基于科技园创新与发展的政府科技财政支出优化探讨_科技论文

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      0 引言

      三十几年来，随着改革开放的不断深入，科技园区已经成为我国依靠科技进步、技术创新支撑经济发展，引领创新发展和可持续发展的战略先导。但同时，科技园区也正面临着国际国内多重因素的影响。国际方面，全球经济正经历着下行的风险，受其影响我国的经济发展速度也会减弱，这将影响作为我国创新发展战略先导的科技园区的发展；此外，与我国拥有经济同质性的周边发展中国家，在体制的更新和全球经济的带动下，依靠逐步完善的经济环境和生产要素上的价格优势逐渐成为我国科技园区经济发展较大的威胁和竞争者。国内方面，正如我国的经济改革进入深水区，我国科技园区的发展也面临着诸多的问题，园区固有的发展模式，已经出现政策优势衰减、产业趋同、产业集聚度低、缺乏自主创新能力提升的渠道等诸多弊端；同时，国内资源环境日益紧张，消费不足和生产过剩带来的矛盾，都影响着科技园区进一步发展的步伐，科技园区的发展必须要有所变革。

      政府的财政科技支出作为资本进入到科技园区发展中，为园区用于促进科技事业发展，进行科技创新带来了必要的资金支持。相应地，政府财政支出工具的合理使用是促进科技园区创新发展的重要政策手段。随着科技园区的不断发展，我国财政科技支出用于科技园区方面的资金也在不断提高，本文旨在研究当前创新驱动成为十八大战略方针的背景下，如何优化我国财政科技支出，以期进一步促进我国科技园区的创新发展。

      1 文献综述

      对于我国科技园区的研究，学者们一是从科技园区存在的问题人手提出相关对策。如针对科技园区的发展现状，提出了9种以“举办主体”和“核心功能”作为维度的园区发展模式，以及针对科技园区技术创新能力评价存在的问题提出科技园区区域技术创新能力是衡量创新实力的重要尺度，可以综合运用多种评价模型进行评价；二是对科技园区创新进行研究。如提出企业从科技园区创新网络的7个子网络中获取创新资源，还有探讨造成科技园区创新环境存在主效应和交互效应的三种要素，即地域稀缺资源、企业核心能力、地域政策差异等。对于财政科技支出的研究，学者们有从财政支出效率方面的研究，如对我国省级政府1978—2005年的财政支出研究，认为支出整体是低效率的，呈现出东中部地区高于西部地区的态势。还有认为地方财政科技支出的规模与地方产业发展特点具有高度相关性，政府要让政策更具弹性和差异化。

      从已有的文献来看，研究科技园区创新方面的成果颇丰，研究地方财政科技支出的文献也很多，但从科技园区创新视角对地方政府财政科技支出研究的文章并不多。本文基于以上学者们的研究结论，运用熊彼特“创新理论”和比较分析方法进一步分析科技园区创新成果与政府财政科技支出二者的关系，并对政府财政科技支出的优化提出一些创新性的建议。

      2 财政科技支出推动科技园区创新驱动模型

      经济学中的创新理论是由著名经济学家熊彼特(J.Shumpeter)第一个系统、完整地提出的，他在《经济发展理论》中认为，创新是建立一种新的生产函数，也就是生产要素的重新组合，即：将从来没有的关于生产要素和生产条件的“新组合”引进生产体系，而企业家就是完成这一使命的核心。他的后继者——弗里曼(C.Freeman)于1987年提出了国家创新体系。弗里曼是在研究日本二十世纪六、七十年代的经济发展后得出这样的结论的。国家创新体系认为国家的创新是基于公共、私有部门和机构共同组成的具有创造、改进和扩散各种新知识和新技术功能的网络体系，并指出该体系有四个重要因素：政府政策、企业和研发机构、教育培训以及产业结构。

      在科技园区经济发展的过程中，创新也来源于公共、私有部门和机构组成的网络体系。具体来讲，现代通讯基础设施、科研院所、高级知识人才等要素在科技园区中聚集，建立与创新企业相关的非契约诚信网络。基于这个网络，科技园区内以结网和植根为特征的具有竞争和合作关系的企业、相关的支撑机构，在相关政策的指引下，在一定空间集聚形成创新综合体，不断进行新知识、新技术的创造、改进和扩散，从而推动科技园区经济的不断发展。

      为了更加直观地表达这个网络，本文基于波特钻石模型理论，建立了要素聚集、创新聚集、科技园区经济、政府财政科技支出政策、市场需求5个元素为主的科技园区模型，几个元素间的关系如图1所示。

      

      图1 科技园区5元素模型

      该模型展示出科技园区作为一个网络系统，它的发展是多方面“元素”综合作用的结果，各元素之间相互影响、相互作用。其中，要素聚集水平将影响创新聚集的程度，创新聚集的规模将影响科技园区经济的发展，市场需求与科技园区经济间相互影响。由此还可以得出如下结论：政府财政科技支出政策对于科技园区创新聚集有直接影响。马克思曾说过“现实财富的创造取决于科学技术和技术进步”，而科学技术和技术进步依靠的是企业、科研机构等的创新能力。在科学园区中，资本、劳动、技术等要素都直接影响着园区经济的发展。政府财政科技支出作为资本的一种投入形式，其规模是否充足和结构是否合理都将深刻影响着园区能否形成创新综合体，从而影响着科研劳动者、企业家创新的动力和积极性。

      据《中国火炬计划统计年鉴2008—2013》、《中国科技统计年鉴2008—2013》的相关数据，从2007—2012年的6年间，科技园区的政府财政科技支出分别是2 164亿元、2 468亿元、2 848亿元、3 278亿元、4 052亿元和4 701亿元，而科技创新的发明成果是5 264种、6 297种、7 632种、8 392种、9 810种和12 239种，实用新型成果是7 537种、8 930种、10 374种、11 685种、15 056种和18 495种。由此可以看出：财政科技支出规模在不断扩大，发明成果和实用新型成果也在不断增加，这就说明了财政科技支出的政策能够促进科技园区的科技创新和技术发明。

      3 科技园区财政科技支出现状和问题

      创新驱动战略的实施能够促使我国形成国际竞争的创新优势，保持经济的长期高速发展，提高我国经济增长的质量，并能在转变经济发展方式的同时降低能源的消耗，实现绿色环保型经济。十八大报告中提出财政支出规模要符合创新驱动发展的战略要求，还要在财政科技支出结构上与创新驱动发展相适应。对于我国科技园区来说，中央和地方财政科技支出不断地推动着园区的科技创新和技术进步，然而，我国目前财政科技支出仍然存在着规模不足、结构不合理、投入方式不科学等问题。

      (1)财政科技支出规模不能满足科技园区创新需要。我国的科技园区中，政府财政科技支出占国家财政总支出的比重多年来一直处于较低水平，而且这种现象还没有得到明显改善。本文选取《中国火炬计划统计年鉴2008—2013》、《中国科技统计年鉴2008—2013》的相关数据进行计算发现：2007年科技园区中财政科技支出占国家财政总支出的比例只有1.1%，而5年之后的2012年也仅为3.05%。

      在科技园区中，我国政府财政科技支出虽然在总量上不断增加规模，但与GDP的增速相比仍然有较大距离。从2007—2012年科技园区中的财政科技支出增加了2.5倍，但这6年来，我国财政科技支出占GDP的比重却从1.13%下降到1.07%，6年里各个年度财政科技支出占GDP的比重平均保持在1.1%左右。按照国际惯例，政府财政科技支出占GDP比重应在1%～2%之间的国家才是创新能力有所作为的国家；财政科技支出占GDP比重超过2%，这个国家的科技创新能力会比较强，世界上的发达国家，比如美国、日本、韩国等这一比例都达到2%以上。按照这一比例，我国现在只能属于创新能力有所作为的国家，相对于我国飞速发展的经济，这样的财政科技支出规模并不能满足科技园区创新发展的需要，说明我国离实现创新战略目标还有一定距离。

      (2)科技园区财政科技支出结构不合理。根据相关统计年鉴数据，我国科技园区财政科技支出结构也存在着不合理的情况，即：对于基础研究的投入过低，对于应用研究的投入偏重，这与我国当前立足追求GDP的高速增长不无关系。基础研究的投入要求资金量大，时间长，但成果却不能立刻显现，而应用研究比起基础研究来，其结果刚好相反。

      国际公认的一条不成文的规定是：在研究发展经费(简称R&D经费)中，基础研究经费应该在研究发展经费中的比重为20%以上。但从《中国科技统计年鉴》中的相关数据可知，我国科技园区基础研究的经费长期以来只占R&D经费支出的4.8%左右，远远低于发达国家20%的标准。以2012年为例，我国R&D经费总支出为10 298.41亿元，基础研究只有498.81亿元，占经费总支出的4.84%，而应用研究、试验发展的经费比例是11.3%和83.86%，这也就意味着研究发展的经费主要集中在了应用性科技开发方面。

      基础研究作为科技创新的源泉，它的投入得到的回报并不是立竿见影的，但为了今后国家科技创新能力的持续发展，对于基础研究按国际标准投入是国家必须做到的。目前，我国对于科技园区的基础研究投入只有4.8%左右，这样的支出结构会因为基础性研究领域的投入不足，影响今后国家科技创新能力的持续提高。

      (3)科技园区财政科技支出的投入方式不科学。我国科技园区财政科技支出的投入方面还存在投入方式不科学的问题。其原因是：首先，无论是中央财政还是地方财政，对于园区科技发展都是以项目的形式进行资助，没有对中央财政和地方财政在科技支出方面做出明确划分，从而造成了一定程度上项目的重复投入问题。其次，我国科技园区财政科技支出中，中央政府的财政科技支出一直占总支出份额的60%以上，这一比重一直维持到2006年年底。从2007年起，在科技园区中，地方财政科技支出的规模才开始扩大，并逐步超过中央财政科技支出的份额。这从一个方面展示出地方经济不断发展，财政收入不断增加，从而提高了对科技支出的投入力度。但从另一方面来看，这也显示出科技园区财政科技支出中，地方科技支出的规模将取决于地方的财政收入。由于我国各地区经济发展的不平衡，地方科技支出规模如果主要取决于地方财政收入，那么又会加大地区间科技创新成果的差距，造成恶性循环。比如：发达的京津冀地区，地方科技支出规模很大，科技创新成果相应也很大，而欠发达的新疆、青海、西藏地区，科技创新成果的数量就会受到影响。

      (4)财政科技支出的资金利用率不高。近年来，我国科技园区财政科技支出资金的投入量在不断增加，但资金的利用率并不高。这主要表现在：其一，园区内财政部门、地方政府、科研机构和企业之间不能形成合力，财政科技支出不能进行有效配置。其二，园区中财政科技支出对于研究项目和研究方向的选取更多偏向职能部门的各种项目指南，产学研结合和科技成果的转化率还有待进一步提高。其三，园区中财政科技支出没有充分发挥市场机制的作用，政府力争在科技投入方面做到面面俱到，从而造成该让市场机制进行配置的地方却还没有做到。

      4 政府财政科技支出优化措施

      目前我国科技园区中，政府财政科技支出还存在支出规模不足、结构不合理、投入方式不科学、资金利用率低等问题，面对国家创新驱动战略的要求，科技园区财政科技支出的优化措施必须立足以上问题进行。

      (1)提高科技园区财政科技支出规模。为了更好地满足科技园区的创新发展，利于实现我国创新型国家的目标，基于当前科技园区中政府财政科技支出存在规模不足的情况，政府可以采取在科技园区中建立财政科技支出稳定增长机制的措施。具体来说，就是从中央到地方，政府可以利用行政条文的形式实现财政科技拨款的制度性增长，即：规定科技园区中财政科技拨款占GDP的比重、财政科技拨款占国家财政总支出的比重等，从而逐步实现财政科技支出占GDP比重达到2%的目标，使我国成为创新能力较强的国家，更好地实现我国的创新发展战略。

      (2)优化科技园区财政科技支出结构。目前科技园区中对于应用性科技开发投入的力度非常大，而对于基础研究的支出很少。从发达国家的先进经验看，基础研究利于科技创新能力的持续提高。所以，我国应当重视对基础研究的投入，如通过行政条文的强制规定，逐步增加对于基础研究的经费支出，从而达到对基础研究20%的比例，为今后我国科技创新打下坚实的基础。

      此外，政府应根据国家经济发展战略，合理调整政府财政支出的结构。比如，应放权于市场，将有限的经费投入到关系国计民生以及利于提高国家自主创新能力的领域和行业，对于能够依靠市场机制解决经费的领域，政府要逐步退出。

      (3)完善科技园区财政科技支出投入方式。科技园区财政科技支出存在中央和地方科技支出范围界限不清，地方科技支出规模取决于地方财政收入等问题，严重影响了科研经费的利用率以及地区间科技能力的协调发展。对于财政科技支出投入方式的完善，政府需要建立多元化的投入机制。首先，划分中央和地方的科技支出范围，避免项目重复投入。对于引领国家科技前沿的领域中央应当大力支持，对于服务地方经济的领域中央应当下放给地方政府，力争将有限的经费都用在合理的地方。其次，对于各地区的科技园区来说，不能把财政科技投入与地方财政收入进行挂钩，而应当由中央统一进行协调和分配，中央政府的财政科技投入要多支持和鼓励中、西部地区，提高中、西部地区的科技创新水平，引导各地区科技创新平衡发展。最后，由于政府财政科技支出的规模是有限的，所以应当鼓励企业、社会各界积极投入到科技园区的科技创新中来。

      (4)提高科技园区财政科技支出资金利用率。科技投入的过程是科技活动经费流动增值的过程，科技投入的结构是否合理将直接影响到投入效应的发挥和目标的实现。强化科技投入，提高科技资金的利用率，要求政府立足全局意识，建立科技园区的财政科技支出体系。首先，政府要制定科学合理的财政科技投入计划，保障科技园区创新发展的需要，同时培养大量的科研人才，为今后的科技创新做好储备。其次，政府要制定中长期的科技发展规划，如制定10年、20年甚至30年的科技发展规划，以保证科技研究能够持续发展。第三，建立并逐步完善财政科技支出的绩效评价体系。像对于科技园区科技投入的绩效评价，主要应针对科技投入目标实现程度和过程进行评估。一方面，要针对不同的评价对象和科技活动的各个阶段制定不同的评价办法。比如对无法量化的科技活动投入既可以采用定性的办法，还可以通过专家估算、同行评议等方法进行评价。另一方面，可以采用分层设定的原则确定财政科技支出评价指标体系。比如在大类下分小类等，总之，评价体系要按照量化、细化以及提高可操作性的原则进行。

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