中国（上海）自由贸易试验区服务业开放研究，本文主要内容关键词为：试验区论文,上海论文,中国论文,自由贸易论文,服务业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区），是我国顺应全球经贸发展新趋势，实施更加积极主动对外开放战略的一项重大举措。建立自贸区的一项重要任务是扩大服务业开放，探索建立“准入前国民待遇”和“负面清单”管理模式，以此提升开放型经济水平，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。根据《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的设计，扩大服务业对外开放将选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务等六大领域，实施23条开放措施，着力营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。服务业开放作为新一轮改革开放的重点，不但承载了改革深水区攻坚战的使命，而且肩负着边境开放向境内开放的开放模式变革的重任。建立上海自贸区是一个反复的试错过程，将逐步形成开放经济条件下的服务业市场规范。
一、我国服务业对外开放现状
（一）我国服务业贸易与投资新发展
1.服务贸易逆差出现持续扩大的趋势。我国服务贸易长期处于逆差的境地，如图1所示，我国服务贸易逆差在2007年之前的变化趋势比较平稳，之后逆差出现大幅上升，由76亿美元扩大到2011年的549亿美元，4年内增长6.2倍。2012年前三季度服务贸易出口1371亿美元，较上年同期增长6.5%；进口2072亿美元，较上年同期增长19.2%；在不考虑第四季度的情况下，服务贸易逆差额已经高达701亿美元，比上年同期增长75.5%，达到历史新高。
2.服务贸易出口结构有所改善，生产性服务业竞争力逐步提升。总体而言，我国服务贸易出口主要靠传统服务行业支撑，现代生产性服务部门的比重很小。如表1所示，服务出口主要以旅游、运输和其他商业服务等主要利用自然资源的劳动密集型产业为主，三个行业在2012年占据了62%的出口份额。而技术和知识密集型的通讯、保险、金融、咨询、计算机信息、专利权使用费和特许费等生产性服务部门对出口的贡献很小。但对比2003年和2012年的数据，可以发现专利权使用费和特许费的出口占比由0.2%上升到0.4%，计算机信息服务由2.4%上升到7.7%，咨询服务由4.1%上升到17.6%，服务贸易整体的出口结构在逆差不断扩大的条件下有所改善，主要来源于我国生产性服务业国际竞争力的逐步提高。
3.服务贸易国际竞争力总体出现下降。表2是我国服务贸易分行业的贸易竞争力指数自2007年以来的变动情况。从各行业贸易竞争力指数的数值可以发现，专有权利使用费和特许费的贸易竞争力最弱，接近于-1；运输、保险、金融业都基本处于负值，旅游和电影、音像则由正转负，是我国服务贸易逆差的主要原因。由竞争力增幅一列还可以发现，旅游、运输和电影、音像自2007年以来出现了竞争力的大幅下降，降幅最高的旅游业达到426%。
其中，生产性服务业的国际竞争力下降与我国制造业在国际生产价值链中所处的地位相对应，“世界工厂”的特殊地位使我国对生产性服务业需求较大，特别是知识技术密集型的高端服务需求更加迫切，这导致相关服务进口不断上升，相应造成贸易国际竞争力的下降。
4.外商直接投资行业结构不合理。如表3所示，服务业外商直接投资主要分布在房地产、批发和零售、租赁和商务服务业，三个行业在2012年占据了75%的外商直接投资份额。而技术和知识密集型的通讯、金融、教育在全部外商直接投资中占比很小。对比2005年和2012年的数据，可以发现科学研究、技术服务和地质勘查业的占比由2.3%上升到4.2%，金融业占比由1.5%上升到3.3%，在这些行业中，外资准入的限制逐步被打破，但开放范围和深度都还有所限制。而信息传输、计算机服务和软件业的占比由6.8%下降到4.6%，交通运输、仓储和邮政业的占比由12.2%下降到5.5%，这些行业的外商投资环境并没有显著改善，外资进入的体制和机制限制依然存在。
（二）WTO下的服务业开放
加入WTO极大地促进了我国服务业开放水平的提高，我国政府相应就149个服务分部门的82个部门做出了约束承诺，承诺比例达55%。从总体水平上看，中国的承诺水平是发展中国家中最高的。在具体承诺方面，从服务提供方式上看，中国对自然人流动和商业存在的限制较为严厉，有超过一半的部门受到约束限制，另外少于一半的部门“不作承诺”。相比而言，对跨境交付与境外消费的限制较为宽松。根据GATS“国民待遇”原则的精神，要求协定参加方对外国企业适用不低于国内企业水平的相同政策。但基于我国的国情，经济发展的复杂背景导致了在不同类型企业、不同类型行业之间存在着广泛的国内差别化政策措施，这在事实上构成服务业对外开放的巨大障碍，也就是所谓的服务业“玻璃门”和“弹簧门”问题。
对我国服务业开放水平的研究主要采用Hoekman频度分析法对服务业市场的开放情况进行定量分析。盛斌（2002）的研究提出，从总体上看，我国各服务部门的承诺情况具有较大的差别。环境服务部门的对外开放程度最高，分销服务部门的对外开放程度位列第二，金融服务和通讯服务部门属于中等开放水平，而建筑及相关工程服务部门的总体对外开放水平较低。其他服务部门的对外开放指数由高到低依次为：教育服务、旅游及旅行相关服务、商务服务、运输服务。相比之下，娱乐、文化及体育、健康及相关社会服务和其他服务部门对外开放程度较高。
（三）CEPA和ECFA下的服务业开放
2004年1月1日，《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称CEPA）的正式实施使内地与香港的合作进入了一个新的阶段，CEPA促进内地与香港服务业合作及双边服务贸易发展的制度性作用逐步显现。九年来，内地已在38个服务领域向香港提供了单边准入优惠，香港本身对内地的区域性运输和仓储服务功能也由此获得进一步发挥。根据各年的CEPA补充协议，内地在法律、会计、医疗、视听、建筑、分销、金融、运输、旅游、会展和个体工商业11大领域对香港的服务提供者逐步开放。在法律服务方面，CEPA及其补充协议放宽了从律师个人执业到准许事务所参与或独立在内地投资兴业的限制。在分销服务业方面，香港服务提供者对图书、报纸等零售行业投资条件和出资比例不断放宽。在金融服务业方面，内地持续扩大开放银行、证券等核心业务，开展全方位金融合作。
2010年6月29日，中国大陆海协会与台湾海基会领导人正式签署《海峡两岸经济合作框架协议》（以下简称ECFA）。为尽快推动两岸服务贸易的发展，ECFA以“服务贸易早期收获计划”的方式率先推动了服务业市场准入。早期收获计划中，大陆在金融服务和计算机、研发服务及医疗服务等非金融服务方面都给予了台湾更加便利的市场准入。在金融服务部门，只要台湾银行在大陆营业两年以上并盈利一年以上就可以从事人民币业务，这与CEPA下给予香港的待遇是一样的。此外，大陆还在研究和开发服务、医院服务等领域第一次做出开放承诺。
（四）FTA下的服务业开放
目前，我国与东盟、巴基斯坦、智利、新西兰、新加坡、秘鲁、哥斯达黎加、中国香港、中国澳门、中国台湾签署的区域贸易安排均涵盖了服务业开放的内容。
2010年1月1日，中国—东盟自由贸易区正式成立，成为发展中国家间最大的自贸区，为了促进双边服务贸易进一步开放，在2011年召开的中国—东盟领导人峰会上，双方签署了《关于实施中国—东盟自贸区〈服务贸易协议〉第二批具体承诺的议定书》。该议定书在第一批具体承诺基础上又进行了更新和调整，对服务业开放部门做出更加细致的安排。中国—巴基斯坦自由贸易区也是发展水平较高的FTA，中巴双方就服务贸易协定内容和服务部门等开放问题于2008年12月全部达成一致。双方都在世贸组织承诺的基础上，对有关部门做出了进一步开放，同时也开放了一些新的部门。此外，我国和智利签订自由贸易区协议后，两国于2008年又签署了《中智自贸区服务贸易协定》，协定包括正文22项条款和两个附件。协定规定双方在WTO承诺基础上，我国的计算机、管理咨询、环境等23个部门和分部门，以及智利的法律、建筑设计、工程等37个部门和分部门将进一步向对方开放。同时，我国与新加坡、秘鲁等国家也通过FTA协定推动了双边服务业市场的进一步开放，增进优势互补，加强双边合作关系。
（五）上海市服务业开放概况
2012年上海第三产业增加值为12061亿元，同比增长10.6%，第三产业增加值占全市生产总值的比重达到60%，比上年提高2个百分点，第三产业拉动全市经济增长6.2个百分点，对全市经济增长的贡献率达到82.7%，贡献率比上年提高16个百分点。服务业规模不断扩大的同时，内部结构也不断优化。批发零售业、金融业、信息传输与计算机软件业均保持两位数增长水平，分别比上年增长11.5%、12.6%、16.5%，三者增加值之和占第三产业比重逐步提高到55.2%，比上年提高0.8个百分点。
1.服务业外资结构不断优化，服务业对外开放水平不断提升。2012年上海以服务经济为主的引进外资结构进一步凸显，第三产业外商直接投资合同项目3818个，占全市合同数量的比重高达94.4%，比上年提升0.7个百分点；第三产业吸收外商投资合同金额187.13亿美元，比上年增长9.6%，占全市总量的比重为83.8%，其中金融服务业增长70%，商业服务业增长30%。截至2012年末，在上海投资的国家和地区达到154家，2012年上海全年新认定的跨国公司地区总部50家、外商投资性公司25家、外资研发中心17家，累计分别达到403家、265家和351家。总部经济的发展使上海成为中国大陆投资性公司和跨国公司地区总部最集中的城市。
2.服务贸易强势增长。2012年，上海服务贸易进出口总额为1515.6亿美元，占全国比重为32.2%，其中，出口515.3亿美元，比上年增长8.9%；进口1000.3亿美元，比上年增长22.1%。2010年，上海运输、旅游和咨询服务贸易总额分别占同期上海服务贸易总额的36.9%、28.2%和11.4%，合计比例达到76.5%，成为上海服务贸易的主要行业。2012年，上海服务贸易进口和出口均位全国首位，对全国服务贸易的贡献进一步提高。
上海在金融服务、航运服务、商贸服务等领域已经积累了一定的开放经验，在上海建立自由贸易试验区实施外商投资负面清单管理试点，是我国改革外商投资管理体制工作迈出的实质性的一步，更是开放思路的一种跃进。
二、我国服务业进一步开放的问题与挑战
（一）服务业开放的体制和机制壁垒难以突破
制度壁垒是我国服务业进一步开放的最大阻碍，特别是在对服务业开放的监管中存在多头管理的问题，比如商务部门管理市场准入，行业部门有行业前置审批，而消防、土地、环评等部门也涉及前置审批。所有这些导致服务业开放的管理体制和机制不顺，重审批轻监管。以CEPA协议为例，虽然框架下开放的领域达到50个，但具体到每个领域，都或多或少存在着行业准入门槛。比如CEPA9规定“允许香港服务提供者以独资、合资或合作形式在内地设立经营性培训机构”，但教育部门认为国家没有具体操作办法，无法审批，使该项目至今未能落地，目前我国教育部分仍在执行20世纪90年代出台的《中外合作办学条例》。这种体制壁垒还体现在一些措施审批权限不明确，行业管理部门的上下级之间相互推诿，造成事实上的进入障碍。截至2012年，CEPA下的市场调研、技术检验和分析、建筑物清洁、摄影、笔译和口译、环境、社会服务、旅游、文化娱乐、体育、航空运输、商标代理等12个领域并没有具体项目落地。
从审批流程来看，在CEPA框架下，以最终审批部门的不同可划分为三类行业：第一类行业由国家商务部门审批，包括广告服务、建筑专业服务、物流服务、旅游及相关服务等。这类行业需要先报地方商务主管部门，再由相关行业主管部门进行前置审批，再经商务主管部门审批。这类行业的审批程序最为复杂。第二类行业需由相关的国家部委、机构审批，包括法律服务、保险服务、金融服务等。第三类行业需经地方相关行政主管部门审批的，包括会展服务、仓储服务、房地产服务等，这类服务的审批最为简单。而无论前置审批，还是行业主管部门审批，都在一定程度上制约了CEPA协议下投资的便利性。此外，审批管理普遍存在时间较长的问题。如设立独资医院的申请，根据文件规定的程序看，从地方申报到审批需要180天，而实际上远高于此时间。
（二）开放不足与过度开放并存
针对服务业开放水平的问题，我国目前依然存在严重的分歧：一方面，某些服务行业开放不足，国际竞争力偏弱，存在严重的贸易与产业发展扭曲；另一方面，某些服务行业过度开放，相关法规缺乏法律约束力，监管不足。在思想层面上，我国关于服务业开放的走向还不够明晰，李钢（2013）就指出，服务业进一步开放还是强化保护，事实上存在严重分歧。在具体行业层面上，开放不足与过度开放并存的现实对服务业进一步开放的贸易政策和产业政策协调提出了新的挑战。
目前，就我国具体的服务行业来看，在金融服务、专业服务、医疗服务、计算机与信息服务等领域，对外资仍然存在较大限制。尤其是电信、金融、教育培训、医疗保健等行业对外开放程度低，市场垄断现象较为突出。以银行业为例，相关政策允许外资单一股东持股比例不超过20%，全部外资股东持股比例不超过25%。尽管上海自贸区在金融业开放上有所突破，鼓励符合条件的外资金融机构设立外资银行，鼓励符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行，但由于条文比较原则化，没有具体的设立标准，实际操作起来还有不少难度。
过度开放也是我国服务业发展中存在的问题，而商业服务业的过度开放尤为突出。以上海为例，外资企业数量远超过北京、广州等城市，已经成为众多国际高端商品和服务品牌的中国地区总部、亚太地区总部。2012年上海商业服务业引进外资合同项目2244项，合同外资金额51.6亿美元，全年批发零售业实际外资24.0亿美元，占第三产业实际外资的近10%。上海商业服务业的过度开放主要表现在外资大型商业企业控制了全部流通渠道，导致中国企业只能成为商业服务业跨国公司全球产业链中的最低端环节。而在监管方面，我国目前存在相关法律法规的缺失，没有对行业开放进行必要的规范。
（三）如何将开放与监管相结合
后危机时代，世界经济多极化和全球化仍是主流趋势，我国必须加快创新利用外资方式，坚定不移地实现对外开放的基本国策，在更大范围内、更宽领域和更深层次上，扩大开放程度，提高开放型经济水平。如何在不断深化开放的过程中处理好监管问题是服务业进一步开放面临的首要难题，上海自贸区提出了“一线放开，二线管住”的解决方案，这是需要在开放过程中不断探索的问题。
所谓放开一线就是区内跟境外一线开放，服务和货物可以自由进出。管住二线就是把区内与区外之间的渠道管住，对于货物而言比较容易，对于服务则难度非常大。“一线放开”，是为了通过对外开放来倒逼各级政府的管理机制，从而突破自身难以打破的垄断格局和行政管制壁垒。“二线管住”，是要确保新一轮改革必须符合中国经济健康发展的需要，将任何危及“国家安全、金融稳定、社会安宁”威胁牢牢地挡在国门之外。上海市人民政府已经根据《总体方案》，制定了《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》，规定了自贸试验区的基本管理制度。如何进一步研究一线与二线的边界，在反复试错的过程中完善事中事后监管体系，是上海自贸区服务业开放需要解决的首要问题。
（四）如何将协议开放与自主开放相结合
我国服务业发展目前面临转型发展的需要，自主开放的内在动力是想通过开放来提升服务业国际竞争力，提升服务贸易结构水平。如何以开放倒逼改革，逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制是自主开放的核心问题。现有体制中最难改革的就是审批制度，进一步改革目的就是终结审批制，要按照国际规范来突破这一难点。中美双边投资协定是近期正在进行中的有关服务业协议开放的谈判。我国对美谈判的一个重要意义在于，通过对美以及随后的对欧谈判，提出自己的一些有关国际投资体制的主张，从而对正在形成的国际投资体制形成一定的话语权。此外，以协议开放方式促进服务业自主开放对我国意义更大。因此，如何将协议开放与自主开放相结合，根据我国经济自身发展的情况逐步提高承诺水平，进而提高服务业开放水平，是亟待研究解决的重要问题。
（五）如何将全面扩大深化开放与重点领域开放相结合
新的国际经济形势下，我国一方面要通过继续参与多边或区域贸易谈判，深化服务业对外开放承诺，提升本国服务业市场竞争程度。另一方面应主动调整相关国内规制，增强政策透明度，重点依靠国内规制体现和落实行业差别政策，维护行业市场的有序竞争与发展。在全面扩大深化开放的基础上，我国应着重在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务等重点行业加快开放步伐。特别是金融、航运、商贸行业可以相互促进、联动发展，并且在此过程中，通过以开放促改革，推进服务业在更高层次、更宽领域的开放。而上海自贸区试点建设，符合服务业全面扩大深化开放与重点领域开放相结合的要求，有助于推动完善全国一体的开放型经济体制机制。
三、我国服务业进一步开放的重点部门
我国在《服务贸易发展“十二五”规划纲要》中明确提出了服务贸易发展的重点领域，主要包括旅游、信息技术、建筑、运输、金融、教育、商业等服务部门。而我国近期在区域服务贸易安排中做出“扩展承诺”的部门主要集中在商业、医疗、运输和文娱体育，做出“深化承诺”的部门主要为商业、环境、分销和运输四个部门。
（一）我国服务业进一步开放的原则
根据我国服务业发展阶段，进一步开放的重点部门应该符合两个条件：
1.与货物贸易相关的生产性服务业先开放。金融、航运、商业等生产性服务行业与货物贸易紧密相关，在产业链中处于制造业的上下游。就生产性服务业本身来看，其发展可以通过强化资本、劳动和技术等要素的积累，使得资源在不同的产业间进行重新配置，降低生产成本，进而加快技术进步，有利于推动产业结构的优化调整，进而提高整体经济和贸易结构。
2.体现开放倒逼改革的行业先开放。处于改革深水区的服务行业通过开放来推动改革的效果更加显著，比如医疗服务业。引入外资机构一方面能让国内企业借鉴和学习优秀外企的经验和做法，有助于改变现有状态；另一方面，引入竞争机制对于推动我国医疗体制改革也将起到正面作用。
（二）服务业开放的重点行业
1.通讯服务业。尽管入世后，外资电信运营商的进入并没有对我国电信业形成较大的冲击，但我国电信服务贸易仍然不稳定，服务质量没有明显提高，严重制约了我国电信业的服务贸易发展。更为重要的是，在世界经济一体化的过程中，全球价值链分工在服务业进一步扩展，全球产业结构的调整伴随着先进技术在国际间扩散，通讯服务业开放有助于技术在其他关联行业的扩散。
2.海运服务业。海运服务业是发达国家普遍有限制开放的行业部门，而我国对海运业的开放力度在发展中国家中是最大的。目前，关于海运服务开放的焦点在于捎带运输①，我国禁止国外海运公司在国内港口进行捎带运输的操作。就捎带运输本身而言，它的灵活性使航线网络得以优化，从而降低运输成本，同时提高了港口利用的效率。在这一点上，美国和欧盟各港口之间自由运输集装箱的业务促进了相关服务业的发展。因此，捎带运输业务是我国海运服务业进一步开放的重点。
3.航空运输服务业。航空运输服务本身是发达国家重点限制或者禁止开放的行业，但与航空运输密切相关的二级服务行业是可以进一步开放的部门。我国目前在民航业计算机订座系统领域依然存在大量的机制性进入壁垒，2012年颁布的《外国航空运输企业在中国境内指定的销售代理直接进入和使用外国计算机订座系统许可管理暂行规定》试图打破市场垄断，但相关政策依然难以落地。在不影响航空运输安全的条件下，航空外围服务市场的开放有利于引入适度竞争，提高民用航空服务质量，是我国航空运输服务业下一步开放的重点。
4.医疗服务业。目前，外资进入中国建立医疗机构通常采用三种形式：合作经营医疗机构、参股建设新的医疗设施、参股现有的医疗机构。加快医疗服务开放的步伐意味着外资加快流入，医疗服务市场的服务主体将呈现出多元化的趋势。对于原有的服务主体而言，外资的进入必然会增加市场竞争的程度，对国内医疗机构造成竞争压力。然而，意义更为重要的是医疗市场开放会带来新的服务思想和先进技术，促进国内医疗服务机构不断自我提高和改善，提高医疗服务水平。此外，医疗服务系统可以利用国内国际资源，弥补我国医疗资源不足的现状，提供更加多元化和多层次化的医疗服务，更好地满足人民群众对医疗服务的消费需求。
四、上海自贸区服务业开放关键点：理顺自贸区内外服务业开放的关系
上海自贸区建立潜在的风险是园区内外的双轨制，主要的难点是区内区外的政策配套以及各部门之间的协调统一。双轨制可能产生不公平竞争，容易导致市场扭曲与资源错配，特别是政策洼地效应和开放宣传效应使上海自贸区吸附资金和项目的能力骤然增加，这可能对其他地区造成竞争上的不公平。区内区外的双轨制主要体现在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中提出的“对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式”。
（一）美国2012年双边投资协定范本（BIT）
建立上海自贸区的一个重要作用是应对中美双边投资协定谈判，美国的BIT范本实际上并不仅仅是一个单纯的投资保护协定范本，而是兼具投资开放协议范本的功能。作为美国对外投资谈判的蓝本，美国的BIT范本不仅适用于投资保护协议，也适用于投资开放协议；不仅适用于双边协议，也适用于区域协定，甚至适用于多边协议。北美自由贸易区协议第11章和经济合作发展组织的多边投资协议的许多规定，都来源于美国BIT范本。BIT范本之所以能够起到指导投资开放的作用，源自三个条款的相互作用。首先是在第一条中规定了非常宽泛的投资定义，其次是在第三条规定了建立阶段的国民待遇，最后是根据第十四条规定不实施国民待遇和最惠国待遇的例外。这三个规定组合在一起等同于原则上对外资的开放，即以否定清单规定例外的方式对宽口径的外资实行准入前国民待遇。从当前国际投资体制的发展趋势来看，“准入前国民待遇”已经被越来越多的国家所接纳。日韩两国在2002年签订的双边投资协定就包含了以否定清单为基础的准入前国民待遇条款，此后在其签订的双边投资协定与区域自由贸易协定中多次使用这类条款。包括美国在内的发达国家在国际贸易和国际投资谈判中普遍采取“准入前国民待遇”和“负面清单”开放模式。
（二）服务业“负面清单”和“准入前国民待遇”的内涵
全面的“准入前国民待遇”是指除通过“负面清单”方式来保护的某些产业和活动外，在准入阶段给予外国投资者国民待遇原则所承诺的待遇。而“负面清单”相当于投资领域的“敏感区”，列明了企业不能投资或限制投资的领域和产业。凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。对负面清单之外的领域，按照内外资一致原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。在《服务贸易总协定》中，利用“正面清单”来确定覆盖的领域，而“负面清单”则用来圈定在这些开放领域清单上，有关市场准入和国民待遇问题的限制。“负面清单管理”暗含着一个假定，即如果清单太长就意味着开放领域过小，这是对政府的一种无形压力。
据不完全统计，世界上至少有77个国家采用了“准入前国民待遇”和“负面清单”的外资管理模式。在第五轮中美战略经济对话中，我国同意以该种模式为基础与美方进行投资协定实质性谈判，而上海自贸区实际上是为我国由“正面清单”向“负面清单”管理模式转变提供的试验田。从实际情况来看，我国现行的外商投资管理体制随着经济、社会、法制环境的变化以及国际投资格局、规则的变化，出现了一些与进一步扩大改革开放不完全相符的问题。而引入“准入前国民待遇”和“负面清单”管理模式则体现出自贸区的改革重点已经不再是政策优惠，而是制度创新，通过改革体现政府在管理方法和行政手段上的变化，从而让市场和企业发挥更大的作用。在主要的双边FTA谈判中，各国会利用“负面清单”在服务贸易和投资领域做出不同程度的安排，主要针对本地市场份额的要求、业绩的要求，以及对高管和董事会成员的国籍做出限制。主要发达国家会选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域，扩大对外开放，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。
（三）美国服务业“负面清单”的内容和制定原则
我国在由“正面清单”向“负面清单”转换的过程中，关键一点是制定“负面清单”的指导性原则。也就是说，符合什么条件的行业应该被限制投资，符合什么条件的行业应该被禁止投资。根据美国同澳大利亚、韩国等主要贸易伙伴达成的FTA协议和投资协定可以看出美国在负面清单上体现出的产业保护政策。
在服务业方面，美国着重保护的行业包括：商业服务业、能源服务业、航空和海运服务业、海关代理服务业、广播电视业、专利服务业和社会服务业。对上述行业的保护主要体现在美澳、美韩、美新、美智（智利）、美巴（巴林）等双边FTA中。其中，对商业服务业的保护方式通过反垄断和反不正当竞争条款限制贸易开放。对能源服务业的保护只针对核能供电，保护方式是提供此项服务需向美国核能管理委员会申请，禁止任何国外政府、企业和个人申请。对航空运输业的保护方式是规定只有美国公民可以提供国内领空范围内的航空运输服务，其服务资格还受到美国运输部严格的技术限制。而对海运服务的保护方式是对悬挂美国国旗的船只提供海运服务设定的严格的规定，包括所有权、船只条件、船员比例等。对广播电视业的保护方式是通过股权限制和牌照所有权限制。对专利服务业的保护方式是需要在美国专利技术办公室登记。对海关代理服务业的保护方式则是本国公民要求和公司合伙人限制。对包括社会福利、教育和医疗在内的社会服务业的保护方式是保留根据国内相关法律限制外资进入的权利。
由此可见，美国对服务业保护的原则首先是涉及国防安全的敏感行业禁止开放，比如核能和航空运输。其次是涉及意识形态的服务行业谨慎开放，比如广播电视业。再次是对其国际竞争力发展产生长期影响的战略性行业有限开放，比如专利服务业。最后是对涉及国计民生的重要行业虽然开放，但保留采取限制开放措施的权利，实则是有限开放，比如社会服务业。此外，在一些需要限制开放的行业，美国通过设置技术条件、登记制度和反垄断审查等措施加以间接限制，这种隐性保护手段既可以避免负面清单过长，又构建了比较完整的风险防御体系，比如广播电视业和商业服务业。
（四）我国制定“负面清单”可以遵循的原则
原则1：循序渐进、逐步开放。
我国对外资的管理措施长期以来比较繁杂，在实践当中第一次使用“负面清单”管理模式对外资的准入进行管理，在过渡阶段可能会遇到很多新的问题和矛盾，特别是相关政策的配套可能还比较滞后。因此，我们要从试验的角度来制定负面清单，而探索这种管理模式的方法应当是渐进式的，负面清单由长逐步变短。在“外资三法”暂停的三年内，自贸区有一个不断的循序渐进、扩大开放、推进改革的进程。通过三年的探索和试验，负面清单也会经历一个不断完善的过程。在美国—新加坡FTA协定中，虽然美国列出了较短的负面清单，新加坡在协议框架内制定的负面清单依然较长，所保护的行业范围也大于美国，这种逐步开放的负面清单制定方式是我国未来可以借鉴的。
原则2：明晰对“国民”的定义。
明确对“国民”做出定义是实施“准入前国民待遇”的前提条件，才能将“国民待遇”给予正确的客体，这不但是确立市场游戏规则的第一步，更是准确理解“准入前国民待遇”的关键。实际上，美国通过对“国民”做出细致明确的定义，一方面大大缩短了负面清单，体现出高超的谈判技巧和水平；另一方面，确立了市场竞争规则，特别是明确了可以享有“国民待遇”的对象。在美国—新加坡FTA协定中，美国通过对“国民”做出如下定义来限制提供航空运输服务的国民待遇条件：（a）作为美国公民的自然人；或（b）合伙人企业，并且每一位合伙人都是美国公民；或（c）美国公司，并且美国公民持股比例不低于2/3。
原则3：“负面清单”体现的服务业开放程度应与监管水平保持同步。
我国目前经济结构正处于转型期，政府监管和调控能力都有待提高，而以“负面清单”方式做出“准入前国民待遇”固化承诺存在着一定的风险。变审批制为备案制对上海自贸区的监管水平提出了新的要求，备案管理是按照深化行政管理体制改革要求，简化备案程序，做到统一受理，分工协作，同时注重风险控制，与国家安全审查机制进行有效衔接。因此，商务部部长高虎城指出，要通过国家安全审查制度、反垄断审查、金融审慎监督、城市布局规划、环境和生态保护要求、劳动者权益保护、技术标准等手段构筑全面的风险防御体系。事中事后监管对于我国政府来说还处于学习阶段，国际上一些比较成熟的做法包括：第一，建立信息共享平台，区内企业的相关信息都可以在平台上汇集、共享；第二，建立综合执法体系，形成综合执法的格局；第三，建立综合评估机制，全方位评估措施效果；最后，建立反垄断和安全审查机制。
原则4：涉及意识形态领域的行业谨慎开放。
根据发达国家负面清单的经验，涉及意识形态领域的行业需要谨慎开放。对我国而言，与意识形态领域密切相关的领域包括广播电视、互联网相关服务、教育服务等。这些行业的开放需要慎重，在实际操作中则可以通过部门设置技术条件和登记制度来限制开放，对广播电视业可以由广电部门采用执照所有权措施，互联网相关服务可以由工信部门采取技术标准措施，而教育服务可由教育部门采取课程设置登记制度。对意识领域的开放虽然应该谨慎，但并不意味着裹足不前，我国的广播电视、互联网相关服务和教育行业都是高度垄断的，缺乏竞争导致效率和服务水平低下，资源的扭曲增加了社会成本和寻租风险。打破垄断需要开放，这种开放是对内和对外的同步开放，这种开放是在有效监管下的开放，这种开放不但可以提高上述行业的供给能力和服务质量，还可以不断推进我国在相关领域事中事后监管的业务水平。
原则5：涉及国计民生的行业有限开放。
出于国家经济安全的考虑，涉及国计民生的行业应该有限开放，确保国有经济在行业中的份额。对我国而言，关系国计民生的服务行业包括房地产、敏感领域的科研服务、水利建设服务等。这些行业的开放需要一定程度的限制来保证国有经济占比，在实际操作中主要可以通过在“国民”中限定投资比例，再逐步减少外资比例限制，从而实现逐步开放的方式来进行。在取消投资比例限制后可以通过适当的方式保持对这些行业的监管，比如牌照管理。
原则6：涉及国防安全的行业禁止开放。
禁止投资涉及国防安全的行业是各国制定负面清单时的普遍惯例，美国2012年BIT范本中涉及国家安全的第十八条有一个“自裁定”条款：缔约方有权采取其认为必要的措施来维护和平和安全利益，什么样的措施是必要的则由采取措施一方自己决定。涉及我国国防安全的服务行业包括航空运输、部分信息技术服务、部分专业测绘服务等，这些行业的保护可以采取直接禁止的方式，这也是国际通行的管理模式。
五、上海自贸区服务业开放战略措施
（一）“负面清单”和“准入前国民待遇”对上海自贸区的挑战
1.要准确理解“准入前国民待遇”。如果说建立上海自贸区是我国改革外商投资管理体制工作所迈出的实质性一步，那么，制度改革的关键在于理顺“准入前国民待遇”所涉及的工作重点，为内外资竞争搭建公平和透明的平台。目前，国内外对国民待遇的理解并不相同，国内一个普遍的观点是“准入前国民待遇”就是减少外资审批手续，这与国际标准相差甚远。“准入前国民待通”的关键点在于企业建立和运营之前就以本国投资者来对待，而“本国投资者”在发达国家进入一个服务行业的壁垒要小于我国，也就是说，我国目前对内还没有实现有效开放，私人资本投资服务业的自由化和便利化远低于发达国家。因此，“准入前国民待遇”不能等同于商事改革，上海自贸区要着重推进对内对外全方位开放，促进开放条件下竞争规则的建立和完善。
2.尽快提高负面清单制定技巧。第一，在美国BIT范本非常宽泛的投资定义下，随时可能出现新产业以及新的投资和金融创新，如果事先没有列入否定清单，一旦承诺，今后很有可能出现监管漏洞。为此，要提升负面清单的制定技巧，避免此类风险。第二，对于国内行业标准和行业规制能够限制外资进入的优势行业，就不必出现在负面清单列表中。第三，需要适度保护的重点行业可以采用间接措施，比如行业技术条例等，以此缩短负面清单的长度。
3.尽快推动政府职能转变和行政管理能力提升。我国的服务业开放必须要与国内的配套改革结合在一起才能发生实效。“准入前国民待遇”和“负面清单”开放模式要求政府最大限度地下放审批职能、强化服务和运行监测职能。在我国服务业发展水平相对落后，各行业部门法律法规和技术标准还不够健全的条件下，上海自贸区行政当局如何“放开一线，管住二线”？如何变事前审批为事后监管？这对政府的经济管理能力是极大的考验。
（二）上海自贸区服务业进一步开放的措施建议
1.坚持对内对外统一开放。实现对内开放是建立国际化“国民待遇”的重要前提，只有通过对内开放才能在市场化竞争中积累经验，逐步建立市场化竞争规则，并进一步向外资提供“准入前国民待遇”的各种体制和机制保障。但相比服务业的对外开放，我国服务业对内开放一直以来比较薄弱。因此，服务业进一步开放应始终坚持对外对内统一开放。而上海自贸区作为新一轮服务业开放的实验区和排头兵更应该坚持对内对外统一开放的原则，让民营企业能和外资站在同一起跑线上，公平竞争，逐步培育本国市场竞争主体。
2.通过自贸区实现服务业开放的“条块结合”。从服务产品的要素构成来看：知识、技术等可变要素在最终服务产品中所占的比重上升，而资本、自然资源等固定要素的比重不断下降。这一特点使服务产品本身相对于实物产品具有更高的技术外溢性（Jeffrey R.，2006）。从服务的生产过程来看，生产与消费是同时发生的，但由于服务产品本身的无形性以及传输技术的不断发展，服务的生产与消费在时间与空间上逐渐可以分离。因此，不同于制造业，服务业开放的产业和区域关联性更强，比如物流、运输等行业。28平方公里的范围在服务业开放试点上显然是不够的，部分重点行业试验一旦成功，必须立刻向浦东新区、上海市、长三角地区、长江流域等更大范围扩展。在区内经济整体被限制在自贸区范围内的条件下，迅速形成某些行业突破自贸区物理维度限制，与其他地区和行业联动发展的“条块结合”新模式。
3.进一步放宽自然人流动限制。加入世贸组织的承诺中，我国对于四种服务贸易提供模式的承诺存在差异。在市场准入方面，境外消费承诺最高，跨境交付其次；而对于商业存在和自然人流动均有严格的限制和管理。上海自贸区的建立从某种意义上来说，是打破商业存在限制的一种尝试和努力，相应的配套措施中非常关键的一条是进一步放宽自然人流动的限制。其他主要自由贸易区的发展经验表明，自然人流动不但有利于服务业发展，更有利于整体经济的活力。比如，目前有超过120个国家的各个层次的居民在迪拜生活和工作，他们不仅促进了迪拜服务业和服务贸易的迅速发展，还为迪拜整体经济的发展做出了重要贡献。上海在国际化大都市的发展过程中还要以自贸区为突破口，进一步扩大自然人流动的范围，减少相关限制，为服务经济发展提供智力支持和保障。
4.及时总结上海自贸区实践经验，提升我国在贸易和投资协定谈判中的协商水平。当前，我国在多边、区域和双边谈判中的谈判技巧仍然有待提高，对我国服务业国际竞争力、开放承受力度和发展潜力认识不清，对政府的监管能力和水平认识不够。通过建立上海自贸区，对协议开放中尚未触及的行业和领域先行开放，积累服务业开放的监管手段和经验，可以使我国在今后的协议开放中更具主动性，做到有关开放承诺与国内产业发展相互协调。对于自主开放中试验成功的做法应通过FTA等协议开放推广到全国。
总之，上海自贸区对我国服务业开放意义深远，特别是在创新服务业准入制度，制定“负面清单”，建立事中、事后监管为重点的综合监管新体制，创新贸易、金融等特殊监管制度等方面会起到示范效应。开放促进改革是意义深远的战略举措，不仅会带来巨大开放红利，也将带来巨大的制度红利。
①关于捎带运输的定义，请参考中国民用航空局《2012年民航行业发展统计公报》。
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