对我国优惠政策的再思考，本文主要内容关键词为：优惠政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前我国优惠政策的负效应
通过优惠政策吸引外资曾在我国经济建设中起了重要的作用，弥补了改革开放初期资金不足的缺口，促进了经济发展的技术、管理的现代化，并改善了市场供给、扩大了劳动就业，等等。但是由于“优惠政策”本身固有的局限性使得其负效应也日益突出。
（一）优惠和免税导致国家税收让渡。
我国给予外商的优惠措施有相当一部分是以牺牲国家财政收入为代价的。许多三资企业利润分配严重向外商倾斜。国家统计局1991年关于全国300家最大企业经济比较统计中，引用广东省财政厅普查材料表明，中方投资占实收资本的比重为49.1%，而分享利润比重仅为29.89%（杨永华等，1999）。另据世界银行估计，如果按外商投资企业的平均所得税税率为15%计算，那么1995年因税收优惠损失的财政收入约为660亿元人民币。如果税收优惠能多吸引10%的外资（没有人知道确切数字），中国将以损失50亿美元税收收入的代价来多吸引30亿美元的外资（王华杰，1997）。
（二）诱发假合资与炮制假外资的发生
优惠政策的实行，不但能使三资企业降低成本，还能获得额外收益，一些国内企业为了也能吃上“优惠饭”，不惜钻优惠政策操作过程中的漏洞而大行假合资之风，为了小集体的私利而不惜坑害国家和人民的利益。当今社会上出现的一些令人深恶痛绝的现象，如：中方投入的资产未按规定进行评估便与外商合资，中方资产被合资企业无偿占用等等，不能说与此无关。
（三）与我国建立社会主义市场经济体制的目标不相符。
市场经济体制本质要求是：市场在国家的宏观调控下，对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化。而特殊优惠措施的制定和实施，实际上仍是政府配置资源的一种形式。由于它严重的供不应求，成为在政府手中的一种稀缺资源，具有特殊的或超额的生产率，分配给谁取决于政策分配者——政府的意愿，或上下级间的讨价还价，这显然是违背市场规律的。其突出的问题表现在：税收优惠政策会导致资源分配效率下降，正如许多发展中国家（包括我国）的实践所证明的这样一个事实：高素质的劳动力、资产、技术等都以很低的成本被市场机制这只“看不见的手”和作为政府宏观调控经济的工具——税收政策（税收优惠）这只“看得见的手”配置到“外资”企业中去了。其次，市场经济要求社会为企业提供平等的竞争环境，而特殊优惠恰恰使不同的企业处于不同的竞争条件之下，造成了不公平竞争。因为任何特殊优惠政策的实施，对于无权享受这种特殊优惠政策的企业或地区都是一种限制或排斥（陈焕永，1997）。
（四）对我国利用外资造成一定程度的扭曲
1.优惠政策造成外资投资主体不理想，并诱导投资者产生短期行为。突出表现是：我国的外资主要来自于港澳台，来自欧美的比例很低，尤其是对于一些长期投资者特别是大中型跨国公司，涉足我国的还为数不多。这主要是因为，当前我国的优惠政策只对企业利润进行实质性的照顾，主要适应于赢利企业而不适应于非赢利企业，这些政策对那些投资规模小、经营周期短、见效快的劳动密集型企业才能在投资的短时间内开始获利并享受税收优惠利益，而对那些投资规模大、经营周期长、见效慢的资本密集型企业或技术密集型企业而言，是难以在短期内实现获利并享受税收优惠利益的。这样，只要优惠期限一到，一些靠吃“优惠饭”的中小外资企业就转移投资，以便继续享受优惠政策。不但如此，就连本国的一些投资者也受利益机制的驱使而把“内资”变为“外资”曲线投资到国内，以便享受到税收优惠。而从大型跨国公司的角度看，优惠政策往往却被视为政策不连续和市场发育不成熟的表现。
2.外资投资主体不合理直接导致了外商投资结构的不合理。跨国公司本身对优惠政策并不敏感，这实际上等于说利用优惠政策吸引外资不利于产业结构的调整和升级，起不到通过外资增强技术进步的作用（除非有其他相应的配套政策加以引导）。据统计，因为跨国公司控制了世界70%的直接投资和80%的技术转让及民用技术和研究与开发。1994年，我国第一产业、第二产业、第三产业吸收外国直接投资的比重分别为1.2%、53.2%、45.6%，而第三产业中房地产就占了28.9%，交通运输业、科学文化教育事业仅分别占2.5%、3.4%。实践表明，现行税收政策对劳动密集型资本的过度照顾使得大量的外资流向一般性生产、加工、消费性的产业，造成这些行业的过度发展。同时相应减弱了外资向高、精、尖产业的流动，不利于产业结构升级。众所周知，我国现代的产业政策是通过大力发展农林牧渔等落后产业，能源、交通、原材料等瓶颈产业及技术密集型等先导产业来达到优化产业结构的目标。可见，我国现行税收政策的实施与产业政策的目标相矛盾。从地区结构来看，由于我国沿海地区比内陆地区享有较优惠的税收政策，使我国的东西差距呈逐步扩大的趋势，从经济发展规模上看，1978年沿海和中西部GDP在全国所占比重分别为52.5%和47.5%，到1994年则分别为58.5%和41.5%。从经济发展水平上看，1978年沿海地区人均GDP为466元，中西部地区为288元，两者绝对差距为178元。到1994年沿海地区人均GDP上升到5325元，中西部地区为2599元。从利用外资的规模上看，1979-1996年，中西部19个省区外资项目累计56285个，协议外资金额593.9亿美元，实际到位金额257.9亿美元，分别占国内同期总额的19.9%，6.8%，14.9%。另外沿海与中西部地区在教育、文化、科技、卫生等社会方面的差距也在扩大，这就引起了较强的回波效应（郭友群，于翠萍1999）。
二、优惠政策在我国是调整问题而不是取消问题
既然优惠政策在我国有如此多的负效应，是不是象有些学者所主张的那样该取消这些优惠政策呢？不能。笔者认为，优惠政策在我国应是调整问题而不是取消问题，也就是如何最大程度地减少优惠政策的负效应的问题。
（一）优惠政策有其存在的理论依据和现实依据
1.优惠政策是形成一国区位优势的一个因素。英国经济学家约翰·邓宁(John Dunning)在80年代初提出的“国际生产折衷理论”（OLI模式）认为，一国企业要进行对外直接投资，必须同时具备三种特定优势：一是所有权特定优势，即企业拥有或可能获得的而东道国企业所没有或无法获得的资产及其所有权。二是内部化特定优势，即企业在内部转移资金、技术、管理技能和其他所有权优势以减少外部交易成本的能力。三是区位特定优势，即企业在投资区位上具有的选择优势。从东道国角度看，区位优势的存在成了吸引外资的必要条件。优惠政策作为区位优势的组成因素之一，在某种程度上具有决定或影响其他区位变量的作用，从而导致东道国政策常把它作为增强区位优势、影响外商投资决策的手段之一。否则就难以解释为什么许多国家在实行对外开放之初，都把只是构成一国投资环境的短期因素的优惠政策作为吸引外国资本的一个法码，使得以优惠政策吸引外商投资企业一度成为一股世界性的潮流。
2.优惠政策是对外来直接投资所产生的额外利益的回报。FDI作为一种一揽子要素转移的经济活动，它通常能给东道国带来正的外部经济性的福利影响。而一般说来产生外溢性的生产者（外国投资者）通常得不到这些外部性的利益，因为它无法在货币或市场交易中体现出来。因此，在私人收益率和社会收益率之间往往会出现一个“楔子”。如何解决私人收益和社会收益之间的差额（即“楔子”）问题显然是不能回避的，否则外国投资者的投资积极性将受到影响。政府常用的措施之一就是给外国投资者以特殊的优惠，以此作为对外来直接投资所产生的额外利益的回报。如优惠确能足以弥补这个“楔子”，则净社会收益总额易于达到最大化，从而东道国社会也更易于帕累托最优。
3.优惠政策是对外来直接投资者经营风险的补偿。众所周知，国外经营比国内经营存在更大的风险，包括国有化风险、经营环境不确定的风险、政府政策变动风险、当地民族矛盾及政治动乱风险等。因此，优惠政策对于外资来说，是一种投资风险的补偿。国家间的政治制度、民族风俗不同，文化的差异越大，这种优惠越具有风险补偿性质。因为一定的利润水平是企业生存与发展的前提条件，对外国投资者来说，国外经营风险的增大使得他把预期的利润水平要定得大大高于相应国内投资的水平。东道国的优惠政策恰好能在一定程度上做到这一点。
4.一般而言，各国经济发展不平衡是一种普遍现象。对于落后国来说，在国际竞争（当然包括国际投资活动）中总是处于相对不利的地位。出于维护国家经济安全的考虑，落后国倾向于对外来投资采取必要的限制措施是很自然的。这虽然在一定程度上达到了东道国原先设想的目的（如保护民族工业），但各种限制政策的存在也成为影响落后国家对FDI吸引力不足的一个原因。基于这一客观现实，对东道国而言，实行优惠政策的最现实依据就是它是弥补投资环境对FDI吸引力不足而采取的一种人为的弥补措施，这一点对发展中国家尤为重要。
（二）对优惠政策要有一个公正客观的评价
笔者在前文列举了优惠政策的诸多负效应，目的在于说明优惠政策调整的迫切性，并没有从根本要否定优惠政策的意思。事实上，任何政策都不可能是完美无缺的。以税收政策为例，1996年度诺贝尔经济学奖获得者英国的詹姆斯·米尔利斯与美国的威廉·维克里就认为，政府运用“扭曲性”税收是不可避免的，应在现实可供选择的税收中找到最接近理想状态的形式，最大限度地减少现实税制对经济行为主体的负刺激。因此，在政府与投资者所需的信息获取是不充分、不完全与不对称的情况下，要找到一种“征税的超额负担”为零的“非扭曲性”税收来实现鼓励投资、促进经济增长是根本不可能的（葛开珍，1997）。尽管税收优惠政策会带来各咱各样的问题，但它作为鼓励投资的一种重要政策工具仍有其独特的魅力——这一点对中小外商资本来说尤为突出。应该看到，我国的引资工作之所以有今天这样的成绩，优惠政策所起的作用是不容抹杀的。目前优惠政策在我国引资政策中仍扮演着重要角色。1998年3月至6月，国家经贸委组织了对APEC成员在华投资的中小企业经营环境的问卷调查工作。从参加调查APEC企业列举的主要获益来源看，丰富低廉的劳动力资源、优惠的鼓励外商投资政策和潜力巨大的中国市场是最重要的三个因素（参见下表）。
APEC企业获利的主要来源（%）
影响因素
判断
利用劳动力资源 57.0
利用优惠政策
42.3
扩大当地市场
39.4
保证对消费者的迅速供货
24.3
获得当地的自然资源
23.2
向第三国出口
14.6
为总公司形成规模经济
13.7
服从总公司开拓和维护国外市场
12.8
开发科学技术
12.3
降低运输成本
7.6
降低总公司经营风险
6.1
避开贸易壁垒
1.7
回避汇率风险
1.7
资料来源：《APEC成员在华投资的中小企业经营环境》，载《管理世界》，1999.2.P126
（三）政策的变动要考虑到具体的国情
现代经济发展的最终目的是改变劳动者的就业方式和生活方式。而从我国的实际情况看，在广大农村，经济发展所面临的最主要任务就是加快实现农业劳动力非农化；在城镇，解决企业下岗人员的就业问题也成为社会热点。
1.我国农业劳动力不仅在绝对量上居世界之最，而且份额在发展中国家中也是比较高的。1993年我国农业劳动力为33259.2万人，印度为22389.8万人，我国比印度还要多出48.5%。1993年，我国农业劳动力份额为54.9%，印尼为45.8%，巴基斯坦为48.2%，越南为58.5%，泰国为62.3%，印度为65.5%。问题在于我国目前的农业劳动力份额明显低估，有人估计我国目前的农业劳动力份额至少也在60%以上。另外，我国人均耕地面积太少。农业劳动力的闲暇时间严重存在。1994年，每个农业劳动力平均耕地面积仅有0.284公顷。据估计，在目前3.3亿农业劳动力中，把闲暇时间折合为劳动力，其绝对量约为1.2亿。马克思称之为“潜在失业”。这说明我国农业劳动力非农化的紧迫性。
2.中国是世界上人口最多的国家，也是劳动力资源最丰富的国家，因此成为人口就业压力最大的国家。据统计，中国劳动力资源占世界总量的1/4以上，而资本资源（指国内投资额）仅占世界总量的不足4%。如果说解决十几亿人口吃饭问题，是中国经济长期发展的头号任务的话，那么为世界1/4的劳动力创造就业机会则是第二号任务。从1993年以来，我国城镇下岗职工激增，由300万人增加到1996年底的892万人，估计在1997年底为1200万人；据劳动部介绍，1997-2000年仅国有工业企业还有800-1000万富余人员需要下岗分流，扣除已再就业人员，目前我国城镇实际失业人口规模在约1100-1300万人、真实失业率在6-7%之间，创建国近50年来的最高记录，成为当前我国经济社会生活中最突出的问题。（尚启君，1998）
由此可见，我国不可能跨越以劳动力密集型为主导的工业化阶段，这是当前我国最大的国情。面对我国如此庞大的农业劳动力非农化和城镇就业压力，当前较优的选择是大力发展劳动密集型工业，形成以劳动密集型为主导的工业结构。我们并不否认社会产业结构都有一个由劳动密集型向资本或技术密集型转换的过去。而只是说，这在我国情况较为复杂，所需时间也会长得多。因此，我们要继续实行优惠政策以吸引对此颇为敏感的中小型外资。当然，这决不是要回到传统粗放型生产方式中去，即使是劳动密集型生产，同样需要建立在一定的资本、技术和创意基础上，而这正是需要优惠政策支持的中小外商资本的优势。
（四）最大限度地减少我国优惠政策的负效应，这是调整我国优惠政策的根本出发点
1.明确优惠对象。前文所提到的优惠政策导致诸如牺牲国家财政收入、外商投资结构不合理、假合资等问题，其中的一个重要原因就是我们的优惠对象太多太滥，即凡是外资都可获得优惠，我国有的学者把它称之为“身份赋予型”优惠政策（罗正英，1997）。这种政策有如下几个特点：(1)这种优惠是无条件的，只需凭着“外资”的身份就可获得；(2)这种优惠只重形式，不看结果，即不管经营成果和对东道国的贡献如何，都可一样享受优惠；(3)这种优惠是不可变的，是一种事先的承诺与赠予。如果把外资比作“和尚”，把外资对我国的经济贡献比作“念经”，那么这种优惠政策实际上所引进的只是“和尚”，而不一定是“会念经的和尚”，甚至有可能是“歪嘴和尚”。当然，我们的本意是要引进“会念经的和尚”的，只不过是我们的现行政策结果事与愿违而已。所以，把优惠真正给予“会念经的和尚”才是最关键的。
2.在财政优惠方面，应以间接优惠为主。长期以来，我国的税收优惠方式一直以低税率和减免税为主，这种直接优惠方式在实践中暴露出的最主要问题是成本巨大（1995年我国直接减免税导致国家财政收入损失超过660亿元人民币（黄桂香，1997）而实效不高。由于我国与许多发达国家之间并没有税收饶让协定，而世界上多数国家都实行税收抵免制度，因此，我国对外商优惠的税款往往会被外国政府所获取，外商并没有得到多少好处。间接优惠方式的优点是，既能避开相关国家涉外税制的制约，使纳税人真正受益，又能尽量降低税收优惠成本（因为间接性质的税收优惠往往影响的只是财政收入的均衡性，而不影响收入总量），并能在一定程度上体现出税收的公平性和中立性，亦能更有效地促进企业发展，提高企业竞争能力。因此，我国的税收优惠应当注重从直接优惠转向间接优惠。一方面要大力压缩低税率和减免税适用范围（当然还包括改革其他的现行不合理的规定，如再投资退税和亏损结转制度等），另一方面要引入并扩大对加速折旧、保留利润、税收递延和投资准备金制度等间接优惠手段的运用，逐步建立起以间接优惠为主、多种优惠手段协调运作的优惠体系。
3.其他政策的配合是减少优惠政策的负效应的关键。前文提到，由于优惠政策不能引起跨国公司的太多兴趣而不利于东道国产业结构的调整和升级，并直接导致了我国东西差距的拉大，这是不争的事实。但优惠政策在新的形势下仍有其存在的理由。笔者的意思是，优惠政策在这里担当的角色有如“水”：水既能载舟，亦能覆舟。过去我们能靠优惠政策把外资引向东南沿海，当然也可以靠它把外资引向内陆西部，关键是其他的配套措施也要到位。至于在产业结构的调整和升级方面，我们的优惠政策一定要向所要扶持的产业倾斜。现在我们已经开始把税收优惠与某些产业相联系，但全面优惠政策在外资税收优惠政策体系中仍居于主导地位，这一点需要改变，因为它从根本上削弱了产业优惠的引资效果。另外，跨国公司在我国第三产业投资不多，这与我国在这一领域的限制措施过多有很大关系。
4.实行优惠政策与完善游戏规则齐头并举，进一步改善我国的综合投资环境。根据OECD发展研究中心Charles P.Oman(1998)研究，吸引FDI政策可分为两类：基于激励的竞争政策(incentives-based)和基于规则的竞争政策(rules-based)。前者指的就是各种优惠政策。后者则涉及极为广泛的各种政府行动，对我国来说，最主要的是针对法制建设过程中的各种问题采取改进措施，大力完善法律环境。只有这两者都有效配合实行，才能在引资竞争中处于有利地位。
5.中央政府要做好优惠政策的协调工作。就国内来说，对优惠政策有更明确详细的实施规则，避免造成吸引外资的地区性恶性竞争。因为过度竞争和恶性竞争本身构成“囚徒悖论”——这在经济学上说的是一方所具有的“背叛”和削价与竞争对手竞争的冲动，即如果每个地区都力图采取“利益最大化”策略，将损害所有地区的利益。在国际方面，由于自由化浪潮事实上并未能阻止各国的优惠竞赛，因此，就优惠规则与别国（尤其是周边发展中国家）充分讨论、协商直至缔约，使优惠政策从单纯考虑国内需求向兼顾国际经济需求方面发展。这一方面能更好地发挥优惠政策在过渡期的应有作用，避免“鹬蚌相争，渔翁得利”的局面，又不致于使其成为经济全球化进程的必然障碍。