摘要：2017年7月，财政部、住建部、农业部、环保部印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，火热的PPP模式已经逐步被引入到村镇污水处理领域。本文就村镇污水处理项目分析PPP模式的回报机制，以供相关人士的参考。
关键词：村镇污水处理；PPP模式；回报机制
我国农村经济发展迅速，农民生活水平不断提升，但是农村环境建设与经济发展不同步，其中水环境污染问题日渐突出。农村污水处理在城市污水处理市场走向饱和的背景下，日渐走热。虽然受到了业界“热捧”，但村镇污水的整体处理率并不高。其中商业模式是影响村镇污水处理市场发展的重要因素，而商业模式的关键在于建立合理的投资回报机制。笔者通过参与Y区生活污水处理设施捆绑PPP项目前期咨询，探讨村镇污水处理PPP模式的回报机制。
1. 项目概况
Y区PPP模式整区推进村镇污水处理项目位于粤西地区，实施范围包括城区、经济开发区及下属十一个镇区。项目实施内容包括：
（1）对城区污水处理厂和经济开发区污水厂进行扩建，设计处理规模分别为1.5万吨/日和4万吨/日，要求出水水质符合（GB18918-2002）一级A标准。
（2）新建设区镇配套污水管网约为180.72公里。
（3）新建225个农村污水处理设施及相应配套管网。
（4）对现有约66.22公里市政道路实行雨污分流管网改造。
项目采用“DBFOT”运作方式，即“设计-建设-融资-运营-移交”。PPP合作期限为30年，其中建设期为2年，运营期28年。总投资约7.8亿元。
2. PPP项目回报方式分析
在PPP项目中，社会资本方取得投资回报常见的方式主要包括以下三类：使用者付费、政府付费、可行性缺口补助。
2.1使用者付费的定义及适用条件
使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。在此类付费项目中，项目公司一般会承担全部或部分项目需求风险。如高速公路、地铁、市政供水等项目。适用条件：（1）项目使用需求可预测；（2）向使用者收费具有实际可操作性。
2.2政府付费的定义及适用条件
政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府，而非项目的最终使用者。适用条件为不具有向公众或终端用户收费的功能，如：市政道路、综合流域治理、海绵城市等。
2.3可行性缺口补助的定义及适用条件
可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目，如文化及体育场馆、保障房等。
3. 农村污水处理收费特点分析
对于城市污水处理，其污水处理费一般是计入自来水价中的，即市民在缴纳自来水费时已经包含了治污费用，这种作法既方便了计量，又降低了收费成本，而且容易为市民接受。但农村污水处理却缺乏价格形成机制，如果采取直接向村民收取的方式，首先，需要建立一套收费体系，收费成本很高；其次，村民尚未形成“使用者付费”意识，对收费会产生抵触，收取率较低；最后，村民可承受的污水处理费能力有限，无法完全实现“使用者付费”。
4. 村镇污水处理PPP项目回报机制探讨
4.1 项目回报方式
从PPP项目产出角度分析，村镇污水处理工程属于重大市政工程领域，项目主要为公众提供污水处理服务，不对终端使用者直接收费，是需要依靠“政府付费”回收投资成本的市政基础设施，属于非经营性项目。社会资本方在项目中投入的资本性支出和运营维护成本宜采用“政府付费”的回报方式。
政府付费模式下，政府支付的是所购买服务的对价，而非政府补贴，即该等付费并不补贴项目公司的建设行为，而是以项目投入使用运营为标志，且付费基准为绩效导向，即付费金额与绩效水平考核相关联，通常通过基于可用性的绩效合同方式实现。
4.2 项目回报构成
以Y区PPP模式整区推进村镇污水处理项目为例，在DBFOT运作模式下，Y区人民政府授予PPP项目公司项目特许经营权。PPP项目公司负责项目的勘察设计、投融资、建设、运营维护及移交，包括但不限于前期咨询、勘察设计、项目报批、工程建设及交工/竣工验收等。项目特许经营期限届满时，项目无偿移交给Y区人民政府或其指定机构。
PPP项目公司获得的收入为政府支付的污水处理服务费，污水处理服务费由可用性服务费、运维绩效服务费和管网维护费构成，政府根据PPP项目合同约定，按期向社会资本方支付。
4.2.1 可用性服务费
可用性服务费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。村镇污水处理PPP项目的建设资金及资金成本促成水质净化设施的建成并投入使用，当地政府依据设施的可使用性支付可用性服务费，可用性服务费由建设成本、融资成本、税费及合理的投资回报等组成。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金【2015】21号），可用性付服务费公式如下：
其中，建设投资成本以当地财政局审核意见为准，并考虑中标社会资本所报建设投资的下浮率；n为折现年数。
4.2.2污水处理运维服务费
污水处理运维服务费是指，项目公司在项目建成之后在约定年限内提供污水处理服务和运营维护管理所建设施，政府按照社会资本方中标的单价，根据实际污水处理量，以其提供污水处理服务和运营维护质量的优劣为基准，考核后根据考核评分向项目公司支付的服务费。污水处理运维服务费投标单价按以下公式计算：
污水处理费单价=[经营成本×（1+合理利润率）]/处理量
项目公司获得的污水处理运维服务费=污水处理量×污水处理费单价×支付系数。
支付系数为绩效考核系数
4.2.3管网运维服务费
管网运维服务费是项目公司用以维护管网良好状态以保证进水水质及水量的费用。管网运维服务费按以下公式计算：
管网运维服务费=（
）×支付系数
Ai为各类管径管道及污水检查井（含截污井）等设施计价数量；
Bi为各类管径管道及污水检查井（含截污井）等设施维修养护费用年度综合单价。
4.3 回报支付方式
每个地方的污水处理建设内容和实际情况都有区别，所以村镇污水处理PPP项目应根据项目组成中不同性质和特点分别采用不同的支付方式。以Y区PPP模式整区推进村镇污水处理项目为例：
（1）城区污水处理厂及经济开发区污水厂扩建工程、农村生活污水处理设施工程，采用政府付费支付的方式为：可用性服务费+污水处理运维服务费。
可用性服务费每季度支付一次。
污水处理设施处理运维服务费每月支付一次，支付系数为月绩效考核系数。
（2）新建配套污水管网、改造城区现有市政管网、农村污水管网，政府付费支付的方式为：可用性服务费+管网运维服务费
可用性服务费每季度支付一次。
管网运维服务费每月支付一次，支付系数为月绩效考核系数。
4.4 股东回报方式
PPP项目公司各方股东按其持有的项目公司股权，按照项目公司章程，通过公司分红获得投资回报。此外，若组建项目公司的社会资本具备相应的施工资质，还可以通过与项目公司签署施工合同的方式获得相应的施工利润等。
5. 结语
在村镇污水处理行业运用PPP模式，有着非常广阔的发展前景。设计合理的社会资本投资回报机制，保障村镇污水处理PPP项目中社会资本方收回投资成本并取得合理投资收益，决定了社会投资方的投资意愿及稳定性，是村镇污水处理PPP项目运作成功的关键。同时辅以激励相容机制、绩效考核机制、调价机制、社会资本退出机制等，更有利于推动村镇污水处理PPP项目的落地和推进。
参考文献：
[1]《PPP项目合同系列谈》，锦天城律师事务所 刘飞合伙人律师、朱宁馨律师
论文作者:刘玉峰
论文发表刊物:《基层建设》2018年第13期
论文发表时间:2018/7/10
标签：污水处理论文; 项目论文; 服务费论文; 村镇论文; 管网论文; 政府论文; 可用性论文; 《基层建设》2018年第13期论文;