城市化进程中失地农民的利益损失及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,失地农民论文,进程论文,损失论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年我国的城市化正在以前所未有的速度发展，城市化的发展必然带来耕地大面积征用，失地农民增多。据专家分析，按照目前城市化的速度，我国今后每年建设用地需要250万亩到300万亩，按城郊农民人均1亩耕地推算，就意味着每年大致有250万到300万的农民失去土地，按照此速度，到2030年我国的失地农民将由目前的3500万人剧增到1.1亿人。农民失地一方面是社会进步的结果，但同时也是我国社会稳定的巨大隐患和经济发展中的重大难题。因此研究和解决保护失地农民利益是我们现阶段各级政府的重要课题，也是进一步推动经济稳定发展的关键。
一、失地农民利益受损的主要表现：
（一）土地征用补偿标准严重偏低，损害了农民利益
目前各地土地征用补偿标准基本上按照《土地管理法》的相关规定。“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为其征用前三年市场年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年市场年产值的四至六倍，两者加起来最高不得超过30倍。”按照法律规定土地补偿费归村经济合作社所有，农民个人得到地上附着物及青苗的补偿费，安置补偿费用于被征用土地的农业人口安置，扣除征地进程中政府部门以及村集体征收的各种费用及留取部分，余下分给失地农民，实际农民拿到很少。以浙江省为例，征用1亩地的补偿标准大约是3万～10万元左右。实际农民人均分到的现金是1万多元。而2003年浙江城镇居民年人均消费支出为9713元，农村居民人均消费支出也达到了4287元，即使按照农村支出水平标准，补偿费最多是3-5年的生活费。
（二）失地农民就业率低，就业形势不容乐观
在80年代末90年代初，许多征地单位还给予失地农民就业安排，但近几年，许多地方都采用一次性货币补偿，把农民就业推向了市场，由失地农民自谋职业，事实上失地农民就业率非常低。一方面，近几年征地规模扩大，失地农民增多，再加上经济体制改革使整个社会劳动力供给越来越多，而吸纳劳动力需求变化却不大，给农民就业带来了难处。另一方面，失地农民相对文化素质水平低，竞争力弱，不能适应市场化就业，即使上几年上岗的农民也成了近几年精简对象。再培训难度较大，成本较高。由于失地农民自身的特点及整个劳动力市场的情况，使失地农民就业机会很少且随着城市化推进，农民失地的趋势将进一步加剧。
（三）安置方法单一，失地农民生活无保障
目前对农民土地征用基本上采取单一的货币安置方式，大多数只考虑了短期最低现金补偿，暂时解决了眼前利益，而把大多数失地农民排除在城镇保障之外，使农民既失去了拥有土地所能带来的社会保障权利，且同时又无法享受与城镇居民同等的社会保障待遇。使他们成为“种地无田，就业无岗，社保无证”的非农非工的群体，即使一部分已建立社会保障体系的地方，社会保障覆盖面小，保障程度低，也很难使农民生产、生活得到保障。农民就业机会小，就业门路不多，收入增加比较有限，另一方面，农民尽管取到了一定经济补偿，但一般缺乏投资意识和理财能力，很快就会消费完，失地农民生活保障成了很大的问题。
（四）土地征用价格与巨大的土地出卖价格和潜在收益形成了很大的反差
据中国土地勘测研究院统计，仅2002年，全国由土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419.79亿元，有偿出让面积为12.423万公顷。2002年，使用权出让的收入全年平均为12.97万元/亩，使用权转让的收入平均为23.47万元/亩，招标拍卖的收入平均为35.67万元/亩。国务院发展研究中心副主任陈锡文指出，如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000—8000亿元代价的话，那么改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。现实上国家按农业生产的最低标准一次性支付征地补偿费，但在出卖时按照土地市场价格，增值达到数十倍、数百倍。失地补偿费与土地市场价格形成了很大的反差。利益分配巨大反差，使农民利益受到了很大损失，也使农民产生了不满情绪。
（五）征地程序与分配混乱
按照我国《土地管理法》规定：有关部门批准征地要有公告程序，在征地前给予农民知情权与参与权。但在实际操作过程中缺乏透明度，没有听从农民意见，公告内容由政府单方面决定，带有很大强制性和垄断性，农民只能被动地服从。据国土资源部统计，1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩，其中近七成是政府行政方式征占的。另据浙江农调队的调查，95％以上的失地农民没见过任何公告、文件、手续，85％的农民没有参加过村民大会，70％的农民不清楚具体的征地费数额。在这种情况下，农民权益受到了很大侵害，使政府、集体与农民之间的分配不合理，征用农民的土地收益格局是政府占60-70％，集体占25-30％，农民仅占5-10％，成本价与出让价之间的巨额增值收益大部分被中间商或地方政府所获取。政府与民争利，农民得不到足够补偿；同时也为一部分干部贪污、挪用土地补偿费提供了许多便利，使农民利益大损。
二、城市化进程中失地农民利益受损的原因分析
（一）现行土地制度存在的缺陷是农民利益受损的直接原因
失地农民利益受损实际也暴露了我国土地制度设计上的缺陷，显然不符合市场经济规律，主要表现在：
1.现行补偿依据标准不科学，有失公平原则
首先按照征用前三年平均年产值为依据来计算土地补偿费，这个标准与现实不相适应。在我国农业是弱质产业，基本以传统种植业为主，收益很低。但随着科技发展，农民调整产业结构，发展生态农业，使农业高科技附加值不断提高，农产品的收益也越来越高，农民从土地中取得收益也得以提高。但现行的补偿标准还是以传统的粮经作物为标准，忽略了土地潜在的巨大收入。其次现行的补偿标准没有考虑失地给农民带来的间接损失和要承担的风险成本。目前在农民收入多元化的情况下，土地收入依然占60％，[1]农民收入中来自农业收益的主要还是土地的收益。土地能给农民带来保障，提供基本养老保障和就业保障，提供生存必需的基本食物，提供畜牧业、渔业生产所需的资料，是农民最基本的生存保障和谋生资料。但失去土地后，农民所需的全部生活资料必须依靠市场，市场有许多不确定的风险，如物价上涨和失业等。但在整个补偿中没有考虑失地带来的间接成本，使农民承担了不该承担的更多的风险成本。第三补偿标准是游离于市场之外的政策性价格，无法体现土地作为经济物品的稀缺性特点，无法反映供求关系作用带来的土地价值的无限升值。
2.世界上绝大多数国家都以法律形式严格规定征地范围、对象，一般国家也只有在“公共目的”的前提下，才能行使土地征用权，并给予一定的补偿。
我国《宪法》修正案中也明确规定“国家为了公共目的的需要，可以按照法律规定对土地实行征收并给予补偿。”但我国法律没有明确界定哪些是公共目的需要，因此政府拥有很大自由的解释权，在实际征用中，导致了不论是为了公共目的需要还是经营建设性需要，均在“公共目的”的幌子下合法低价征用农民土地。
3.土地产权主体不明确导致农民利益受损
失地农民问题实质上是产权问题。根据我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家国有的以外，属于农民集体所有。”按照这一规定，农民集体才是农村土地的真正所有者，在土地转让市场中他们才应该是真正的市场主体。而在现实中，政府实际上成了土地交易的主体，农民集体没有权利进行土地“买卖”。因为我国法律又规定，农村集体所有土地不能直接出租、转让用于非农建设，当农业用地转为非农业用地时需经当地政府批准，土地首先必须被国家“征用”为国有，然后由地方政府的相关部门代表地方政府统一行使开发、管理和出让权等，从而导致了政府在土地征用中处于垄断主体地位，既当“裁判员”，又当“运动员”，农民只有无条件服从，没有能力争取自己利益。
（二）二元经济结构是农民利益受损的体制原因
中国在推动工业化发展过程中形成了严格城乡分割的二元经济结构，长期以来城市居民在教育、医疗、劳动就业、社会保障等方面享有特权，而政府通过户籍制度加大了农民进城的成本，同时在教育、就业、社会保障等许多方面人为地把广大农民排除在外，使我国农民在政治、经济、文化等方面一直享受不到应有的权利，甚至在很大程度上受到歧视。
三、保障失地农民利益的对策
综上所述，失地农民为城市化发展作出了巨大的牺牲，在失地同时，也失去了许多合法的权益，使许多农民承担了种种本不应该由他们来承担的代价，使他们的利益受到了很大损失，政府必须千方百计保护失地农民的利益，促进中国城市化进一步发展。
（一）改革完善土地征用制度
首先要明确农民的土地产权，从产权方面，要真正赋予农民土地的所有权、经营权、继承权、收益权和处置权等多项权利，保证农民的土地所有权主体地位。明确规定农村中每个成员都有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送。其次要明确界定公共利益的范围，杜绝随意征地行为。对国家经济发展所必需的严格公益性用地实行政府征购，但也必须向征地农民给予足值完整的补偿；对营利性用地，政府要创造条件让征地者与农民代表直接谈判协商购买。最后要以法律的形式明确规定对征地农民的经济补偿以及在养老、医疗等方面基本的保障。
（二）全面提高补偿标准，保证失地农民的根本利益
征地补偿是农民最直接获取的经济利益，这是保障征地农民利益的根本，确保社会稳定的关键。从世界各国征地实践看，征用补偿根据市场价格为依据，充分考虑土地所有权收益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且要考虑土地可预期、可预见的未来价值；同时还要考虑因征用而导致给经营者带来的损失等。尽管各地有自己的实际情况，但笔者认为我国各级政府在确定土地补偿标准时，不仅要考虑土地所有权价格，起码还要考虑以下几个因素：
1.再就业成本
失地农民失去土地后，必须从事土地以外的第二、第三产业，由于文化素质低，失地农民从农业转到工业的就业成本很高。因此有关部门在提供征地补偿中，必须考虑劳动者就业成本。首先是用于失地农民的教育培训费用，提高失地农民的素质，能掌握一技之长，有一定竞争力参与竞争。其次还要考虑失地农民成为市民后，必须从事第二、第三产业，而这必须拥有创业资本，购买基本生产资料才能从事。再次还要考虑从事新职业的风险金。
2.风险成本
农民拥有土地相对市场风险较低，最起码能维持基本生存，但是随着社会经济发展，农民要承担不可确定的风险越来越大，如养老成本、物价上升成本和失业的风险等。因此在土地征用补偿中应考虑这部分成本，与经济发展水平、物价水平联系起来，确保农民生活水平不断提高。
3.必须考虑土地市场价格和潜在的收益
现实中市场价格与实际补偿费之间的差额越来越大。因此必须在征地中引入竞争机制和谈判机制，给农民直接的谈判权，由农民与用地单位直接商谈市场价格，真正使农民成为利益主体，分享土地利益。不仅要充分考虑到被征土地现有价值，因此要考虑补偿土地潜在的价值。
（三）建立完善失地农民社会保障体系，解决农民后顾之忧
建立完善失地农民社会保障体系是政府重要职责，是确保社会长期稳定的机制。失地农民首先应该获得的社会保障利益应当包括：基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障，这是最基本的权利。
各地政府要按照“土地换保障”的机制，为失地农民建立专门的社会保障基金。其中养老保险是我国社会保障体系中最重要、最基本的险种，关键是解决好社保资金的来源问题。保障基金根据个人帐户与社会统筹相结合的制度，由国家、集体和个人三者合理筹资。国家和集体应出大头，个人出小头，个人应交纳的费用由土地补偿金中一次性扣除。各地应根据自己经济发展特点以及农民承受能力，为不同年龄层次建立多层次多样的保障体系。笔者认为对征地时已达到退休年龄的失地农民，应每月给予最低生活保障标准以上的养老金。对劳动段的失地农民，应纳入到城镇社会养老保障体系，与城镇社会接轨。还应重点关注一些未到退休年龄领养老金，但整个就业比较困难的失业农民，如40周岁左右及以上的这部分农民，政府根据自愿原则，对不能就业人员的制定过渡性养老制度，由政府出资一部分，个人出一部分，保障这部分农民取得一定生活费，避免因失业而带来的风险。
同时医疗保险对农民来说也是非常必要的，为了更好避免失地农民因病而贫困，各地要逐步建立重大疾病医疗保障，成立医疗合作社，在农民住院和患大病时，给予一定补偿，减轻农民的负担。
最低生活保障是失地农民应享有的基本权利。各地政府应根据当地经济水平和农民实际生活，合理制订一个失地农民的基本生活保障线，对没有达到保障线的农民给予一定补偿。
（四）各级政府应大力探索各种就业安置方式，拓宽农民就业门路
城市化进程对失地农民从长远来说，机会应该是远远大于挑战，特别在就业上，城市化与工业化能为农民创造更多的就业机会。但目前由于农民失地引起的失业在一定程度上说是被动的，一下子离开长期依存的土地，许多失地农民从心理、观念、行为等方面会表现出许多的不适应。各级政府应把创造、解决失地农民的就业放在首位，多形式、多渠道地解决失地农民就业。一要鼓励征地单位解决安置失地农民。在80年代末90年代初，许多地方强制实行“谁征地，谁安置”，这在市场经济下随着企业更多追求利润的情况下，强制安置绝对行不通，但在一些岗位没有特殊要求的情况下，在同等条件下，尽可能要优先考虑失地农民。二要建立专门的失地农民就业保障金。基金可从土地出让金中留取一定比例，加上财政拔款，建立专门就业帐户用于专门支出，如用于失地农民技术培训和职业教育，有偿扶持失地农民集体从业、个体经营，适当奖励安排失地农民就业工作突出单位和个人等。三要加强对农民技术培训和职业教育，这是提高农民就业率的重要部分，也是提高农民竞争力的主要手段。政府应按照当地农民不同特点，不同学历进行培训，按需培训，以市场为导向，强调应用性与实践性，与当地经济发展相适应，提高农民就业能力，应把失地农民就业培训纳入政府工作的主要议题。四是鼓励农民自谋职业，鼓励农民通过发展第二、第三产业，通过自己创业来推动就业，政府应给失地农民提供更多的优惠，及时把信息反馈给农民，在工商、城建、土地、场所等方面给失地农民提供更多优惠。
完善土地征用程序，规范利益分配。首先征用农地必须经过一系列严格的法律程序：申请征地后，有关部门必须要把具体征地范围、对象等情况通过报纸、电视等媒体向公众公开，并举行听证会，广泛听取农民的意见，增加征地的透明度，农民必须组建农民协会，让农民代表与土地的最终使用者直接进行交易，保证农民有参与权、知情权、主动权、谈判权和监督权，保证农民的利益，同时规范投资商和政府行为。各地有条件的还可以探索各种渠道保证农民的利益。如浙江许多地方规定村集体在符合规定条件的情况下，留取一部分土地作为村集体稳定长期的收入，由村集体建造标准厂房、写字楼和商业用房出租，获取租金以保证长期收益。其次在我国土地管理部门中应建立专门裁决土地征用中出现的争议以及矫正土地征用监督机构，保证土地补偿安置费的合理分配、使用，防止和制止损害农民的利益。