销未严格执行内控制度，财务人员套取科研经费97万元；浙大水环境研究院院长利用职务便利，采用伪造、变造会计账目等手段，套取国拨科研经费900余万元等。各高校要不断建立、健全内部控制制度，才能有效保障高校资产安全，提高绩效审计效率。新形势下独立学院面临的内外部环境更加复杂，风险也随之增大，面临的风险由市场风险、财务风险向声誉风险、战略风险和质量风险等多层次发展，迫切需要管理层在日常管理工作中融入风险管理理念，完善内部控制制度，为绩效审计的开展创造良好的控制环境。首先，从独立学院教学、科研、基建、后勤等领域展开全方位的信息搜集与整理。然后，运用风险流程图绘制、风险调查列举、财务分析和统计分析等方法对独立学院运行中可能发生的风险进行预测与量化，以风险发生的概率及影响程度为依据，确定风险等级。最后，综合考虑成本效益原则，针对风险识别和评估的等级，及时采取风险规避、转移、减轻或是接收等措施，将风险控制在预期范围之内。
独立学院发展时间短，办学经验不足，在办学中面临着诸多风险，如资金风险、内部管理风险等；在发展进程中，也伴随着社会、家长对其培养的人才质量的质疑。在新形势下，独立学院既要顺利化解办学风险，又要应对转型发展给人才培养带来的严峻挑战，绩效审计作为纠正偏差的工具，其监督与评价职能正是独立学院降低办学风险、改良教育环境、促进学院适应转型发展的有效手段。因此，开展绩效审计可以帮助独立学院健全财务内部控制机制、防范财务风险，明确各部门绩效责任，规范内部管理，降低办学风险。同时，绩效审计还有助于领导层掌握学院发展全局，及时发现问题，提高管理水平，提供决策依据。
⑥潘济华.论以供给侧结构性改革推动独立学院转型发展[J].广西民族师范学院学报,2017,(1):125-128.
⑦孟庆军.教育部直属高校绩效审计研究[D].东北林业大学,2011.
⑧刘敏.独立学院内部审计现状分析与对策——以广西为例[D].行政事业资产与财务,2015.
⑨曾凡昌.高校绩效审计评价指标体系构建[J].西南民族大学学报(人文社科版),2008,(05):184-188.
随着医疗卫生体制改革的逐步深入，公立医院进行现代化的管理也被提到了各个医院的议程中，而在以往的发展历史中，我国的公立医院因为其内部控制实施的较晚，所以在医院的内部管理中也出现了很多问题，而在改革的背景下，为了促进医院的可持续发展，加强公立医院的内部控制势在必行。这就需要对公立医院内部控制的框架进行设计，并有效的对医院主要经济活动进行控制，才能满足公立医院的发展需求和人民的健康需要。
⑩姜猛.高校绩效审计评价体系:模式创新与指标构建[J].江苏经贸职业技术学院学报,201,6(01):34-39.
⑪苏华董.基于大数据的高校绩效审计及其发展趋势[J].广西民族大学学报(哲学社会科学版),2016,(05):126-129.
⑫罗晓君.高校部门绩效审计评价方法研究[J].财经界,2013,(24):230-231.
2017年，在某石化公司的制氢装置缓冲罐接管、催化装置油浆换热器配管、催化装置增压机入口管线的施工中，按照上述的方法对法兰偏口进行矫形处理，得到理想的效果，避免焊口重新组对、焊接的工序，保证了施工的质量。
⑬王岐山.依法治国依规治党坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争[N].人民日报,2015-1-30.
Research on the Problems and Countermeasures of Internal Performance Audit in Independent Colleges
Chen Nafei,Zheng Meixia,Bao Zhenxing
(Jinshan College of Agriculture and Forestry Uninersity,Fuzhou,Fujian,350002)
Abstract： Performance audit in colleges and universities is an audit activity in which the internal audit institutions and personnel evaluate the economy、efficiency and effectiveness of resource allocation management and use on the basis of the review and analysis of economic activities as well as financial income and expenditure.It is an inevitable trend for the development of internal audit in colleges and universities to evaluate efficiency and effect and put forward constructive opinions.In the tide of education reform,performance audit is an important means for independent college management to improve the level of decision-making,enhance the efficiency of running a school,and achieve a smooth transformation and sustainable and healthy development.However,due to many factors,such as the late start of performance audit and the weak theoretical basis,the internal performance audit in independent colleges is difficult to carry out.Facing the problems existing in the performance audit of independent colleges,this paper puts forward the idea of“optimizing internal performance audit environment,constructing performance audit index system,strengthening audit information construction,improving auditor's professional quality,reinforcing audit risk management and control,introducing performance accountability system”,to make a preliminary exploration to promote the development of independent college performance audit.
Key words: independent college;performance audit;accountability
中图分类号： F239.45
文献标识码： A
收稿日期： 2019-08-18
基金项目： 福建省教育厅青年教师教育研究项目：互联网金融背景下农村居民理财行为研究——基于福建省的调查(项目编号：JAS180896)；福建省本科教育与教学改革项目：基于赛教融合的财务管理专业实践教学模式改革研究——以金山学院为例(项目编号：FBJG20180329)
作者简介： 陈娜菲（1986— ），女，福建福安人，福建农林大学金山学院讲师，硕士，研究方向：财务与会计、审计。郑梅霞（1991— ）女，会计师，研究方向：财务与会计。
通讯作者： 鲍振兴（1964— ）男，副研究员，研究方向：思政宣传、纪检检查、工会工作。
标签：独立学院论文; 绩效审计论文; 问责论文; 福建农林大学金山学院论文;