部门规章审查机制的完善须发挥人大监督作用
——从全国人大常委会法工委“第二份备案审查年度报告”谈起
□秦文峰
一、引言：“第二份备案审查年度报告”的规章审查布局
2018年12月24日，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》提交第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议，引发广泛关注。这是继《全国人民代表大会常委会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》（以下简称“首份备案审查年度报告”）提交全国人大常委会审议以来的“第二份备案审查年度报告”。
相比于“首份备案审查年度报告”，2018年的“第二份备案审查年度报告”中，规章的备案审查受到重视，这一点从报告中规章审查占据的篇幅以及词频可以找到数据参照。报告中涉及的“规章审查、转送、清理”的内容占据报告23%左右的篇幅[1]，“部门规章”相关内容占据其中的五分之一[2]。其中，2018年“两会”期间备受关注的由两位全国人大代表分别提请的关于部门规章《机动车登记规定》的审查建议的研究情况赫然在列。在我国“一元二级多层次”的立法体制中，部门规章尽管是位阶最低的中央立法，却也是法制统合的基本面，自然也构成备案审查体系的基本面。职是之故，部门规章虽非全国人大常委会的直接备案审查对象，但其备审工作也需纳入全国人大常委会备审制度体系建设的框架之中，相关事例列举首次出现在“第二份备案审查年度报告”之中，分析部门规章审查由此成为观察这份年报的重要视角之一。
笔者拟从考察“第二份备案审查年度报告”所呈现的部门规章的审查研究情况入手，由此反观现行法律关于国务院为审查主体的部门规章备案审查机制之特点，进而针对性地提出设置羁束型的审查建议转送机制并通过人大监督推进转送后有关方面的审查活动，双管齐下形成闭环型部门规章审查建议衔接联动机制。
二、改观：“第二份备案审查年度报告”中关于部门规章的审查研究情况
（一）对审查建议反馈、转送进行数据统计
“首份备案审查年度报告”公布以来，对于备案审查的重视提上日程，相比其对于公民、其他组织的审查建议反馈情况只列举不进行总体数据统计的窘境，“第二份备案审查年度报告”中对于公民的审查建议反馈情况进行了统计并公布，“2018年共对22件审查建议书面反馈了研究情况和处理结果”，反馈率较低[3]。因此，从审查报告文面上看，反馈问题得到一定程度的重视。
另外，从“第二份备案审查年度报告”中推知不属于全国人大常委会备案审查范围的有1117件[4]，占全部审查建议的90.9%，可知非其审查范围内的审查建议数量相当庞大。
指标含义：对生产、调度、营销等专业提出的10（20）千伏电网薄弱环节是否纳入规划范畴并已消除，薄弱环节包含电网结构、导线截面等不符合导则要求的情况。
通过以上数据能够明确知悉，近一年来，审查建议中非全国人大常委会审查范围内的规范性文件的审查建议数量大幅提升，部门规章审查建议正是非全国人大常委会直接审查对象之提请建议中的重要类型[6]。
虽然这两位学者对这种现象持批评态度，但不可否认，这就是事实。人们实际上更多的使用的是“增强权能”的精神方面的含义。因此，如果简单的解释什么是“增强权能”，我们就可以采用陈树强的说法，即“增强权能”就是“挖掘或激发案主的潜能”。[2]
（二）审查建议转送的强调
两份备案审查年度工作报告均提及“备案审查衔接联动机制”的建设，中央也连续发文强调地方“备案审查衔接联动机制”的建设。“第二份备案审查年度报告”多处强调对不属于全国人大常委会审查范围的审查建议进行转送[7]。
年报中提到“我们着力推动各有关方面加强对法规、司法解释以外规范性文件的审查工作力度。对公民、组织直接向全国人大常委会提出对这些文件进行审查的建议，转送有关方面审查研究并推动及时作出处理”。其中“法规、司法解释以外的规范性文件”应当包括部门规章，此处的“有关方面”也包括国务院这一备案审查机关。在规范性文件审查的基本框架中，国务院备案审查作为重要的一环，对部门规章、地方政府规章具有法定的备案审查职权，对于全国人大常委会接收的部门规章、地方政府规章的审查建议，由于其不属于全国人大常委会的审查范围，故全国人大常委会审查机构收到审查建议后，进行审查建议的形式审查，确定后应当转送其他备案审查部门。“第二份备案审查年度报告”同时明确指出了审查建议转送其他机关的对接机关[8]。
（三）关于部门规章审查建议的处理事例
“第二份备案审查年度报告”中获悉法工委对于不属于其审查对象的部门规章、地方规章的审查建议进行了研究处理，但是研究处理后出现了“审查研究”和“研究后转送”等不同措辞，背后揭示的是处理方式的不同，原因何在？
对比以上两个事例可以明晰，关于地方政府规章和部门规章的审查建议，同样都不属于全国人大常委会的审查对象，但获得了不同的处理方式：对于地方政府规章的审查建议，法工委在研究后对接国务院司法部进行了转送；对于部门规章的审查建议，法工委进行了“审查研究”，可以发现法工委对于审查建议中涉及的部门规章进行了审查，并且进一步计划与制定机关进行沟通。
“第二份备案审查年度报告”中列举到对《江苏省工程建设项目招标范围和规模标准规定》的审查建议转交司法部研究处理[9]。审查建议中提请审查虽然是地方政府规章，并非部门规章，但是基于该地方政府规章不一致的对象是部门规章，属于国务院裁决的事项，落在应当转送的范围之内，笔者在此将其作为与部门规章的审查实践相关的事例。
所谓羁束型转送机制，体现为设定明确的制度，对不属于全国人大常委会审查范围内的审查建议绝对进行转送，消除此类审查建议滞留于全国人大常委会法工委的情况，并以此为基础构建完整的转送程序。笔者仍旧以全国人大常委会与国务院的备案审查衔接为制度构建的落脚点。
2.对部门规章审查建议进行审查研究
“第二份备案审查年度报告”列举的事例，“法制工作委员会2018年集中开展了对道路交通管理地方性法规、部门规章的审查研究，重点审查研究其中有关道路交通管理措施和行政处罚、行政强制的规定是否符合上位法，是否不当限制公民权利或者增加公民义务，在此基础上与一些地方人大常委会及公安部、生态环境部作了沟通”。
1.关涉地方政府规章的审查建议转送司法部
三、不足：从“第二份备案审查年度报告”看部门规章审查的实定法结构
如“首份备案审查年度报告”所概括，目前我国已经形成的规范性文件备案审查制度体系的基本框架，部门规章的审查在其中占重要一席[10]。
据不完全统计，截至2018年4月我国部门规章的立法数量约达2740件，是法律形式的立法数量的10倍有余[11]。且部门规章具有与法律、行政法规相同的一个特点，即全国范围内的普遍适用性。其数量之多，运用之广泛，都使得部门规章备案审查制度的有效运作尤为重要，成为备案审查制度的重要一环。现行《立法法》《法规规章备案条例》等规定了以国务院为审查主体的部门规章备案审查机制，其特点如下。
（一）审查主体单一
现行《立法法》第一百零二条规定接受备案的机关制定规章的审查程序[12]。同时《立法法》第九十八条规定部门规章报国务院备案[13]，除此之外，部门规章无其他的备案机关，因此在现行的法律体系中，由且仅由国务院接受部门规章的备案、制定其审查程序。
同时《法规规章备案条例》第五条规定“国务院法制机构依照本条例的规定负责国务院的法规、规章备案工作，履行备案审查监督职责”，以及《规章制定程序条例》第三十五条规定规章的审查建议“由国务院法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理”[14]。
可见，国务院将部门规章的备案审查工作交由同为国务院部委之一的司法部进行处理，部门规章备案审查的主体就更为单一并且同制定部门属于同级单位，权威性较低。部门规章报送备案的程序简单，不同于地方政府规章需交由本级人大常委会、上级人民政府进行双重备案。
单一的备案审查主体使备案审查流程简便，但随之带来的是审查时更大的自由裁量空间，对于部门规章审查建议的裁决一家独大，在现有的法律体系中如果没有审查建议处理情况的反馈规定，包括向提请主体反馈，向其监督机关反馈，意味着缺乏相应的监督制约机制，意味着对于审查建议近乎无其他制约的自由裁量权。
（二）审查反馈规定空白
规章的审查建议具有广泛的提请主体，提请成本低廉，但是审查建议提请后的反馈制度的规定却少之又少，尚未形成制度规定的闭环。《法规规章备案条例》第九条规定的部门规章审查建议的法定的提请主体为：国家机关、社会团体、企事业组织、公民[15]，因为国务院为规章的主动审查机关，此处提请主体中的国家机关应当指的是国务院以外的其他国家机关。提请主体向国务院提起审查建议的形式为书面审查建议。除此之外，还有对于部门规章进行审查后的处理机制的简单规定。《立法法》第九十七条第（三）项规定“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章”，据此，部门规章经审查后由国务院进行改变或撤销，具体由国务院的法制机构进行，对于问题规章有两种处理方式，一是建议制定机关自行纠正；二是由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关[16]。
对于审查建议提请主体的反馈制度，《立法法》第一百零一条规定了全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构对于审查建议的审查研究情况向提请主体反馈的应为模式，并规定了可以向社会公开反馈的可为模式。与之相比，部门规章的审查建议，并没有任何的反馈制度的规定。
第三，持续监督审议意见的落实情况。全国人大常委会听取国务院备案审查情况的专项工作报告，提出审议意见，并对审议意见的落实情况进行跟踪督查，因而能够形成行之有效、衔接紧密的监督网，在具体的监督体制内有效完善对国务院的备案审查工作的监督。在听取专项工作报告的过程中形成审议意见是《监督法》的要求，由于备案审查工作具有一定的过程性，需要针对审查中发现问题的规范性文件进行撤销或者改变等处理，进行规范性文件的处理使其符合现有的法律体系，才能够发挥备案审查制度维护国家法制统一的功能。而进行规范性文件的改变或撤销由于涉及审查部门、制定机关、规范性文件适用主体等多方利益，必然会产生极大的阻力，并且在现有的法律体系内尚无“有错必纠”的强制性规定，也无“有错不纠”的法律责任。基于此种原因，为使得审查结果具有实效性，对于审查中发现“错误”的规范性文件进行纠正就需要人大的跟踪监督，以保证“有错必纠”的实现。
国外从1992年的M.R.Veldanda和M.U.Hosain等人通过对PBL连接件进行推出试验研究了贯穿钢筋对PBL连接件承载力的影响[3]到2012年，J. da. C. Vianna等人通过推出试验对PBL连接件的各个方面的性能(包括PBL连接件的承载力、抗滑移性能和破坏形态)[4]均做了研究.
同时对于如何接收全国人大常委会法制工作委员会转送的审查建议，以及接收后如何开展审查工作，开展相关审查工作后怎样向提请主体、社会反馈以及以何种方式向全国人大及其常委会进行监督的反馈亦无相关规定。反馈的缺失同时与监督制约的薄弱存在关联，还有较大待填补的制度空间。
（三）转送机制与转送激励缺失
公民、组织笼统地向全国人大常委会法工委提起部门规章的审查建议，虽能够体现法工委备案审查工作的社会效果，也已经取得一定成效，但从侧面又反映出，备案审查制度程序规范的缺失以及各审查机关之间衔接联动机制并不健全。
一方面，由于部门规章审查建议具体的提请程序、接收程序不完善，且转送机制匮乏，致使公民、组织不加区分地向法工委提起审查建议，大量审查建议未转送到相应的审查部门，产生的负面影响是多方面的。导致本身工作效能不高的全国人大常委会法律工作委员会下设的法规备案审查室不堪重负，陷于庞大的审查建议的甄别以及向其他机关转送的程序中，不能够将其有效的审查资源应用于必要之处。真正的审查功能被其他事项分流淡化，导致审查活动虎头蛇尾，但其本身制度定位的功能并非仅此而已，进行审查活动以及把关更为重要。“全国人大常委会在中国备案审查体系中所处的结构性的主导地位而非数量式的包揽地位决定，应适度超越于绝大多数的备案审查活动并非躬身与此”[18]。
另一方面，转送制度责任规定空白，转送激励缺失，大量审查建议滞留于法工委未转送到衔接审查部门，对于提请人积极性、审查工作的衔接联动的负面影响较大。前述“第二份备案审查年度报告”中数据统计显示，法工委转送的数量仅占到应当转送总数的1.3%，公民、组织向法工委提请的审查建议未得到正确对待，更何谈向提请人反馈。
(3) 为满足故障运行工况，一般宜在线路沿线每隔2～3 km设置临时折返的渡线。单渡线应结合车站所在路口的道路交通情况进行设置，以便于路口拥堵时组织临时交路运营。
四、完善：部门规章审查建议绝对转送同加强人大监督双管齐下
现有的法律体系下部门规章的审查存在实定法同备审需求之间的供需矛盾，供不应求。在人大主导备案审查的框架中，必须充分发挥人大监督权的重要功能。部门规章审查建议接收的两道入口：一方面，法工委接收的审查建议中关涉部门规章的审查建议应当绝对转送国务院司法部，转送后人大行使监督权持续关注；另一方面，对于国务院接收的部门规章审查建议的处理，直接行使监督权。从而规范部门规章的审查活动。
（一）完善审查建议羁束型转送机制
1.构建羁束型转送机制
官方渠道公布的转送实践中，有关于法工委收到审查建议进行研究后，将依法应当由国务院裁决的事项转交国务院司法部进行处理的列举。相比于“首份备案审查年度报告”对规章的审查转送情况毫无列举的情况，有明显改善。
实践中，法工委对于关涉部门规章的审查建议，形成了三种处理方式。一是将审查建议转送至国务院相关部门，如前述法工委将《江苏省工程建设项目招标范围和规模标准规定》的审查建议转交国务院司法部处理[20]。二是进行审查研究，如“法制工作委员会2018年集中开展了对道路交通管理地方性法规、部门规章的审查研究”[21]。三是滞留于法工委且未进行审查研究。三种处理方式也从侧面反映出法工委对于审查建议的转送实际上具有裁量空间。
法工委对于未转送的部门规章的审查建议，是否可以自行进行审查研究呢？
从现有的制度层面看，根据《立法法》《规章制定程序条例》的规定[22]，在备案审查制度设计中，部门规章属于国务院备案审查的对象，全国人大常委会对于部门规章不具有直接的备案审查的职权。
法工委对于部门规章进行审查，一方面，会造成部门规章审查机制分工错乱，突破备案审查制度框架内规章审查的权限分工。按照法治原则，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围[23]。部门规章作为规范性文件亦属于人大监督的对象。全国人大常委会作为全国人大的常设机构，对部门规章的审查进行监督，但是监督不等同于直接进行审查研究。
另一方面，全国人大常委会法工委对于审查建议一概全部进行审查会导致机关本身的运转负累，且容易导致其他国家机关的审查制度设置处于虚置状态，同时不排除大量的审查建议将全部涌向全国人大常委会法工委的可能性，使得原本就“低规格”“低实效”“无动力”“无权威”[24]的法规备案审查室的审查工作步履维艰。最终导致全国人大常委会层面的备案审查机制运行困难，大量的审查建议压力，可能使得有望作为合宪性审查机制支点的备案审查制度破灭，被学者们寄予厚望的备案审查制度，或被淹没在大量的程序性、机械性工作中。
混凝土装配式住宅施工技术去除了传统技术中的一些弊端，具有节能减排、提高施工效率和节约成本的优点，更有利于节能减排目标的实现，因此越来越受到人们的重视。但是目前凝土装配式住宅施工技术中存在着材料乱用和预制构件种类单一的问题，在很大程度上了阻碍混凝土装配式住宅施工技术的实施和发展。因此相关技术人员应该深人贯彻多元化技术理念，促进混凝土装配式住宅施工技术的发展。
第三方面，法工委作为全国人大常委会的内部机构，对于部门规章进行审查同样无法证成。根据现行《宪法》《立法法》的规定[25]，部门规章的制定主体、内容都具有合宪性的要求。从现有的法律制度框架来看，在规章法律形成体系中，国务院部门规章和地方政府规章应具有合宪性并接受合宪性审查已经成为明确的法律制度[26]。现行《宪法》第六十七条规定进行合宪性审查，确定部门规章是否与宪法相违背，其制度设计中确定的审查机关可以是全国人大常委会，而非其下设的法制工作委员会。
又如清．朱耷《双雀图》，整个画面一片清空，全无衬景，只见以水墨数笔画成的小雀一双，侧身而立，跳踯相对，作喁喁低语状。小雀在说什么？为什么画家刻意将它们画得那么小，那么无助？画幅左上方的题款（西园春薄醉，南内花己晚。傍着独琴声，谁为挽歌版？横施尔亦便，炎凉何可无。开馆天门山，小鸟为门徒。）又是什么意思？这一切都让人费解，不但一般读者看不明白，行家也不一定能够清楚解读。但无论是谁都知道这幅画是朱耷兴怀寄情之作，而且都会被他所表现的情境所震撼。
因此应当构建羁束型转送机制，具体而言，法工委于审查建议中，区分出属于其审查范围内的审查建议，剩余的则不加裁量地向有关方面全部进行针对性转送，而不进行审查研究。对于关涉部门规章的审查建议，则应当全部转送国务院进行审查、处理。转送的期限可参照不同机关之间进行文件转送的期限确定，具体转送期限可以定为5个工作日，法工委确定为其他机关审查的审查建议应当在5个工作日向有关方面转送，并且转送后索要衔接单位的送达回证，法工委收到送达回证需进行登记，完整的转送流程完成。
但是对于现阶段，法工委对于部门规章的审查建议进行处理，并且对于问题规章进行审查，其效力如何？国务院审查部门是否还需要再进行审查？仍是有待探究的问题，为防止此类分工模糊局面的再发生，构建有效的备案审查衔接联动机制，完善羁束型转送机制亦是当务之急。
2.法工委转送后进行程序公开
从传统的技术理性的认识论来看，教学是一种传送知识的活动，一种技术性工作。这种认识论认为，知识都是科学的、标准的，由别人创造好的，教师基本上承担“执行者”的角色，忠实地执行教育行政部门选定的教材，有效地贯彻教学研究部门提供的教学指导和参考资料，并使用他们编制的考试试卷以评价教和学的效果。[1]也就是说，教学工作相对简单，是确定好的，并且可以进行标准化操作。因此，教学成了杜威所说的一套惯常的、可机械地执行的活动。作为技术人员的教师常常不加批判地接受在学校发生的现实，每天需要做的就是尽力找到最有效率、最有效果的办法去解决问题。他们失去了对工作的目的和结果的反思。[2]
为此完善审查建议转送的程序机制，维系相关审查部门的分工，巩固既有的审查框架就极为重要。这一点，宪法审查制度的启动要件设置也殊途同归，“宪法审查制度的启动要件，功能在于避免宪法救济被用于处理一般性法律问题，维系各类纠纷解决机制的分工以及不同国家机关之间的权限分工”[19]。
法工委对审查建议的审查过程过于封闭，除审查机关、制定机关等无其他主体的参与，容易使审查工作不了了之。笔者认为进行审查的程序公开是优选路径，法工委将审查建议转送有关方面后，将转送情况向社会公开，以便审查建议提请主体及时知晓审查建议处理的程序阶段。
首先，审查过程过于封闭，审查程序不向社会公开，仅是对建议提请人进行反馈不能够满足社会对于规范性文件争议的知情权，且实践中对审查提请人的反馈不尽如人意，审查建议关涉的法律法规已经修改但是审查提请人不知晓审查建议处理进程的情况屡见不鲜。另外，审查后可能会产生立法修改的结果，其重要性可见一斑，但是审查程序不透明，缺乏相应的监督，在“审查建议”与“审查要求”双重标准下，如此大量的审查建议是否得到正确对待不得而知。为保证社会监督到位，提请审查机关的审查建议得到重视，并且对于法工委转送后对接的审查机关同样产生社会监督的效果，应当保证社会对于审查建议处理程序的知情权。
为此应当建立公开透明的审查程序机制，对于转送程序，法工委接收部门规章的审查建议，转送国务院审查部门后，即应当向社会进行程序公开。反馈公开的内容为告知审查建议的当前受理机关。以便审查提请人知晓审查进度，另外各级法院判决之时将规章的争议作为考虑因素，尽可能在争议发生的早期作出公正判断，保障当事人的权利，同时对于国务院审查机关形成社会监督。
转送后向社会公开反馈应当仅是一种程序性反馈，因为此时审查建议只是交于法定的职能部门进行审查，尚未进入实质性审查阶段，审查结果不明，有待定论，能够保证审查建议得到重视，但不会影响审查结果。
（二）转送后的人大监督
我国实行人民代表大会制度，宪法规定国务院作为最高行政机关由全国人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督，其监督主体相应为作为国家最高权力机关的全国人大及其常设机关全国人大常委会。监督权是宪法赋予人大及其常委会的重要职权。“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”[27]
习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”根据《立法法》规定，部门规章不属于全国人大常委会直接进行备案审查的对象。但《宪法》规定全国人大常委会有行使监督国务院的工作的职权，以及《宪法》第九十七条、九十八条、一百零二条的规定使得国务院具有对部门规章进行备案审查的法定职权，且有义务对部门规章的审查的程序进行明确[28]，因此部门规章的备案审查作为国务院职权范围内的事项落入人大监督的范围。全国人大及其常委会有权对于国务院开展的部门规章的备案审查工作进行监督。
1.人大对部门规章审查监督的具体形式——专项工作报告
全国人大及其常委会监督国务院的部门规章审查工作，具体可通过听取和审议工作报告和专项工作报告的形式进行。“政府工作报告在宪法学意义上而言，乃是行政机关向权力机关负责以及权力机关监督行政机关的现实载体。”[29]人民代表大会与人大常委会的具体监督方式因其召开会议的形式不同而有所区别。《全国人民代表大会议事规则》第三十条规定，全国人大审议国务院工作报告[30]，根据《监督法》第八条规定，全国人大常委会“听取和审议本级人民政府专项工作报告”[31]。
十二届全国人大以来，全国人大常委会对于备案审查工作进行持续关注，并列入监督工作中[32]。但是在实践中，国务院对于规章的审查建议包括经全国人大常委会法工委转送的审查建议，进行审查研究后，向全国人大常委会进行审查反馈的案件数量极少，为实现人大监督权，必须建立常态化反馈机制。“专项工作报告可以说是全国人大常委会使用得最早的一个经常性监督工作形式。这个监督形式具有经常性、及时性和针对性强等特点，在常委会监督工作中发挥了重要作用。”[33]笔者认为，人大对于国务院备案审查工作的监督具体可通过专项监督的形式，由全国人大常委会听取审议相关专项工作报告以实现监督的目的，具体通过以下几方面体现。
杨先生站起身，把信封递到大梁手上，朗声说：“那抓丁是有遭数的。闹长毛的时候抓，闹军阀的时候抓，现在还算安全，你放心去吧。”
第一，国务院的备案审查工作列入专项工作报告议题。国务院的备案审查工作作为备案审查制度重要的一环，其落实具有重要的意义，全国人大常委会通过专项工作监督的形式能够使得监督更具有实效性，促进备案审查制度的完善。《监督法》第八条规定各级人大常委会开展专项监督选取议题的标准为“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”，笔者认为国务院的备案审查工作符合该议题标准。一方面，社会公众法治意识进步，不断涌现的审查建议以及对于立法活动参与的积极性都体现出公众对于法治的关切。另一方面，党的十八届四中全会以来“全面依法治国”的时代要求，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作，赋予备案审查工作重要作用[34]。使得备案审查制度符合“重大问题”的标准，以及在此基础上“中国立法进入后大规模立法时代的新阶段，追求‘良法’‘立法精细化’‘提高立法质量’取代‘宜粗不宜细’成为这一阶段立法的第一价值目标”[35]。这使得备案审查制度成为中央重大决策部署落实的一个立足点。
第二，合理确定进行备案审查专项工作报告的频次。根据备案审查工作的特点，合理确定国务院备案审查专项工作报告的频次，每年开展一次国务院备案审查工作的专项监督，并且统筹于年度工作监督计划内，能有效利用监督资源，使专项监督发挥实效。一方面，由于备案审查工作的功能之一是实现法治统一，在现有的法律体系内，实现法律体系自身的逻辑自洽。整体的备案审查制度是具有衔接联动性的制度，“首份备案审查年度报告”中指出建立“党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制”。不同系统之间的联动，其公开状态应达到一种平衡，其衔接才能够顺畅，同时以便公众对照查阅。全国人大常委会法工委从2017年至2018年连续两年对备案审查工作作出年度报告，作为人大方面对于备案审查的态度。笔者认为，作为受全国人大常委会监督的国务院，其备案审查事项的专项工作监督同样需要每年开展一次，以回应运行中的备案审查衔接联动机制，完善备案审查制度。同时为进行合宪性审查夯实根基。每年开展一次的专项监督，能应对日渐增长的审查需求及社会广泛关注的审查建议，使得国务院的备案审查制度有效运行，正如“通过定期听取规范性文件备案审查专项工作报告，定期召开备案审查工作通报会，定期公布规范性文件报备和审查结果等方式”以“进一步增强备案审查制度执行力和工作实效”[36]。
实践层面，对于部门规章的审查建议，国务院法制部门没有明确的数据公布。同时，与法工委对于审查建议反馈的情况进行数据统计的做法相比，国务院法制部门并没有关于审查建议反馈的数据公开，这与政府的“信息公开制度”是不相符的。“对于审查建议反馈工作而言，信息公布不仅是关键举措，而且也应是制度建设关注的重点。”[17]
兰德研究人员对军队护理人员进行了一项同类研究中最大规模的调查，结果表明非正式护理人员（包括家人和朋友）可提供不可或缺的服务，并为国家节省数百万美元的健康和长期护理费用。
张德江指出“加强跟踪监督，对于监督工作中发现的问题，要持续跟进”[37]，对于跟踪监督、持续监督的制度应当在探索中完善。具体而言，审议意见形成后，据《监督法》第十四条的规定“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议”。其中“必要时”的条件模糊不明，笔者认为，针对审查工作对实效性的要求，保证“有错必纠”的实现，全国人大常委会接受书面报告时，对于国务院研究审查意见后提出的书面报告不满意的情况下，包括出现应审查未审查、应对规范性文件进行改变或撤销而未改变撤销的情况，就应发挥决议的作用，具体可借鉴一些地方人大常委会已经付诸实践的做法，对审议意见研究处理后提交的书面报告中体现的情况进行持续监督“作出决议并报告决议执行情况（如四川省）”[38]。
2.人大监督的功能：推动形成闭环的审查建议提请处理机制
审查提请主体分为两类，审查建议提请主体和审查要求提请主体，两份备案审查工作报告均明确指出“没有收到有关国家机关提出的审查要求”[39]。由此可见，审查最重要也是需求程度最高的声音都来自社会公众。
黄昏时依然没有老人的消息，呼伦有一种大难临头的预感。把电话打到乡下问老丈人，老丈人说她没回来啊。放下电话，呼伦再也坐不住了，他对云梦说要不我们先报警吧？云梦白着脸说先报警先报警……要是我妈有什么意外，我先把你千刀万剐！
法工委和国务院两个入口接收的部门规章的审查建议最终都应当流向国务院，由国务院司法部进行审查，审查的整个过程都需要人大监督权充分发挥作用，规范部门规章的审查活动。全国人大及其常委会行使监督权，听取国务院关于部门规章审查情况的报告，与此同时，社会基于对专项工作报告的关注，以及专项工作报告的公开，已经知悉了部门规章的审查情况、审查建议的处理情况。最终，审查建议提请后经过有关机关的处理形成审查建议的整体处理结果交还公众。其中专项工作报告的公开，《监督法》规定包括专项工作报告审议意见、人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告进行公开[40]。公开对于针对专项工作报告的审议意见提出单位以及审议意见办理单位具有双重约束性、双重激励性[41]。通过专项工作报告向社会公开，国务院对于审查建议的开展的工作就以结果的形式返回到社会中，形成闭环机制，保证国务院层面对于审查工作向社会反馈。
总之，从审查建议的提请到审查建议处理完成，在人大监督权的作用下形成闭环的提请处理机制，备案审查制度的社会效果得到体现。
此外，全国人大常委会履行宪法监督职责，对于备案审查工作进行监督、推进。“备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度。”[42]国务院具有法律解释权，但不具有宪法解释权，对于“部门规章是否与宪法相抵触”的问题，国务院无权进行最终的权威判断，有学者认为“对于不属于全国人大常委会备案审查对象的部门规章而言，如果要在制度上解决规章的违宪问题或者说把规章不得与宪法相抵触的要求制度化，就必须把规章的违宪审查权交给全国人大常委会”[43]。全国人大及其常委会具有宪法监督职责、宪法解释权，只能是全国人大常委会具有确定部门规章是否合宪的最终职权。《立法法》第九十九条第一款第二款、《全国人大组织法》第三十七条规定，全国人大各专门委员会在一定条件下可以对部门规章的合宪性、合法性进行审议，协助全国人大常委会进行合宪性审查[44]，另外，全国人大常委会作出《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，增加宪法和法律委员会“推进合宪性审查、加强宪法监督”的职责。换言之，由专门委员会中的宪法和法律委员会协助全国人大常委会进行合宪性审查，履行宪法监督职责[45]。因此，全国人大常委会、宪法和法律委员会是否可在合宪性审查的范围内，在尊重国务院备案审查权的基础上，对于部门规章的审查进行审查，回答部门规章是否合宪的问题，或有探究的余地。
注释：
[1]笔者通过对于“第二份备案审查年度报告”中关涉“规章审查、转送、清理”的内容进行汇总，对比报告总篇幅，获得23%的比例结果。关涉“规章审查、转送、清理”的内容详见“第二份备案审查年度报告”，一、关于落实“有件必备”情况；二、关于落实“有备必审”情况，（一）贯彻全国人大常委会有关决议精神，推动生态环境保护方面规范性文件全面清理工作；（二）通过备案审查工作，积极推动解决社会关注的现实问题；三、关于落实“有错必纠”情况”，（三）推动各有关方面加大备案审查工作力度；四、通过备案审查衔接联动机制开展相关工作。
[2]“第二份备案审查年度报告”关涉“规章审查、转送、清理”的内容中，与“部门规章”相关的内容占据其中的五分之一篇幅，详见，二、关于落实“有备必审”情况，（二）通过备案审查工作，积极推动解决社会关注的现实问题；三、关于落实“有错必纠”情况，（三）推动各有关方面加大备案审查工作力度。
[3]“第二份备案审查年度报告”中提及“2018年共对22件审查建议书面反馈了研究情况和处理结果”。报告中另提到，“2018年，法制工作委员会收到的公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函中，属于全国人大常委会备案审查范围的有112件，”两数字对比，因为无法知晓反馈的审查建议是否均属于全国人大常委会备案审查范围内的审查建议，以及是否均为2018年度收到的审查建议，故无法计算准确反馈率。
三是在投资环节上鼓励国家、单位和个人共同投资以实现城镇住房建设投资多元化。1994年，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》指出，把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制。[5]
[4]“第二份备案审查年度报告”中提及“2018年法制工作委员会收到公民、组织涉及规范性文件的来件中可以明确为审查建议的有1229件，其中属于全国人大常委会备案审查范围的有112件。”那么不属于全国人大常委会备案审查范围的审查建议为两者之差，有1117件。
综上,对任意的ε>0,存在N,当n>N时, ρG(xn,1)<ε,故任意Cauchy-序列收敛,且收敛到1。
[5]曾庆辉、王永杰：《完善地方规范性文件备案审查制度》，载《中国社会科学报》2019年6月12日。
[6]数据据“第二份备案审查年度报告”中的数据计算所得，1.3%为“2018年法工委向有关方面转送审查建议14件”同“不属于全国人大常委会审查范围内的1117件审查建议”的比值，笔者认为后者为全国人大常委会法工委应当转送有关方面审查的审查建议数量。
(1)随着焊接温度升高或保温时间的延长，焊接接头的抗拉强度先增加后减小.焊接温度、保温时间及焊接压力的增加，有利于焊接接头的焊缝变薄，甚至一些焊缝区域消失，焊缝区域存在大量的共有晶粒.
[7]比如“第二份备案审查年度报告”中三（三）推动各有关方面加大备案审查工作力度，“着力推动各有关方面加强对法规、司法解释以外规范性文件的审查工作力度。对公民、组织直接向全国人大常委会提出对这些文件进行审查的建议，转送有关方面审查研究并推动及时作出处理”。
[8]“第二份备案审查年度报告”指出：“法制工作委员会积极参与、建立并完善与中央办公厅、司法部、中央军委办公厅之间的备案审查衔接联动机制。”由此可知法制工作委员会转送审查建议相应的对接机关。
[9]参见“第二份备案审查年度报告”，该案例涉及地方政府规章与部门规章不一致的问题，列举于“（三）推动各有关方面加大备案审查工作力度”一小标题下。“根据公民审查建议，对《江苏省工程建设项目招标范围和规模标准规定》有关问题进行研究，认为属于地方政府规章与国务院部门规章不一致问题，依法应由国务院裁决。我们将该件审查建议转交司法部研究处理。”
[10]笔者根据“首份备案审查年度报告”所概括的规范性文件备案审查制度体系的“基本框架”制作。“首份备案审查年度报告”提出，目前我国已经形成由党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。基本框架是全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。
[11]数据参考：梁鹰2018年10月10日于清华大学的讲座PPT“中国的立法审查制度”。
[12]《立法法》第一百零二条规定“规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定”。
[13]《立法法》第九十八条：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案；部门规章和地方政府规章报国务院备案。
其中“2018年向有关方面转送审查建议14件”，即法工委转送的数量仅占到1.3%。可见，大量的不属于全国人大常委会直接审查范围内的审查建议并没有转送，其如何处理尚无进一步信息披露。非其直接审查范围内审查建议的低比例移送，一方面是基于这类建议数量之大的客观原因，另一方面是因为这类移送活动是否进行依职权属性这一主观原因[5]。
[14]《规章制定程序条例》第三十五条规定，“国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。”
[15]《法规规章备案条例》第九条规定：国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方性法规同行政法规相抵触的，或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议，由国务院法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。
[16]参见：《法规规章备案条例》第十四条：“经审查，规章超越权限，违反法律、行政法规的规定，或者其规定不适当的，由国务院法制机构建议制定机关自行纠正；或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。”
[17][35]郑磊：《十二届全国人大常委会审查建议反馈实践：轨迹勾勒与宏观评述》，载《中国法律评论》2018年第1期。
[18]郑磊：《省级人大常委会对设区的市地方性法规备案审查权:制度需求与规范空间》，载《政治与法律》2019年第2期。
[19]参见郑磊：《宪法审查的启动要件》，法律出版社2009年版，第23页。
[20]“第二份备案审查年度报告”：根据公民审查建议，对《江苏省工程建设项目招标范围和规模标准规定》有关问题进行研究，认为属于地方政府规章与国务院部门规章不一致问题，依法应由国务院裁决。我们将该件审查建议转交司法部研究处理。
[21]参见“第二份备案审查年度报告”，详见本文二（三）部分的列举。
[22]详见本文三（一）部分的梳理。
[23]参见“第二份备案审查年度报告”。“拟从明年开始，逐步推动将地方政府规章和其他规范性文件以及地方‘两院’制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖，重点是将影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的各类规范性文件依法纳入人大备案审查范围。”
[24]林来梵：《合宪性审查别埋没在合法性审查中》，2018年1月3日“中国法律评论”。林来梵教授认为，目前我们将合宪性审查工作交给全国人大常委会，全国人大常委会又主要是交给全国人大常委会法制工作委员会下设的法规备案审查室。但这样一套审查制度，在合宪性审查工作方面，可用四个方面来概括，就是“低规格”“低实效”“无动力”“无权威”。
[25]《宪法》第五条、第九十条，《立法法》第八十条、第八十七条、第九十六条。
[26][43]莫纪宏：《论规章的合宪性审查机制》，载《江汉大学学报（社会科学版）》2018年第3期。
[27]【美】威尔逊：《国会政体》，熊希龄、吕德本译，商务印书馆1986年版，第167页。
[28]《宪法》第九十七条、九十八条、一百零八条规定“国务院有权改变或者撤销部门规章”“部门规章报国务院备案”“规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定”。
[29]秦前红、刘怡达：《论我国政府工作报告的双重功能及其协调》，载《湘潭大学学报 (哲学社会科学版)》2017年第5期。
[30]《全国人民代表大会议事规则》第三十条规定，全国人民代表大会每年举行会议的时候，全国人民代表大会常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。
[31]《监督法》第八条规定，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。
[32]“首份备案审查工作报告”提到“十二届全国人大以来，全国人大常委会将备案审查工作列入每年的工作要点和立法、监督工作计划，全国人大常委会领导多次就备案审查作出重要阐述”。
[33]韩晓武：《监督法和全国人大常委会的监督工作》，载中国人大网，网址：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057105.htm，最后访问时间：2019年3月4日。
[34]参见“首份备案审查年度报告”“加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点”。
[36]曾庆辉：《备案审查：立法监督的重要一环》，载《学习时报》2019年4月24日第A3版。
[37]张德江委员长在第十二届全国人民代表大会常务委员会第一次会议上的讲话中指出：“加强跟踪监督，对于监督工作中发现的问题，要持续跟进，推动整改，并建立健全解决问题的长效机制。”
[38]参见段鸿斌：《全国人大常委会专项工作监督的法律实效——以“听取和审议专项工作报告”为分析对象》，载《人大研究》2018年第12期。
[39]参见“首份备案审查年度报告”和“第二份备案审查年度报告”。
[40]《监督法》第十四条规定，“常务委员会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”
[41]臧必飞：《完善审议专项工作报告机制的思考》，载《人大研究》2018年第7期。
[42]梁鹰：《全国人大常委会2018年备案审查工作报告述评》，载《中国法律评论》2019年第1期。
[44]《全国人大组织法》第三十七条规定，全国人大各专门委员会“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章”。
[45]胡锦光：《论法规备案审查与合宪性审查的关系》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。
（作者单位：浙江大学光华法学院。本文系浙江大学光华法学院郑磊副教授及其指导的学生团队持续多角度关注“备审年报”，产生多篇述评，此文是此系列研究中一篇）
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