流域生态补偿模式及其选择研究，本文主要内容关键词为：流域论文,生态论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
课题主持人：葛颜祥
改革开放30年来，伴随着经济的快速发展，我国也付出了巨大的资源环境代价，其中流域生态环境危机尤为突出。为改善流域生态环境，长期以来，我国一直习惯以行政手段来解决生态问题，由于没有从根本上调动流域上游生态保护的积极性，因此在这一问题上行政手段收效甚微。近年来，尝试利用经济手段解决流域生态危机，得到政府及理论界的关注。其中建立流域下游对上游的生态补偿机制是解决这一问题的重要举措，我国理论界及部分流域在这一领域上进行了一系列的探索，取得了一些成果。本文结合国内外流域生态补偿相关理论与实践经验，对流域生态补偿模式进行研究，探索各种模式的差异及其适应性，为我国在流域内构建并实施流域生态补偿机制提供借鉴。
一、流域生态补偿模式的研究背景
在现有的生态补偿的研究中，流域生态补偿有广义与狭义之分。广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，既包括对损害资源环境的行为进行收费又包括对保护资源环境的行为进行补偿；狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，也就是通过制度创新实行生态保护外部性的内部化[1]，让生态服务的受益者支付相应的费用，从而实现对保护资源环境的行为的补偿。本文主要围绕着狭义生态补偿进行研究与分析。
国际对于流域生态补偿的研究始于流域的管理和规划。1986年美国田纳西州为减少土壤侵蚀对流域周围的耕地和边缘土地的所有者和使用权人进行补偿，就是一种政府实施的流域管理计划，亦是流域生态补偿机制形成的雏形[2]。随后德国通过横向转移支付方式改变地区间既得利益格局，实现地区间公共服务水平的均衡，其中比较成功的例子就是易北河的生态补偿政策。在此所谓的横向转移支付是指在政府的调控下，富裕地区向贫困地区进行直接支付的一种区际补偿方式，这种补偿方式补偿主体明确，资金来源充足，有利于促进区际公平与资源生态保护。以上两个国家的流域生态补偿模式主要是以政府为主体，通过财政转移支付来实现的补偿。随着流域生态补偿的不断发展，其他非政府补偿的形式也逐渐地走上了舞台。例如哥斯达黎加Sarapiqui流域的私营水电公司EnergiaGlobal(简称EG)与其水源区林业部门及私有农场主之间实行的一对一市场交易。EG为获得符合其要求的水质水量，按照每公顷土地18美元的标准向国家林业基金缴纳资金，该基金在此基础上按每公顷土地另外添加30美元的标准支付给上游的私有农场主，并要求这些私有农场主必须同意将其土地用于造林、从事可持续林业生产或保护有林地[3]。厄瓜多尔1998年在基多市成立了流域水保持基金用于保护上游40万公顷的Cayambe-Coca流域的水土，以及上游的Antisana生态保护区。基金的资金来源于受益者的用水费以及国家和国际的补充资金，并交由Enlace Fondos公司来运作，该公司设有理事会，成员来自地方社区、水电公司、保护区管理局、地方NGO以及政府部门。厄瓜多尔流域水保基金实际是一种NGO参与型的补偿方式，它的运作独立于政府，但又和政府的生态环境保护项目相配合，成为市场补偿的辅助手段。此外，巴西、澳大利亚、南非等国家也都开展了关于流域生态补偿市场的或NGO参与的探索。迄今为止，国际上生态服务付费的支付已经具有政府购买、自组织的私人交易、开放的市场交易、生态标记以及NGO参与型补偿等多种有效模式。
国内对于流域生态补偿的研究始于20世纪90年代，在研究中已经形成了“补偿主体界定—补偿标准的确定—补偿模式的选择”这一比较固定的理论体系。对于补偿模式的研究，学者从不同的视角进行了模式的划分。按照补偿主体的不同将流域生态补偿划分为三种模式：政府主导模式、市场交易模式、NGO参与模式。目前，政府主导仍是主要的补偿模式，但市场交易与NGO参与的模式亦在局部地区发展起来，且收效甚好[4]；按照空间尺度大小分为生态环境要素补偿、流域补偿、区域补偿和国际补偿等[5]；根据不同的补偿原则将流域生态补偿划分为内部补偿、外部补偿和代际补偿三种模式。我国在流域生态补偿的实践主要集中在城市饮用水源地保护和同一个行政辖区内的中小流域上下游间的生态补偿。在这两方面的实践主要产生了以下补偿模式：一是在城市饮用水源地保护方面探索了横向转移与纵向转移等政府补偿模式；二是在行政辖区内的中小流域上下游间的生态补偿方面除了政府补偿方式外，还探索了产权交易、异地开发等多种形式的市场补偿模式。
二、流域生态补偿模式分析
在我国流域生态补偿中，政府补偿作为一种最主要的补偿方式，在我国退耕还林还草等一系列相对比较成熟的生态补偿实践中得到了普遍的运用。市场补偿以及NGO参与型补偿等非政府补偿方式也随着流域生态补偿机制的不断完善而逐渐发展成熟，并作为政府补偿的有益补充在流域生态补偿中发挥着越来越重要的作用。
(一)政府补偿模式
政府补偿是目前各国开展生态补偿最重要的形式，也是比较容易启动的补偿方式。这种模式是在国家行政权力的保障下，中央或上级政府以保护国家生态安全、维持社会稳定、促进区域协调发展为目标，通过财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等多种手段，对生态保护者进行合理补偿的一种方式。政府补偿具有间接性与强制性，这种特性一方面使得政府补偿具有较强的可行性与稳定性，能够保障生态服务者获得合理补偿，另一方面又会造成支付成本过高，经济效率低下的问题。同时，官僚体制本身的低效率、寻租腐败的可能性以及政府预算优先考虑领域的转移等因素也会影响政府补偿模式的实际效果。
政府补偿模式主要适用于规模较大、补偿主体分散、产权界定模糊的流域。大型流域的生态补偿资金需求大，利益关系错综复杂，需要政府行政权力的保障以及政府财政的有力支持。目前，我国大型流域中的政府补偿模式主要有以下几种形式：
第一，财政转移支付。财政转移支付是政府补偿中最重要的手段，包括横向转移支付与纵向转移支付。其中，横向转移支付主要是指在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间财政资金的相互转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区转移，以达到促进地区间产业结构的调整、扩大各地区之间的交流与合作、实现共同发展的目的。纵向转移支付是指中央或上级政府对下级政府进行的财政资金转移支付。财政转移支付不仅直接为地方政府进行生态保护建设提供了必要的资金支持，还补偿了地方政府因生态保护而减少的财政收入，是一种有效的政府补偿方式。但是财政转移支付方式也存在着一些问题使其难以发挥效益，如部门分割严重、资金使用分散、运行与管理成本高等，因而在大型流域中使用较为恰当，在繁多的中小流域则因产权界定模糊、耗费成本过大等因素的影响，财政转移支付补偿模式的运行效果偏低。
第二，政策补偿。政策补偿即政府根据区域生态保护的需要，通过实施差异性的区域政策，鼓励上游地区实行环境友好型的生产生活方式或直接吸纳社会资本投入到水源区的生态保护与建设之中，从而达到生态补偿效果的一种间接补偿方式。政策补偿具有运作成本低、财政压力小、与地区实际情况易于结合等特点，但是也存在着补偿的间接性，经济效率较低等不足之处，因此政策补偿可以普遍运用到区域生态补偿实践之中，但鉴于其独立运作的效益较低，一般可作为资金补偿的辅助措施来实现流域生态的区域补偿。
第三，生态保护项目实施。生态保护项目实施也是政府补偿的重要手段。国家实施生态保护项目有比较明确的生态保护政策目标和比较充裕的资金支持，可以在短期内收到很好的生态补偿效果，但项目实施都有一定的期限，在项目执行期结束后生态补偿效果的继续维持是个很大的难题。另外，国家实施的生态建设项目普遍存在管理成本高、资金使用效率低、地方存在重复立项等问题。生态保护项目实施在流域生态补偿中主要是通过对大型流域上游重要生态功能区的建设来起到间接补偿的作用。
第四，环境税费制度。环境税收政策是调节经济发展与生态环境保护的经济杠杆，包括环境税、与生态环境保护有关的税收和优惠政策、消除不利环境影响的补贴政策以及生态环境的收费制度。通过环境税费制度的实施，一方面可以有效筹集生态补偿资金，另一方面通过调整市场信息，可以使企业和消费者选择有利于生态保护的生产生活方式。但是环境税费的实施也存在着一定的阻碍因素，如纳税者对政府部门的游说、费率确定及税目设置的合理性问题等等。环境税费制度的适用范围广，对流域水资源的受益者均可按照合理比率征收税(费)，从而实现对水源地的直接补偿。
(二)市场补偿模式
市场补偿是流域生态服务受益者通过市场机制对保护者的直接补偿，是政府补偿的有效补充形式，也是生态补偿机制创新的主要方向。市场补偿具有直接性与多元化的特点，有着资金来源广、制度运行成本低的优点，但是也存在着补偿难度大、短期行为严重等缺陷，因而适用于规模较小、补偿主体集中、产权界定清晰的流域生态补偿，其具体形式主要包括自发组织的私人交易补偿、开放的市场贸易以及生态标记。
自发组织的私人交易模式是指生态环境服务的受益方与支付方之间的直接交易，适用于生态环境服务的受益方较少并很明确、生态环境服务的提供者较为集中或数量较少的情况，一般形式为一对一交易。在一对一交易中，双方通过谈判明确交易的条件与价格。这种交易方式实现的条件是交易双方明确、利益相关者少、产权界定清晰。实现的方式是交易双方通过谈判签订包含有交易条件与交易价格的协议合同。因此，自组织的私人交易一般常见于较小流域上下游之间的生态补偿，例如法国皮埃尔矿泉水公司案例。法国皮埃尔公司为保护其蓄水层免受农药污染、养分流失等问题的威胁，投资900万美元购买了水源区1500公顷的农业用地，以高于市场价的价格吸引土地所有者出售土地，并承诺将土地使用权无偿返还给那些愿意改进土地经营方式的农户。同时公司还与乳品企业及农场签订合同要求农场采用环境友好型的生产经营方式。作为回报，公司每年向每个农场按每公顷土地320美元的价格支付补偿，连续支付7年。这些项目实施后的检测结果显示，该公司成功地减少了非点源污染，并成为一对一交易中的典型案例。
当生态服务市场中交易双方的数量多且不确定，并且交易标的可被标准化为可计量、可分割的商品形式时，在政府明确生态服务为可交易商品或制定了需求规则的条件下，可以使其进入市场进行交易，即开放贸易方式。开放式市场贸易主要指配额交易，通过配额交易可以提高生态服务功能保护的经济效益，扩展生态保护与建设的融资渠道。目前国际上已经有很多配额交易的案例，如澳大利亚的水分蒸腾计划。澳大利亚Mullay-Darling流域下游一个由600个灌溉农场主组成的食物与纤维协会与新南威尔士州林务局达成协议，该协会根据在流域上游建设100公顷森林的蒸腾水量，以每100万升水缴纳17澳元的价格向州林务局购买盐分信贷，林务局利用这一经费在上游地区采取种植脱盐植物、栽植树木或多年生深根系植物等措施，有效地保护了水质，避免了盐碱化。在我国，随着环境管理体制以及市场经济体制的进一步完善，市场贸易的补偿方式将在更大范围内发挥生态补偿的作用。
生态标记是一种间接支付生态服务的价值实现方式，主要指对生态环境友好型的产品进行标记，如有机食品、绿色食品的认证与销售。通过生态标记，体现该产品保护生态的附加值，从而体现生态环境保护的效益。一般市场消费者愿意以较高的价格来购买经过认证的以生态友好方式生产出来的商品，在这一过程中，消费者实际上完成了对商品生产者伴随着商品生产而提供的生态服务的补偿支付[6]。
(三)NGO参与型补偿模式
NGO(Non-Government Organization)参与型模式指在流域生态补偿中，以非政府组织为主要行动者，由其利用资金补偿、实物补偿或智力补偿等多种手段，通过与相关部门或被补偿者的积极合作，从而实现流域的生态补偿。NGO参与型模式在生态补偿中有着高效率、灵活性好、容易引进国外资源和方式多样化的优点，能够减轻政府在流域生态补偿中的工作量，是有效保护流域生态环境的一个重要途径。其中较为典型的案例就是世界自然基金会(WWF)长沙项目部在洞庭湖开展的长江项目。湖南省汉寿县西洞庭湖的青山湖围垦成垸居民根据国家“退田还湖、平垸行洪”政策全部搬迁，恢复湿地16000亩。相应的，国家也给予了当地居民一定的资金补偿，但是这些补偿并没有使原住渔民的生计问题得到很好的解决。1999年WWF长江项目在洞庭湖设点开展工作以来，通过鼓励和帮助湖区农户退田还湖、发展替代生计和开展社区共管，不仅保护了生态环境，还提高了农民的收入。在NGO参与型补偿模式中，NGO与农民处于平等地位，容易为农民所接受。另外，NGO也通过与政府合作，在政府与农民之间架起沟通的桥梁，也使得补偿容易落实。
但是由于我国目前环境法律制度不健全、投资环境事业的风险较高等不良因素的影响，NGO参与流域生态补偿的程度与规模较小，且存在资金短缺和社会知名度低的问题，难以独自承担生态保护重任，因而NGO参与型模式一般只能作为政府补偿及市场补偿的辅助模式加以运用。
三、流域生态补偿模式的选择
流域生态受益者包括生产用水主体、经营用水主体、生态用水主体以及居民生活用水体，这四种用水主体构成了流域生态服务的整个受益群体。根据“谁使用，谁付费；谁受益，谁补偿”的原则，上述四种用水主体作为流域水资源的使用者与受益者有对上游生态服务者进行补偿的义务与责任。在补偿过程中，根据上述三种模式的不同特点，选择不同的补偿模式。
(一)生产用水的生态补偿模式
流域生产用水是流域生态服务的受益群体之一，是流域资源水权中用于第一、二、三产业的部分，具体包括农业用水、工业用水以及第三产业用水，其特征是在使用过程中，将水资源作为生产要素，其产权界定清晰，在使用过程中水体发生消耗或转移，因此较为适用市场补偿模式。
第一产业用水主要是指农业用水，在农业用水构成中农业灌溉用水约占90％，因此这里主要研究农业灌溉用水的生态补偿模式。在我国，农业用水主体量多且不确定，而农业用水可以被标准化为可计量、可分割的商品形式，因此适用于市场补偿中的开放贸易模式。上游生态服务提供者可以通过专门管理机构，与下游农业用水主体签订产权协议，将下游农业用水主体所需要的水质水量作为标的，并将该标的划分为不同的水权配额分配给下游农业用水主体使用。在协议中应明确具体分配方式、时限、贷水权利率以及具体规则。在农业用水生态补偿过程中选择开放的市场贸易模式，能够有效筹集生态补偿资金，促进农业灌溉节约用水。但是，由于农业用水主体具有弱质性，且农业用水具有回水、渗透等特殊属性，因此政府应给予适当的补贴从而减轻部分因支付生态补偿费用所带来的负担。
第二产业用水主要是指工业用水。我国工业用水量占各类用水总量的比例约为20％，已经成为流域生态服务的第二大受益主体。工业用水的特点是产出效益高，用水量大。工业用水的生态补偿可以根据其不同的规模分别加以确定。以山东省为例，山东省位于黄河流域下游，其工业用水主体是黄河流域生态服务的主要受益者之一。在山东省大型工业企业仅有279户，数量较少且目标明确，因此可以鼓励这些主体与上游生态服务者之间建立一对一的市场交易。在交易建立后，上游按照下游工业用水户的需求提供个性化服务，有利于实现生态服务市场资源的有效配置。而对于其他年产值较低、数量繁多的工业企业可以利用缴纳生态税费的方式通过政府的财政转移支付最终实现对上游的补偿。另外，一些工业企业也可以利用生态标记方式，在经过国家生态产品认证后，以制定较高价格的方式，使得消费者替代生产者支付生态补偿费用。
第三产业用水主要是指服务行业主体所使用的流域水资源，其用水主体的特点是用水量少，产值高。第三产业用水生态补偿可以借鉴工业用水的补偿模式，利用缴纳生态税费的方式实现对上游生态服务者的补偿，但其缴纳的生态税(费)率应高于工业用水主体。
(二)经营用水的生态补偿模式
经营用水是指流域资源水权中用于以水资源作为营利载体的服务业的水资源，具有水体不发生转移，水资源作为生产环境要素使用的特点，具体包括水上旅游业用水、水上娱乐业用水、水力发电用水以及水上运输业用水等。经营用水的生态补偿方式应选择市场补偿模式，主要有以下有两种具体形式：一是直接补偿。直接补偿即对于经营用水业户根据其经营占用水面面积、发电量，利用生态税费的方式实现对水源地的直接补偿。由于经营用水用水量无法准确度量，因此应结合其行业特点，参照其经营效益，在营业利润中抽取部分比率作为生态补偿资金，纳入到水源地生态补偿账户；二是间接补偿。间接补偿是指通过智力补偿、实物补偿等非资金补偿的方式对水源地进行的补偿支付。经营用水户可以通过多种方式进行间接补偿：(1)在营业过程中，为水源地居民提供商业机会和就业岗位，优先录用和照顾水源地居民；(2)以优惠价格为来自水源地的消费者提供产品；(3)定期请旅游和环保专家，对水源地居民进行生态旅游和生态环境保护的培训；(4)投资在水源地建立生态环保设施，这不仅能够保障自己经营所需的水质与水量，还能促进水源地劳动力就业。
(三)生态用水的生态补偿模式
生态用水主要是指流域资源水权中用于水调节、水土保持的水资源。生态用水属于公共物品，具有非排他性，因此较为适用政府补偿模式。政府付费主要有纵向财政转移支付与横向财政转移支付两种方式。其中纵向财政转移支付主要针对大型流域的生态工程如南水北调工程等；而对于中小型流域的生态用水则应采用横向财政转移支付方式。在横向财政转移支付方式中，要充分考虑生态用水量、生态受益面积、受益群体的数量以及经济发展水平。在补偿过程中，下游地方政府可以根据其具体的生态用水量，以现金的方式完成对水源地政府的补偿。也可以对当地生态用水受益者征收一定的生态补偿费用以缓解财政压力，充盈对水源地政府的转移资金。上游政府根据其生态用水受益面积的大小，结合生态用水对当地GDP的贡献率，确定出一个合理的补偿标准，在地方财政收入中提取一定比例的资金来实现对水源地政府的转移支付。
(四)居民生活用水的生态补偿模式
居民生活用水分为城镇居民生活用水以及农村居民生活用水两部分。城镇居民生活用水来源于自来水厂的供应，因此该用水主体对上游的补偿可以通过水厂这一中介来完成。上游生态服务者应通过政府与下游水厂达成协议，委托水厂代理收取城镇居民生活用水主体的生态补偿费用。水厂可以通过以下两种方式来收取补偿费用：一是提高水资源价格，并在水资源价格中按照一定的费率抽取水源地的生态补偿费；二是在目前的水价构成增加水源地生态补偿费项目。生态补偿费收集以后，由水厂完成对上游水源地的直接支付。农村生活用水应参考城镇居民用水生态补偿模式来完成支付，但鉴于农村居民生活用水主体的弱质性，其生态税费水平应低于城镇居民用水补偿标准。对于来自地下水的部分，比较难以界定，因此应加快实现农村自来水的普及，尽快将农村居民生活用水纳入水厂供应范围内，最终通过水厂的生态税费征收完成对水源地的直接补偿支付。
四、结语
我国流域生态补偿尚属于起步阶段，在模式的探索方面尚有许多不成熟之处。目前我国已经探索出财政转移支付、异地开发、产权交易等多种有效方式，但是对于其适用情况并没有具体的界定，因此导致流域水资源的各用水主体在生态补偿中没有既定的模式可循，增加了生态补偿在实践上的难度。因此，在今后的研究中应注意不断探索多种非政府补偿方式，并结合流域水资源不同用水主体的自身特点，探索出不同补偿模式的适用范围，为我国流域生态补偿的实践提供有益指导。在生态补偿的过程中，政府和市场都应发挥其应有的作用，但从我国目前的实际情况来看，应逐步加强市场的作用，将生产用水主体及经营用水主体的生态补偿责任让渡给市场承担，从而减轻政府的财政压力，更好地实现对水源地的生态用水的补偿。在实践过程中，结合生产用水主体、经营用水主体、生态用水主体以及居民生活用水主体的不同特点，探索出适合不同流域不同用水主体生态补偿的有效模式。
标签：转移支付论文; 生态防护论文; 生态补偿论文; 生态环境论文; 环境保护论文; 农业发展论文; 财政制度论文; 时政论文;