原欲#183;规范#183;合法——关于加强我国彩票管理的思考，本文主要内容关键词为：关于加强论文,彩票论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国从1986年开始发行福利彩票，之后又开始发行体育彩票，经过各方努力，彩票工作取得很大进展。但近年来西安宝马案等涉彩事件增多，严重影响了公彩的信誉，与此同时私彩泛滥，各种情况表明，我国彩票管理亟待规范。彩票作为一种博彩活动，是人类原始欲望的释放和延伸，加强彩票管理，必须对其内在的人性因素有较多地考虑。政府在干预和规范时，需要根据其特殊的供求属性做出适应性的安排，并积极借鉴国外经验，赋予彩票合法的地位，推动其健康发展。
一、从人性视角透析博彩
（一）需求的原始性
赌博是人类最原始的欲望之一。自人类诞生之日起，就处在与天、与地、与人的长期“博”斗中。“博”是人类能够在严酷的自然环境中生存下来的基本能力，是种族繁衍的必要保证。战争是人类“博”之本性的突出体现。在和平时期，人类释放“博”性的途径，一是以体力为主的体育类博弈，二是以智力为主的各种娱乐性博弈。为激发“博”性，人们对博胜者的奖励由荣誉逐步向物质转变，直至与金钱挂起钩来。但是，人们为“博”而“彩”的初衷也带来了副产品——为“彩”而“博”，即赌。正如Paul Bellringer在其《欲望之心》一书中所言：“赌，是人类原始欲望，也是原罪”。
在现实中为赢利而赌者很多，还有为娱乐而赌、为体验竞争而赌、为寻求刺激而赌和为逃避现实而赌者，前者是为“彩”而“博”，属投机；后者是为“博”而“彩”，属娱乐。但由于金钱对人的巨大诱惑，以娱乐为主的动机也很容易转变为赢利的动机，尤其是为寻求刺激、为逃避现实而赌的那些人，还有那些参与赌博活动的机会成本极小的社会闲散人员，更易变成沉迷其中的烂赌鬼。由于赌博的强烈功利性，使赢者想赢得更多，输者为挽回损失，也要继续赌下去，这种间歇性的强化机制往往使参与者在希望与绝望之间越陷越深不能自拔。为筹措赌资、偿还赌债，赌鬼们不惜贪污偷盗、举借“高利贷”乃至杀人越货，走上犯罪道路，影响社会治安，也影响家庭。为防止犯罪、净化社会风气，在最初，大多数国家都采取了禁止赌博的政策。禁止赌博还有另一层原因，那就是从物质的观点看，博彩具有零和博弈的特点，博彩的结果是财富由A转移给了B，并没有物质财富产生出来，是投机，这在物质财富比较贫乏的人类初级社会，博彩自属骄奢淫逸、道德败坏之列。
（二）供给的私密性
禁赌政策一刀切地禁止一切有彩之博，而不论其是“为彩而博”，还是“为博而彩”。这就使得在禁止博彩投机行为的同时，也限制了人们的娱乐行为。娱乐权是人的基本权力之一，禁赌是一种公权对私权的干涉和限制，这种干涉由于博彩供给的特殊性而注定受到约束。与大多需要依赖于他人供给不同，博彩的供给可以在一个小的范围甚至在一个家庭成员内部实现，而且博彩工具可繁可简，场所或奢或俭，参与者间自动达成意愿规则，这些特点决定了博彩具有一定的私密性，使有彩之博混迹于无彩之博。非法的有彩之博与合法的无彩之博，差距只在于是否有赌资交割，且交割赌资并不需要太长的时间，执法者不易取得足够证据来证明一项博是有彩的。在维权意识日益提高的今天，公权介入受到越来越多的约束，有彩赌博与无彩娱乐混存，导致私彩泛滥。
一方面是严禁赌博的法律规定，另一方面变相赌场遍地开花，说明目前的状况是有法不依，而有法不依比无法可依更坏，要改变这种现象，就需要根据博彩的供求规律对现行制度安排做出调整。
二、给彩票一个合法的地位
（一）规范的公彩是抑制私彩的重要工具
既然赌是人的原欲，是一种顽强的、原始的需求，无法消灭也难以抑制，就只能在供给上做出适应性安排。原始性需求与私密性供给共同决定了博彩活动的普遍性，单纯禁止供给的传统做法——堵，只能使活动转入地下，出现法律禁止失效现象。扬疏抑堵，顺应人之本性要求，需要一方面将博彩业纳入规范化管理范畴；另一方面，发展经济，增加就业，提高人民收入水平，提高参与博彩的机会成本，这才是抑制赌博的必由之路。
从现实来看，规范的公彩是抑制私彩的重要工具。主要由于：
第一，彩票是一个古老的娱乐项目，它满足了人们的竞猜心理、博弈心理和一夜致富的心理。不确定的丰厚回报可以刺激人们的购买欲望，也激起了购买者的期待。
第二，现代国家赋予彩票一个新的特征——公益性。彩票收入已经成为世界各国公益资金的重要来源，用以弥补税收收入的不足，是教育、体育、文化、社会福利等事业发展的重要资金来源。如加拿大2000-2001财政年度，省级财政收入中有3％来源于彩票收入。美国彩票年销售额最大的加利福尼亚州仅2000-2001财政年度，幼儿园、中小学生每人从彩票收入中可得144.32美元的补贴（注：“美国为彩票收入立法”，由彩票中奖网引自《新民晚报》，2003年。）。
第三，彩票不仅丰富了人们的文化生活，增进社会福利，而且由于彩票的发行也是一项复杂而庞大的工作，从印制、宣传、发行到销售、兑奖等环节都需要大量的人员参与，可以带动相关产业的发展。彩票活动由于上述的正外部性而受到各国的青睐。
（二）中国彩票呼唤合法地位
我国从1986年开始发行福利彩票，由民政部门下属彩票中心负责福利彩票发行，财政部门负责掌控发行额度、监督公益金缴库工作。之后又开始发行体育彩票，也是比照福利彩票发行的体制。彩票发行收入中返奖比例不得低于50％，彩票公益金比例不得低于35％（福彩为30％），发行费用不得高于15％（福彩为20％）（注：其中，彩票印制成本约为3％。）。近年来涉彩事件增多，从深圳彩世塔到西安宝马彩票丑闻，严重影响了公彩的信誉，导致“公彩失信”。与此同时，私彩也由南向北侵入我国的彩票市场，出现了“公彩失信”与“私彩泛滥”并存的局面。这充分表明我国彩票业管理存在诸多问题，亟待研究解决。而无论从国外发展经验还是从国内彩票现状来看，规范彩票管理，使其步入健康运行轨道，需要做的一项重要工作就是，赋予彩票合法的地位。
彩票属博彩活动，博彩在我国是非法的。当前我国缺乏法律支持下的公彩发行，颇有州官放火的味道。名不正则言不顺，要使彩票业健康顺利地发展，必须给彩票一个合法的地位。给彩票合法的地位，并不仅仅出于发行公彩的需要，它更多地是顺应博彩这一具有顽强生命力活动的适应性调整。博彩业在各国，大都经历了由非法到合法并时而反复的过程，即使在被封禁的年代，博彩活动由明转暗依然存活于民间，显示出其顽强的生命力。这种生命力正是由博彩需求的原始性和供给的特殊性共同决定的。纵观世界彩票业，在由非法到合法、由龌龊到显赫的过程中起到决定性、扭转性、开创性作用的即是《彩票法》的出台。《彩票法》的转折性意义，首先在于给彩票发行以合法的地位，将其变成一个阳光事业，以利于行业发展；其次是发展公彩，以市场的规则抑制私彩；再次，条件成熟时逐步放开彩票市场，降低法律禁止的范围和社会运行成本。在这一问题上，我国必须结合自身实际，加快推动相关进程。
三、规范我国彩票管理的几点建议
（一）将彩票公益金收入纳入预算管理
在现行体制下，我国的彩票公益金收入在预算外管理，属预算外资金。由于约束性较弱，各地都不同程度地存在推迟上缴乃至挤占、截留、挪用彩票公益资金的现象，影响财政统一调配资金的需要。此外，由于预算外资金计划指标的约束力不强，各地为了筹措资金，往往并不是把彩票发行额控制在中央下达的指标范围内，而是变相鼓励发行，地方发行机构往往认为指标是一个必须完成的最低限度，超指标发行反而是一种政绩。应该说，这是彩票管理极不规范的一个外在表现。
从国外情况来看，世界上大多国家的彩票发行额度都要由议会审批，彩票发行公益金收入纳入政府预算管理，由财政部门负责彩票发行监管职责，如西班牙、法国、芬兰等。
西班牙的彩票主管部门是国家财政经济部，具体经营者为隶属财政经济部的国家彩票管理局，其负责每年拟定下一年度彩票发行额度计划上报财政部，再报议会批准。财政部主要负责监管每月彩票财政报告和游戏规则的改变，并以财政部名义发表彩票公告。另外，销售网络协议也须报财政部审议。国家通过发行彩票筹集的资金全部划入国家基金，由议会决定支出。国家彩票管理局还代管私人博彩业，与社会事业部一起成立一个委员会管理残疾人彩票，负责年度发行额度的审批。
法国预算部是法国彩票业的主管机关，代表法国政府对游戏集团的彩票经营活动进行监管，目的在于保证彩票业的安全运作及透明度。具体管理方法：（1）在游戏集团董事会中，法国预算部的人员占多数席位，预算部的很多官员都曾担任或正担任游戏集团的董事。（2）政府在游戏集团派驻国家监督员，负责监督企业是否按时将公益金如数上交国家财政；各方面措施是否与政府规定一致；企业向国家上报的诸如销售额、利润等是否符合事实；并随时向预算部部长提出看法；对企业重大决策，如新游戏的玩法、子公司的经营状况等提出看法。（3）预算部审核批准游戏集团提出的新玩法。一般是游戏集团先设计玩法，并制定相应游戏规则，然后报预算部，预算部视其是否与现行法规相吻合以及对国家预算是否有好处而定。
芬兰彩票公司是芬兰唯一一家国家经营彩票的公司。彩票的经营由财政部统一管理，并委派专员进行抽奖和解决有关问题。彩票公司必须按国家的许可确定自己的经营范围。
将彩票公益金纳入预算管理，可以强化对发行机构的约束，促使其恪守发行计划、及时足额上缴发行公益资金，杜绝彩票发行管理不规范问题的出现。
（二）设立彩票管理局，专事彩票发行监管
现行由民政和体育部门各自负责福彩、体彩发行的做法，使部门出于自身利益，竞相增加各自的发行份额，导致彩票在某些地域内供给过多，成本增加，盈利下降，形成低水平恶性竞争。
针对这一问题，建议我国借鉴国外经验，统一彩票管理，由财政部门负责彩票发行监管职责。这样做可以同时满足三方面的需要：一是统筹安排公益资金、降低政府部门间恶性竞争的需要。目前我国用彩票收入资助的公益事业只有体育和福利两项，尚有教育、卫生等项目没有纳入资助范围，如果拷贝现行体制允许教育、卫生等部门也各自发行彩票，势必会造成过多过滥、争相突破发行额度等问题。由一个统一的管理机构负责彩票监管将有利于降低政府部门间恶性竞争。二是开发新产品、促进彩票产业化发展的需要。我国目前彩票种类比较单一，需要开发新的项目满足彩民需要，由一个部门负责，可以发行一些像“六合彩”之类的大项目彩票，筹集的资金由财政统一调配用于各项公益事业。
（三）允许优质的私人部门介入彩票发行，提高发行效益
彩票中心属于国有事业单位，在我国，一般事业单位都存在不同程度的机关作风，领导既没有像企业老总那样可以轻易辞掉不中意员工的权力，也难以做出向企业那样的激励安排。习惯按机关规则行事的工作人员也缺少企业员工那样的市场竞争压力，只要能够完成销售任务，他们的饭碗和未来就没有问题。彩票发行的公益目的，并不能解决政府机构的不愿为问题，一旦发行商介入便成了市场行为，监管不力就会出现腐败和犯罪。彩票中心的不愿为，反映出政府在市场领域的失效。
在发行佣金比例既定下，彩票发行的收益与成本是直接对应的，是一项适宜由私人经营的活动。从世界各国的情况看，大多采用向私人公司授权或半国营方式，国有国营的方式较少。在德国，16个州都有专门的彩票组织，各州彩票的发行由州彩票组织负责，其中，只有巴伐利亚州的彩票组织属于州政府，其余各州都是由州政府授权的私人企业负责。丹麦彩票由丹麦彩票公司负责发行，该公司是股份有限公司，国家拥有80％的股份，丹麦两个最大的公会各拥有10％的股份。教育、文化、体育、娱乐等彩票受益部门都在董事会中有自己的代表。日本政府为了统一管理彩票发行业务，指定日本第一劝业银行全权管理日本全国的彩票发行业务，其他银行不得插手。长期以来一直由意大利国家垄断经营局负责管理的即开型“刮就赢”彩票，在最近也通过彩票管理招标交由私人企业经营，以提高发行效益。我国西安宝马彩票事件显示出目前彩票国有国营管理模式的弊端，因此要积极吸取国外经验教训，合理引入民间资本，切实提高彩票发行效益。
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