农业保险“协议”结算机制与现实探讨&以内蒙古自治区为例_农业保险论文

农业保险“协议”理赔的产生机理与现实考察——以内蒙古自治区为例，本文主要内容关键词为：内蒙古自治区论文,为例论文,机理论文,现实论文,协议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      自2004年我国启动新一轮农业保险试点，中共中央、国务院连续12个一号文件均提出要逐步建立政策性农业保险制度；2007年，中央财政开始为农业保险提供保费补贴；2012年，国务院颁布《农业保险条例》；在一系列政策指引下，近年来我国农业保险实现跨越式发展。2007—2014年，我国农业保险累计保费收入1478.42亿元，各级政府累计提供保费补贴1100多亿元，提供风险保障从1126亿元增长到1.66万亿元，年均增速57.09%，共向1.68亿户次的受灾农户支付赔款958.62亿元。[1]作为全国首批政策性农业保险试点地区之一，自2007年以来，内蒙古农业保险在财政补贴、组织保障和制度规范等政府支持下，得到蓬勃快速发展。在保费收入方面，2007—2014年，内蒙古农业保险累计保费收入136.96亿元，年均增速38%，其中各级政府累计补贴保费120多亿元。在经济补偿方面，2007—2014年，内蒙古农业保险年均简单赔付率60%，共计向1200多万农户提供76.68亿元保险赔款，平均每一年度的户均赔款大约630元；从直观上看，农业保险已成为内蒙古农林牧业生产的“保护伞”、政府的“减压阀”和农牧民收入的“稳定器”。

      然而，在内蒙古乃至全国农业保险的快速发展中，其也存在一系列制约政策效应持续发挥的困境和屏障，其中之一就是理赔难问题。[2～4]理赔是保险服务的重要组成部分，为投保人及时、准确、科学、合理地提供理赔，不仅是保险行业的基本职责，更是其存在的现实价值；但长期以来，理赔服务也是保险行业最难把握和最容易引起分歧的环节，农业保险市场也是亦不例外。自2007年以来，内蒙古农业保险尤其是农作物保险理赔中的通行做法是“协议”赔付；与投保农户关系最紧密、感受最直接的“协议”理赔究竟是如何产生？本文将在案例分析的基础上对其予以深入剖析，从而为改进内蒙古农业保险理赔、提高理赔服务质量进而保证政策效应充分落实提供参考依据。

      一、“协议”理赔的一个实例

      在内蒙古某市某区某镇某村，2009年发生一起“土地遭灾歉收、赔款不如交的保费多”的农业保险理赔纠纷案件，以下是从投保农户、保险公司和政府部门三个角度对案例的回顾。

      第一，投保农户：入保易，获赔难，农业保险不能避险。2009年，某村320户农民在春播结束后为其1000亩旱地小麦向××保险内蒙古分公司某市支公司购买保险，按照公司要求，该村村民贺××代表320户村民向保险公司支付保费1680元；同时，××公司向贺××出具《农作物种植成本保险合同告知单(保险凭证)》，该保险合同告知单中的条款内容明确说明：在保险金额一项，旱地小麦的保险金额为210元/亩；在保费构成一项，农民购买旱地小麦保险，其只需要交纳全额保费16.80元/亩的10%，其余保费则由各级财政补贴。

      2009年，某村遭遇持续干旱，小麦歉收，到了快要收割的季节，村民向××公司报案。在村民开始收割小麦的第3天，一支由××公司、某市农牧业局、某市农业技术推广站、某区农牧业局等单位组成的查勘定损小组来到某村，对1000亩小麦核定损失。据某村村委会主任郝××介绍，经过查勘定损小组的现场勘查与反复核算，最后确认某村这1000亩小麦损失达70%，村民们也基本认可这一损失程度。然而，直到2010年春节，参保农户才从该村村会计也是××公司设在某村的保险协保员付××口中得知，××公司核算出的赔款仅为13500元，且已下拨至某镇的专门户头，只等村民们的“一卡通”办下来，即可按照投保名单进行赔付。

      某村的1000亩小麦受损程度均在70%以上，而保险公司仅赔付13500元，即每亩13.5元；广大村民不仅不理解保险公司理赔款的计算方法，而且也坚决不同意这一赔付数额，部分村民指出，即使根据《内蒙古自治区2009年种植业保险条款》中小麦保险的保险金额、不同灾害损失的起赔点、不同生长期所对应损失赔偿比例和绝对免赔率(10%)规定对某村的1000亩受灾小麦计算赔款，其也应当为13.23万元。①

      第二，保险公司：整个内蒙古地区的农业保险都是“协议”理赔。负责办理某村农业保险业务的××保险内蒙古分公司某市支公司业务经理介绍，2009年11月，××公司就已经和某镇政府、某村村委会有关人员进行理赔协商；由于农业保险是以村委会为投保单位，所以在协商赔付的时候，就没有专门邀请投保农户个人。在××保险公司看来，农业保险是国家惠农政策的一个险种，出险后，整个内蒙古地区都是采取“协议”理赔办法来处理灾情。某村13500元的赔付是“协议”理赔的最终结果，这个结果也已经过某区、某镇、某村等相关单位的书面确认。

      第三，政府部门：保险公司与政府部门协商的赔付额度符合政策要求。关于××公司对某村1000亩旱地小麦保险的“协议”理赔问题，部分村民提出质疑。某村另一姓贺的村民贺××指出，总共13500元的保险赔款是财政补贴和农户交纳的部分保费，保险公司在农业保险开展中根本没有承担任何经营风险，农户选择农业保险作为其化解农业生产风险的工具，虽然是在享受国家的支农惠农政策，但最后农业生产风险为何仍然是由农户自己承担？究竟谁是农业保险这一惠农政策的最大受益者？

      针对参保农户的质疑，某市农牧业局相关负责人介绍，在农业保险开展过程中，农牧业局出的是理赔建议，并没有出具其他的受灾损失报告；某村发生小麦歉收的灾情，村民及时向××公司报案，农牧业局工作人员曾3次去现场了解受灾情况，主要工作就是核实灾情、协议理赔；另外，保险公司也有运营成本，即使是投保的农作物绝收，保险公司也不可能按照100%的比例进行赔付；农业保险保的就是低水平，也就是说，保的是农户农业生产中的种植成本而不是收入，这是国家政策决定的；农户在参加农业保险时，每亩旱地小麦仅需交纳1.68元的保费，其余都是三级财政补贴，遇到灾年歉收，每亩参保耕地获得13.5元的赔付，从这个角度讲，投保农户已经享受到惠农政策的好处，保险公司的理赔符合政策要求。

      二、“协议”理赔的界定与表现

      “协议”理赔是指在农业保险开展过程中保险公司与地方政府之间就赔款支出而存在的一种违规的、不合法的协商活动，具体是指在保险责任范围内的风险事故发生后，保险公司不是按照合同约定进行合理与足额赔付，而是由保险公司与地方政府就理赔金额“讨价还价”，从中寻找二者的利益均衡点；[6]如果灾损不大，地方政府因为觉得“吃亏”，要求保险公司多赔；如果灾损太大，保险公司也会要求减少赔付，最后只能由地方政府与保险公司协商确定赔多少和如何赔。“协议”理赔的主要表现为：(1)不论受灾与否，根据投保农户的参保面积进行理赔。例如，在内蒙古某市某县某农场，2012年农业保险理赔中，玉米和小麦每亩赔付13元，葵花每亩赔付9元。(2)不论受灾与否，根据农户参保时交纳的保费进行理赔。例如，在内蒙古某市某区的某两个镇，2012年农业保险的理赔依据为1∶4，即若农户参保时每交纳1元保费，则其可得到4元的赔偿。(3)根据农户受灾程度，按照不同依据进行平均赔付。例如，在内蒙古某市某县某苏木某嘎查，2012年农业保险理赔方式为首先按照农户参保面积赔付，玉米、小麦120元/亩，葵花90元/亩。如果存在剩余赔款，则再针对重灾农户进行理赔。

      当然，上述地区的农业保险理赔方法在内蒙古并非个案，而是一种通行做法。尽管“协议”理赔模式存在多种表现形式，但不考虑农户受灾程度而均摊赔款就如同“撒胡椒面”，类似于参保农户受灾之后的“扶贫式救济”，使得农业保险失去其无灾不赔、轻灾少赔、大灾大赔的应有作用。“协议”理赔的存在虽有客观性但不能长久实施，其不仅违背保险运营中的最大诚信、保险利益、损失补偿等原则，而且违反《农业保险条例》，②同时也损害参保农户的公平交易权、知情权和求偿权；这种不按照农业保险条款进行理赔的方式极容易造成重灾农牧户对农业保险理赔标准和所得赔款的不满意，一旦局部出现协商不妥，则有可能会导致整个农业保险制度失效，甚至隐含过多的不稳定隐患。

      三、“协议”理赔的产生机理

      在农业保险开展中，政府是扶持主体，农户是需求主体，保险公司是供给主体，三个主体的紧密协作是这项支农惠农政策健康运营的保证，但农险理赔中“协议”理赔的产生机理则是政府、农户、保险公司三方参与主体由于地位不对等而导致的各自利益的低水平均衡。

      根据国内外学者关于农业保险市场失灵的理论和实证研究，可知农业保险是一种准公共物品，在不存在政府补贴的情况下，会产生“需求不足、供给有限”的市场失灵问题。[6]如图1所示，令P代表农业保险产品价格(即费率)，农户需求曲线

和保险公司的供给曲线

可能没有交点；③如果政府财政为农户提供保费补贴，则农户需求曲线会从

向右移动至

，此时，

会和

相交于点

，市场成交量为

；如果政府通过经营管理费用补贴、再保险支持以及税收优惠等举措扶持保险公司开展农险业务，则保险公司的供给曲线会从

向右移动至

，此时，

会和

相交于点，市场成交量为

，很显然有

＞

；也就是说，政府支持可以增加农业保险的市场交易量，在一定程度上解决农业保险“需求不足、供给有限”的市场失灵问题。

      

      图1 有无政府支持下的农业保险市场均衡

      在农业保险中，政府、农户、保险公司均有各自的利益诉求，由此导致三方主体不同的行为特征。农户参加农业保险的目的是希望利用保险化解农业生产风险，实现自身效用最大化，如获得因灾损失补偿、获得防灾减损服务；保险公司供给农业保险产品的目的是实现利益最大化。然而，在没有政府支持的情况下，由于农业保险市场存在“需求不足、供给有限”的市场失灵问题，相应产生农户和保险公司的利益分立局面；如果政府旨在为实现社会福利最大化而介入农业保险市场，农户和保险公司之间各自的利益就有可能实现共赢或者共荣。[7]如图2所示，令R代表农业保险市场中各参与主体的利益，令FR、CR分别表示农户和保险公司在农业保险市场中的利益；④在政府不参与农业保险市场的情况下，由于市场失灵，农户利益曲线

和保险公司利益曲线

可能不存在交点，此时在农业保险市场，农户不能实现自身效用最大化，保险公司也不能实现利益最大化；在政府为农业保险提供支持的情况下，如果政府既为农户参保提供保费补贴，又为保险公司供给农业保险产品提供经营管理费用补贴、再保险支持和税收优惠等，此时，农户利益曲线

和保险公司利益曲线

相交于B点，均衡利益为

；然而，在农业保险政策开展中，由于政府、保险公司、农户三方主体的地位不对等，其中，政府地位最高，公司次之，农户最为弱势，导致投保农户的利益曲线

并非而是

，农户利益曲线

和保险公司利益曲线

相交于C点，均衡利益为

，很明显存在

，三方参与主体的利益实现低水平共赢。此时，无论是政府还是保险公司，均在农业保险政策落实过程中实现自身利益最大化，但农户由于在农业保险政策中的话语权较少使得自身利益并未得到充分保障。因此，在农业保险市场，政府、公司和农户均是利益相关者，具有利益一致性的可能，但三方主体又具有各自的利益诉求和价值取向，存在利益的矛盾性；政府、公司和农户间的互动与博弈使得各自利益实现低水平均衡，从而导致农业保险在开展中产生“协议”理赔模式。

      

      图2 有无政府支持下农户和保险公司的利益曲线

      四、“协议”理赔的现实考察

      虽然“协议”理赔的产生从根本上讲是由三方参与主体各自利益的低水平均衡所导致，但该理赔模式的产生也与三方主体的自身原因紧密相关，其是政府、农户、保险公司三方利益相关者出于自身利益考虑所做出的现实选择。

      1.政府的社会福利最大化让位于保持政策持续和社会稳定

      虽然政府开展农业保险的终极目标是农户效用最大化和社会福利最大化，但对于不同层级的政府而言，其开展农业保险的目标诉求与职责所在则不尽相同。如表1所示，中央政府和省级政府在目标诉求方面可能具有广泛的一致性，即旨在凭借农业保险政策保障国家粮食生产、稳定农民基本生活和保持农村社会稳定；对于旗县级、乡镇级基层政府而言，将农业保险作为民生工程来抓的首要目标可能是地方自身利益，即可能是局部利益而非整体利益。另外，内蒙古现行的农业保险政策对政府、农户和保险公司三方各自的责、权、利的规定还不是十分明确，尤其是在签单承保与定损理赔环节，基层政府往往可以决定保险公司的保费收入、盈亏状态以及投保农户可获得的赔款数量；同时，如果农业保险经办公司拥有较高的公关能力，其往往也可以左右政府决策。因此，三方责权利的不清使得农业保险在定损、理赔环节存在梗阻，进而导致支农政策难以与广大农户实现“互信”。

      

      另外，由于我国农村牧区客观存在农业生产的季节性、农村地域的宽泛性和农户对政府的天然依赖性，如果单纯依靠保险公司运作农业保险，则很难解决这一保险产品所存在的“高风险、高成本、高赔付”问题。现阶段，内蒙古农业保险经办公司主要是依靠基层政府的“就地就近”优势和其公信力与强制力来推动农业保险，例如，旗县、乡镇两级政府相关部门配合保险公司宣传展业、信息搜集、保费收取、凭证发放，并协助保险公司进行查勘定损与赔款发放等。然而，由于部分基层政府部门要么是想通过农业保险分“一杯羹”，要么是存在“不患寡而患不均”与“大政府、小企业”的思想观念，加之多数参保农户对查勘定损、赔款理算等专业术语的理解还不透彻以及维权意识的普遍不高等，导致在农业保险查勘定损与赔款理算环节，部分基层保险公司与政府相关部分的工作人员为预防因定损不准而引发群体性事件，保持政策的可持续性与农村牧区的社会稳定成为首要考虑，由此也给农业保险的“协议”理赔提供生存的土壤。

      2.农户的效用最大化与其弱势群体地位的不一致

      在工业化社会中，农民是弱势群体，农业是弱势产业，农村是弱势地区；在农业保险的实际运营中，更是如此，一方面，在目前“低保障、广覆盖”的开办原则下，农业保险尤其是种植业保险并不是为农户的农业生产损失提供风险保障，而是仅仅为其直接物化成本提供保障，但在实际的理赔环节，理赔标准不仅参照农户的损失比例，而且设定绝对免赔率和不同灾害损失的起赔点。以内蒙古自治区的种植业保险为例，《2012年内蒙古自治区种植业保险条款》规定每次保险事故的绝对免赔率为10%；同时，保险赔付按照国家计灾标准起赔。然而，不同的农作物在不同生长期内的赔付标准不一，对于旱灾、冻灾、病虫鼠害等造成的农作物损失大致相近的情况下，是否给予保险赔付往往处在临界点上，例如，由于旱灾导致的农作物产量损失20%与损失50%往往比较容易区分，但损失25%与损失35%则一般很难界定；前者无需理赔，而后者则需要理赔；如果让分散、弱小、高风险的农户直接去面对保险公司，两者明显不对等。另一方面，在农业保险查勘、定损与理赔环节，投保农户参与程度较低；一般来说，受灾农户对查勘定损理赔结果进行确认，是农业保险理赔服务环节的重要组成部分，其间，双方若对定损结果存在异议，可通过协商予以解决，但在内蒙古农作物保险运营中，投保农户往往很难参与到其出险标的的查勘定损过程中。

      因此，投保农户虽希望凭借农业保险实现自身效用最大化，但由于在三方主体中其处于弱势地位，多数农户不仅没有意识到利用法律武器维护自身合法权益的重要性，而且其对农业保险究竟如何理赔的认知还比较欠缺，对于查勘、定损、理赔的话语权较少，当单个个体农户与保险公司就理赔事宜进行博弈时，保险公司往往抱有“能不理赔就不理赔、能给少赔就给少赔”的态度，加之保险公司给予受灾农户的保险赔款通常高于农户所缴纳的保费使得农户产生农业保险是“以小钱换大钱”的认知偏差，从而导致农业保险理赔中“协议”赔付模式的产生。

      3.保险公司的利益最大化与其基层组织体系建设的不匹配

      由生产理论可知：在市场经济条件下，理性生产者追求的是利润(或者利益)最大化。保险公司作为农业保险的供给主体，但其更是市场经济活动的主体，故其经营农业保险的目标需求不可避免地是实现利润最大化，经营动力来自于保险公司可以通过成本最小化来实现利益最大化。农业保险是一种带有一定服务性和公益性的准公共物品，纯粹的商业化经营一般难以为继，2004年以前我国的农业保险实践早已证实这一点；2004年以后尤其是自2007年起，农业保险这一以往乏人问津的“亏本买卖”逐渐成为各家保险公司眼中炙手可热的“香饽饽”，最重要的原因是政府各级财政为农业保险运营提供保费补贴、税收优惠和各家保险经办机构的利益驱使催热市场。现阶段，政策性农业保险已经成为一块大蛋糕，各家农业保险经办公司充分利用自身优势尽可能地争取政府支持，从保费补贴到税收减免，以最大限度地攫取高额利润。

      然而，农业保险虽然可以为经办公司带来高额利润，但由于内蒙古农业保险经办公司基层组织体系建设的不完善，人员少、网络稀、难度大、成本高依然是保险公司开办农险业务的难点所在。内蒙古农村牧区的基本情况是农区人多地少，农户集中，土地相对分散；牧区人少地多，牧户分散，土地相对集中；现阶段，内蒙古农业保险经办公司的营销服务部一般只设置到旗县一级，且一个旗县级营销服务部专职从事农业保险业务的人员也不多，在广大乡镇更是既缺机构又缺人员，很难深入农村牧区开展“三农三牧”保险业务。实际上，保险公司经营农业保险业务的短板主要体现在查勘定损方面，在农业保险中对受灾标的的核灾定损很难采用财产保险中的直接认定方式。目前，内蒙古农作物保险定损主要采用估产方式，由查勘定损小组(其至少包括一名保险公司定损员，一名乡镇农经站人员，一名农业专家)和受灾乡村的村长、村会计、村社长或生产队队长等通过对受灾农户进行抽样深入到受灾农户的田间地头，采用目测、实地丈量面积的办法根据不同灾害分品种测量，从而勘定损失程度。然而，由于农作物播种面积大且具有季节性和阶段性特点、灾害种类多、定损时效要求高，再加之灾害发生时间、灾害类型以及农作物长势等均对农作物的损失影响有很大差异，如果真正做到逐村逐户逐作物逐地块的查勘定损，则意味着高昂的成本支出。如表2所示，内蒙古农业保险在开展过程中始终面临着居高不下的成本支出。

      

      因此，综合以上因素，在目前我国农业生产是农户分散耕种的模式下，在农业保险经办公司基层组织体系建设不完善的情况下，注定农作物保险查勘定损的时间成本和交通成本等显性交易成本会居高不下；作为独立市场主体的保险公司，在理赔过程中唯有采取客观裁量权偏小、主观裁量权偏大的“协议”理赔方式才有可能实现利益最大化。

      五、结论与启示

      农业保险的复杂在于其定损理赔的专业和繁琐。目前内蒙古农业保险尤其是农作物保险的理赔环节，通行做法是“协议”理赔，即农业保险经办公司与地方政府就农险理赔金额讨价还价，从中寻找二者的利益均衡点。本文基于内蒙古自治区某市某区某镇某村2009年的农业保险理赔案例，发现：(1)在农业保险中，政府、公司和农户各自利益的低水平均衡是该项支农惠农政策开展中“协议”理赔的产生机理。(2)农业保险中的“协议”理赔是政府、农户、保险公司三方参与主体出于自身利益考虑的现实选择，具体表现在政府的社会福利最大化让位于保持政策持续和社会稳定，农户的效用最大化与其弱势群体地位的不一致，保险公司的利益最大化与其基层组织体系建设的不匹配。

      针对农业保险政策落实中的“协议”理赔问题，2012年春，中国保监会下发《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》，要求各家农业保险经办公司按照“主动、迅速、科学、合理”的原则，切实加强农业保险理赔管理工作，做到“定损到户”、“理赔到户”和“理赔结果公开”，确保赔案处理规范，赔款及时、足额支付给被保险人。同时，于2013年3月1日正式实施的《农业保险条例》也从保险合同执行的角度对农业保险中的“协议”理赔问题提出解决方案，《条例》的第15条第1款规定“保险机构应当按照农业保险合同约定，根据核定的保险标的的损失程度足额支付应赔偿的保险金；任何单位和个人不得非法干预保险机构履行赔偿保险金的义务，不得限制被保险人取得保险金的权利。”此外，由中国保监会、财政部、农业部制定的《农业保险承保理赔管理暂行办法》已于2015年4月1日起正式实施。虽然国家从制度层面要求在农业保险运营中不得存在“协议”理赔问题，然而，要真正杜绝“协议”理赔，还需要从加快农业保险立法步伐、增加农户保险知识与提高农户维权意识、严格规范农业保险微观操作、加强对基层政府与保险公司等参与各方的监管力度等多个层面着手改进。

      ①赔款金额=单位保险金额×损失程度×成灾面积×(1-免赔率)，即210×70%×1000×(1-10%)=132300元。

      ②在《农业保险条例》中，第十四条规定“保险机构应当在与被保险人达成赔偿协议后10日内，特应赔偿的保险金支付给被保险人。农业保险合同对赔偿保险金的期限有的定的，保险机构应当按照约定履行赔偿保险金义务”；第十五条规定“保险机构应当按照农业保险合同约定，根据核定的保险标的的损失程度足额支付应赔偿的保险金。任何单位和个人不得非法干预保险机构履行赔偿保险金的义务，不得限制被保险人取得保险金的权利。农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保的，理赔清单应当由被保险人签字确认，保险机构应当将理赔结果予以公示”。

      ③如果农业保险按照纯粹的商业化方式运营，一方面，农户收入水平有限，难以负担农业保险的“高保费”；另一方面，保险公司开展农业保险存在“不保不赔、大保大赔、小保小赔”的问题，这已由20世纪90年代中国人保对其农业保险业务的“战略性收缩”予以验证。

      ④关于农户利益曲线，在农业保险市场中，如果保持其他条件不变，则农户利益与农业保险产品价格(费率水平)呈现负相关关系；同时，农户利益曲线缺乏弹性，即由农业保险保费减少1%所引起的农户利益的增加小于1%，尤其是在当前内蒙古农业保险按照“低保障、广覆盖、低保费、低赔偿”的原则开办，投保农户的利益曲线变得更为陡峭。关于保险公司的利益曲线，在农业保险市场中，如果保持其他条件不变，则保险公司的利益和农业保险产品价格(费率水平)呈现正相关关系；同时，保险公司的利益曲线也缺乏弹性，即由农业保险保费增加1%所引起的保险公司利益的增加小于1%，尤其是在当前我国农业保险的需求主体(即农户)点多面广和各家农业保险经办公司在农村牧区组织体系建设比较薄弱的情况下，各家农业保险经办公司的农险业务成本均居高不下，由此导致保险公司的利益曲线较为陡峭。

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