科学事业单位财政资金管理的问题研究
刘露
中国科学院微电子研究所 北京 100029
[摘 要] 财政资金作为科学事业单位的主要资金来源之一，是培育和支持科技创新、人才创新和开展前瞻性科研活动的必要保障。由于财政体制、科研管理机制等方面的原因，科学事业单位的财政资金管理在基本支出投入、预算编报、预算执行、结余资金使用等方面还面临一些问题。作者通过学习国家各项财政、科技改革政策并结合实际工作经验，思考并提出了有利于提高科学事业单位财政资金管理水平的几点建议。
[关键词] 科学事业单位；财政资金；问题与建议
1 财政资金对科学事业单位的重要性分析
1.1 财政资金是科学事业单位主要的资金来源之一
科学事业单位的资金来源主要包括财政拨款收入、事业收入、事业单位经营收入和其他收入。财政拨款收入是国家对科研事业的支持和投入，体现了公共财政的资源配置职能。随着国家科技体制改革的不断深入，中央财政对科学技术、科研事业的经费投入持续增长。2018年我国政府工作报告指出，中央一般公共预算本级科学技术支出比2017年增长10．3%。以某W研究所为例，2014-2018年的5年中，财政拨款收入占单位总收入的比重达到48．28%。财政资金与国家各类科研计划项目资金、企业横向研发基金等组成科学事业单位开展科研活动的主要经费来源。
谁主张谁举证是一般的民事诉讼纠纷中的举证规则，如果在医疗事故的纠纷中也采用这种举证规则，无疑会加重患者的举证难度，因为医疗事故具有很强的专业性。所以，在医疗事故的纠纷中，很多国家采用了举证责任倒置这种举证责任的分配方式，这是举证责任分配原则之外的另一种举证责任的方式，这种举证责任方式的提出的目的是为了解决在诉讼的过程中举证责任在当事人之间分配不公的现象。这种举证责任倒置的方式一般都会由法律做出明确的规定，但也有些国家规定，举证责任的决定权在法官手里，法官可以决定是否可以适用举证责任倒置这种举证责任方式。
所谓的解释，就是说明某种现象何以如此。语用学的研究目的之一就是解释语言形式何以如此。在Givón(1979:3-4)认为语言学的解释需要涉及下面一个或多个“自然解释性参数”：命题内容、话语语用学、语言处理器、认知结构、世界观语用学、个体发生学的发展、历时演变和种系发生学的进化。这些参数就是我们称之为外部解释的参数。语体与命题内容、话语语用学、认知结构等参数密切相关，那么语体研究能为语言学提供什么样的解释？这是本文试图回答的问题。
1.2 财政资金是科学事业单位培育和支持科技创新、人才创新和开展前瞻性科研活动的必要保障
从政府支出功能分类的角度，财政资金对科学技术的投入主要包括科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出等9个方面，具体用于支持基础科研类、战略性先导研究类、对外科技合作与交流类、引进杰出人才类等科研项目支出，同时财政资金中给予科学事业单位配套设置的基本科研业务费，有效带动了科学事业单位整合资源、自主设立科技创新活动基金，开展原创性的基础科学研究，支持青年科技人才进行创新型成果转化等前瞻性科研活动。以某W研究所为例，2014-2018年中央财政资金安排的基础科研类、战略性先导研究类、对外科技合作与交流类、引进杰出人才类科研项目占总项目支出的比重超过60%，同时每年按项目支出10%的比例配套支持基本科研业务费。可以说，对于短期内既不能保证产出，又需要大量投入的科技创新、人才创新和前瞻性科研活动，很大程度上只能依赖于国家的财政支持[1]。
2 科学事业单位财政资金管理中的问题分析
2.1 财政资金对科学事业单位的基本支出安排不足
根据部门预算的编制原则，科学事业单位的基本支出按照综合预算、定员定额的标准制定。由此产生两方面的问题：一是由于体制的原因，多数科学事业单位存在相当部分在职但不在编的正式工作人员，这部分运行经费无法从财政资金中取得。二是科学事业单位有远高于一般行政事业单位的智力投资成本，而智力投资成本很大程度上受到实体经济中市场价格的影响。因此，为弥补经费缺口，很多单位要求科研人员不断争取横向课题和其他渠道资金，使得科研人员不得不从事大量低水平、重复性的研究工作，进而造成智力的浪费和人才的流失。
2.2 财政资金的项目支出预算管理难度较大
（2）科研项目实施进度与财政资金预算执行要求不匹配。目前除大型仪器设备购置、对外科技合作与交流、国家预研类课题外，财政科研项目的实施周期大多在一年以上，财政资金应当分年度下达。但在实际中，由于科研人员普遍存在向财政多要钱、早要钱、怕后期不给钱的思想，预算集中填报在项目实施前期，人为造成了预算执行进度无法与项目实施进度相匹配的结果。为消化这部分提前下达的经费，很多单位采用项目经费相互调剂、基本支出挤占项目支出的做法，甚至还有用自筹项目违规占用财政资金的行为，不仅造成了公共资源的浪费，也使得财政资金的预算管理流于形式。
（1）在预算编制环节，加强预算编制部门与科研管理部门、科研项目负责人之间的沟通，在综合考虑项目实施周期及实施进度的基础上合理安排资金预算，提高项目预算年度用款计划的合理性和可行性。同时，借鉴西方发达国家经验，适当延长预算编制的时间，考虑将预算信息下发的时间提前到每年6月，留出项目经费研究分析和论证的时间，以提高预算编制的质量。
2.3 财政资金的预算执行不足或进度缓慢
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（3）财政资金的支付程序复杂，效率不高。科学事业单位财政资金付款采用国库集中支付方式，一是财政直接支付，指通过财政部国库支付系统直接向供应商付款；二是财政授权支付，指预算单位在商业银行开立零余额账户存放财政资金，通过开具支付指令由零余额账户对外付款。国库集中支付制度实现了国家对财政资金的单一账户管理，便于财政部门统一管理、追踪资金流向，但对于经费使用部门来说，完成一笔国库集中支付业务需要耗费更长的时间，在一定程度上造成了预算执行的进度缓慢。以某W研究所为例，2017年财政批复了一个900万元的大型设备购置项目，在经过设备评审、审批备案、招标采购一系列流程之后，于2017年5月通过单位零余额账户完成付款。但在7月初接到财政部门通知，该笔交易不符合《财政部关于中央预算单位2017年预算执行管理有关问题的通知》（财库〔2016〕207号）中关于“单笔支付金额在500万元（含）以上的支出实行财政直接支付”的规定，要求立即退回原交易资金、重新办理财政直接支付手续。最终该设备的预付款在当年的9月才完成重新支付，科研人员收到设备已界年底，大大影响了科研进展和项目的预算执行进度。
目前科学事业单位财政项目结余资金的使用方法，一是按照《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发【2014】11号）规定，项目完成任务目标并通过验收的，在结题后的两年内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出。二是《科学事业单位财务制度》第五十二条规定，科学事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资，国家另有规定的除外。由此可见，财政项目结余资金在支出范围、使用年限和投资渠道方面都受到了严格限制，既不能用于间接经费人员激励，也不能用于单位投资理财，不利于有效调动科学事业单位和科研人员的积极性[2]。
（1）项目支出的项目库建设尚不成熟。2016年起，财政部出台了一系列加强和改进项目支出预算管理的改革措施，初步构建起以宏观政策目标为导向、以规范的项目库管理为基础、以预算评审和绩效管理为支撑的项目支出预算管理新模式。其中财政项目全部纳入项目库管理，项目库建设要求三年规划、滚动预算编制。但是在实际操作中，由于建设尚不成熟，项目库的审核侧重于项目总预算控制和对第一年的预算审核，而且很多项目仍然采用一年一报的方式，长此以往，项目库将可能规模庞大且出现重复建设的现象。
《中央科教部门预算执行管理办法》（财科教【2017】113号）规定，各部门应当把业务工作与预算执行、绩效目标及指标的实现程度等有机结合，建立健全体现部门特点的预算执行管理制度。但实际上，科学事业单位财政资金的预算执行问题一直是财政资金管理工作的难点。以某国立大型科学事业单位为例，2017年所属145家预算单位中有116家参与预算执行考核，其中仅56家单位完成当年的考核目标，预算执行完成率仅为48%。分析科学事业单位财政资金预算执行不足或进度缓慢的主要原因如下：
后来他们有聊过这件事。王树林的表述自觉客观，他分析说，这和停课时间过长有关，久不操练感觉生疏，运动量一上来就把握不住。王树林是笑着说这话的，但是他很快就笑不出来了。辛娜刚巧淋浴结束，浑身上下就穿了一条镶着蕾丝花边的小短裤，妙曼毕现性感十足。王树林这番话的用意明显不过，哪里跌倒哪里站起，他想利用这样一个美妙时刻重塑自信再现辉煌。
2.4 财政项目结余资金的支出范围较小，不利于调动单位和科研人员的积极性
（1）资金到位时间延后，存在年底突击花钱现象。目前科学事业单位财政资金的到位时间主要分几种情况：一是每年年初财政部门给予的一部分周转金，作为部门预算批复前的运行经费。二是4、5月接到当年的部门预算正式批复。三是每年7、8月，财政部门开始接收各单位的预算调剂申请，同时结合当年本级预算单位预算执行情况，从项目库中选取符合条件的项目追加预算。追加预算的信息从接收、上报用款计划到资金实际到位大约需要2-3个月时间，也就是每年的10-11月间才能用于项目支出。四是对于中央一级的大型科学事业单位（比如中国科学院）还有系统内单位间进行财政资金转拨的情况。由于各单位经费审批流程的差异，多数转拨经费到位时间延后，甚至接近年底才能收到，为完成当年的预算执行任务，不可避免的出现了年底突击花钱的现象。
3 加强科学事业单位财政资金管理的思考和建议
3.1 建立科学事业单位专门的定员定额测算标准，适当增加财政资金基本支出投入
在部门预算基本支出定员定额标准的基础上，综合考虑科学事业单位在科技创新、教育培养、基础研究等多方面的职能特点，结合不同学科相关行业的发展水平，借鉴高等院校按招生人数配置资源的做法，制定出一套更加科学合理的科学事业单位基本支出测算标准，从而有效缓解科学事业单位基本支出投入不足的问题。
3.2 加强预算编制、预算执行和预算控制的全面预算管理体系建设
（2）项目预算编报时间短，缺乏科学的测算依据。部门预算采取“二上二下”的报送模式，预算信息从中央财政部门逐级下达到各级预算单位。以某W研究所为例，作为中央二级预算单位，每年从收到部门预算编报信息到提交报出，最多一周时间，在此期间必须完成单位内部的数据下发、收集反馈、统计汇总、综合测算平衡等一系列工作，在时间压力下无法做到非常准确、细致地核对信息。同时，很多项目的申报文本是科研人员单方面完成的，既缺乏与财务、资产、科研管理部门的沟通，也缺乏对项目绩效评价、产出目标的测算依据。另一方面，许多项目还沿袭了过去切块打捆的编报办法，没有按要求细化到具体单位和具体项目，不仅很难和国库集中支付、政府采购等管理制度衔接，而且在具体执行上存在很大的不确定性，难以起到预算管理监督的作用。
（2）在预算执行阶段，一是财务部门和科研管理部门提前准备，按照部门预算“二上”的项目信息细化分配到各个具体项目，明确项目负责人和项目金额，待财政资金正式到位后立即投入项目。二是区分财政资金基本支出和项目支出的不同特点，实行不同的预算执行要求。建议基本支出的预算执行按年度考核，项目支出则以整个实施周期为标准来考核。三是借助科学事业单位强大的信息网络技术平台（比如中科院ARP系统）实时监测项目经费的执行进度，财务部门、科研管理部门和项目负责人都能及时获取信息，便于督促预算执行。四是进一步探讨优化国库集中支付手续的方法。包括简化财政直接支付的办事流程、取消零余额账户付款的关联号信息、提高财政授权支付的金额上限等。
（3）在预算控制方面，一是强化单位法人以及相关领导对财政资金预算管理工作重要性的认识，切实履行预算工作的主体责任。二是加快财政资金项目库建设。充实项目储备，强化项目绩效目标导向，做实项目库。三是针对科学事业单位资金体量大、项目类型多样的特点，通过建立科研项目预算信息共享平台，设置项目执行进度、预算限额控制、审核开支标准等预警系统，及时反馈并有效的督导财政资金用款执行进度[3]。
3.3 扩大支出范围，盘活财政存量资金
近年来，财政部积极推进科技领域盘活存量资金工作，各单位相继出台落实办法。但对于财政项目结余资金能否用于科研人员的绩效激励，能否扩大投资渠道、增加单位理财收益的问题，一直没有明确意见。如果国家能够开启上述结余资金管理的壁垒，将对盘活财政存量资金起到巨大的推动作用。
4 结语
科学事业单位在财政资金管理中发现的问题，有国家制度设计的原因，也有自身管理和发展的问题。在未来科技体制改革和促进科技领域创新发展的时代背景下，科学事业单位既要积极配合国家的改革步伐，也要转变思路，找到真正适合自身发展的正确道路。
车子驶出去不远的时候，女人的手机响了，她接听，好一会儿才说那就明天下午见。显然女人是在跟对方敲定一个约会，那个约会的时间便是明天下午。
参考文献：
[1]李丛．浅析科研院所财政项目资金预算执行进度缓慢的原因 [J]．会计师 ，2018(19)：77-78．
[2]张雅萍，刘根美．基于财务视角浅析科研院所部门预算管理存在的问题与对策[J]．预算管理与会计，2017(09)：15-17．
[3]陈华．探究课题制下科研项目经费管理的制度分析、国外经验借鉴及对策建议 [J]．财经界 (学术版 )，2015(13)：43+45．
[中图分类号] F12
[文献标识码] A
标签：科学事业单位论文; 财政资金论文; 问题与建议论文; 中国科学院微电子研究所论文;