不可再生资源生产外部性的内部化问题研究——兼论资源税改革的经济学分析，本文主要内容关键词为：经济学论文,再生资源论文,资源税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
随着我国经济持续快速发展，资源产业在国民经济中的重要作用越来越显现出来。我国是一个资源大国，从总量上来看，中国的资源总量居世界第三位。但是，由于人口众多，人均资源占有量只居世界第五十三位，仅为世界人均占有量的一半。
目前，我国资源利用中存在如下三个主要问题：（1）资源利用效率明显偏低，经济增长方式仍是粗放型。从工业生产的能源效率来看，我国8个主要耗能工业的单位产品能耗平均比世界先进水平高出近一半，而这8个主要的工业部门占工业GDP能耗的73％；工业用水重复利用率要比发达国家低15—25个百分点；矿产资源的总回采率大概是30％，比国外的先进水平低了20个百分点；而在建筑、节能领域，建筑能耗高的问题也都十分突出。节能居住建筑仅占全国城市居住建筑的3.5％，但是单位面积采暖能耗相当于气候条件相近的发达国家的2—3倍。（2）环境污染严重，还没有彻底摆脱先污染、后治理的老路。严重的环境污染，造成了高昂的经济成本和环境成本，并对公众健康造成了明显的伤害。（3）近年来的资源需求增长加快，资源约束的作用不断加大。从2002年到现在，我国能源消费的增长速度大于GDP的增长速度。其中电力消费的弹性系数，从2000年开始就大于1，电力消费的增长快于CDP的增长，仅2004年夏季全国就有24个省因电力供应紧张而拉闸限电。
近几年，资源供不应求，价格攀升的现象，是资源供求两方面共同作用的结果。从资源需求方面看，由于我国处于工业化的中期，经济发展不可避免地增加对资源的使用，而粗放型的增长方式又加大了资源在使用过程中的浪费，进一步刺激资源需求的增加；从资源供给的角度看，我国资源总量多，人均占有量和优质矿藏少，加上资源开采企业在资源开采阶段的巨大浪费，使资源的“瓶颈”作用越来越凸现出来。
在资源开采领域，我国不可再生资源长期以来实行的是无偿开采制度。无偿开采在制度上结束于1986年生效的《矿产资源法》，事实上结束于1994年《矿产资源补偿费征收管理规定》的施行。资源税的征收在资源有偿使用和国有资源开采企业走向市场的改革探索中起到了一定的积极作用。然而，资源税目前在我国仍然是小税种，资源税率普遍偏低，且缺乏灵活性，难以发挥调节功能，其具体计征办法以产量和销量为基数，导致资源开发企业进行掠夺式开采的短期行为。
以煤炭行业为例。在我国西北地区，不少煤矿煤层都很厚，有的煤层平均厚度达50—60米。按国家规定，开采较厚的煤层要采用工艺复杂的分层技术，逐层开采，但成本会因此升高。面对旺盛的市场需求，企业往往“挑肥拣瘦”地开采，不论煤层是10多米还是几米，都只是开采中间最“肥”的煤层，大量资源就这样被浪费了。这种“吃菜心”的现象导致矿井回采率低，而我国煤炭资源回采率平均还不到35％，一些乡镇煤矿回采率仅为15％，有些甚至低至10％，远达不到《煤炭工业技术规范》中矿井采区的回采率最低不应小于75％的要求[1]。据统计，自建国以来至2003年，我国累计产煤约350亿吨，煤炭资源消耗量超过1 000亿吨。而在“吃菜心”式的开采过程中，至少扔掉了650亿吨的煤炭资源。按2003年的煤炭消费计算，这些煤够用近40年。
除煤炭行业外，石油开采中的浪费现象同样惊人。一些油井的采收率连20％都难以达到，这意味着，埋藏于地下的原油每吨仅能开采出100多千克，而其余800多千克的原油都被白白浪费了。之所以造成如此之大的资源浪费，完全是由于一些石油开采企业仅仅从开采成本考虑，而没有采用提高采收率的注水技术。
本文从上述资源开采企业的短期行为入手，分析其内部与外部影响因素，进而指出这种短期行为带来资源生产的外部性。在讨论了生产外部性及由此带来的社会福利的损失基础上，给出了传统消除外部性的解决方法，同时以经济学原理解读当前资源税的改革，指出生产外部性的内部化是其主导思想。最后针对资源税征收的一些具体问题，给出了相关的政策建议。
二、资源开采企业的短期行为
在资源开采行业中，厂商的数目相对较少，其产品差异性不大（几乎没有替代品），进出行业比较困难，从而导致市场类型偏向垄断，体现在厂商身上的竞争性弱于垄断性。一般来说，企业短期内可以通过追加部分生产要素获得利润，长期可以通过扩大生产规模获得更多的利润。然而，短期与长期并没有严格的区分，甚至在一些因素的干扰下，追求利润最大化的厂商也可能偏离长期最优的生产规模。在我国，资源开采企业这种短期行为尤为突出，表现在开采阶段资源浪费严重，其主要影响因素大体有以下几个方面：
1.企业成本约束
资源开采行业投资周期长、规模大，前期勘探论证、专用开采设备、安全生产设施等使行业进入门槛较高（注：这部分成本可看作是资源开采企业的沉淀成本。[1]）。不仅如此，资源开采企业受自然条件的约束强烈，如矿石埋藏深，地质结构复杂，则开采难度大，开采成本高。在企业成本的约束下，生产规模的扩张有限。从长期来看，受生产规模限制，企业仍以短期生产规模，即非长期最优的规模进行生产，导致企业高成本运营。企业为获得（更多）利润而减少安全设施投入等必要成本，这也是近年来各种矿难事故频发的主要根源。
2.市场价格波动
资源开采企业的产品专用性强，某些资源型产品（如能源）已经成为生活必需晶，它的需求价格弹性很低，即使价格上涨了，需求量也不会大幅下降。另外，不可再生资源具有储量有限、生产周期长、地域分布不均匀等特点，其供给价格弹性也很低，价格上涨的时候，产量也不会迅速增加。所以，如果市场需求受外部因素影响增加，如图1中从D[，0]移动到D[，1]，均衡时的产品数量不会变化很大（Q[，1]→Q[，0]），而产品价格却迅速提高（P[，0]→P[，1]）。资源开采企业甚至可以在无须变动产量的情况下，获得更多的超额利润，这也使企业自身缺乏继续扩大生产规模的内在动力。
附图
图1 资源需求变化对均衡的影响
3.产权模糊
依据《中华人民共和国矿产资源法》，矿产资源属国家所有，其经济上的体现是国家获得开发矿产资源的资产收益。在我国矿产资源税（注：本文并不严格区分资源税和矿产资源补偿费，而统称资源税。）改革之前，资源税是以产量和销量为基础计征，资源开采企业只为开采出来的资源交税，而不必为整个矿藏“负责”，产权配置是模糊的。一旦面对旺盛的市场需求，企业往往很难抵挡住利润的诱惑，“丢瘦拣肥”进行“掠夺式”开采，造成开采浪费，严重破坏不可再生资源的可持续利用。
三、生产外部性与福利损失
资源开采企业的短期行为并不是对企业利润最大化目标的背离，而是在成本限制、市场影响和产权模糊等因素的约束下，企业实现利润最大化的相对最优选择。如果根据福利经济学第一基本定理——“假定所有个人和企业都是利己的价格制定者，竞争的均衡便是帕累托最优”[2]，那么此时的社会经济体系也同时达到了最优状态。然而，这种短期行为一方面满足了企业自身的利益需要，另一方面也造成了不可再生资源在开采时期的巨大浪费，这与资源的长期有效利用目标是相违背的，必然会带来整个社会的福利损失。当这种短期行为给企业带来的收益小于其社会成本时，此时的社会经济体系就必然不是处于帕累托最优状态，即资源配置是无效率的。
福利经济学第一基本定理为什么会失效？其原因在于外部性的存在。当第一基本定理中个人和企业的效用相互影响时，各个微观经济主体利益最大化的结果就不是加总的社会利益最大化的结果，利己的目标将使市场机制失去效率。在不可再生资源的开采中，如果以代际公平的视角来考虑不可再生资源的生产、消费和分配等问题，这种短期行为带来的生产外部性，比过度消费不可再生资源带来的负外部性更为严重。并且，生产外部性不仅对后代产生影响，即使是对当代也会带来福利损失。
假定资源开采企业这种短期行为的企业成本和社会成本分别为C和SC，由于生产外部性给社会带来的是负效应，故企业成本小于社会成本：C＜SC。如果企业采取这种行动的收益为V，其收益大于企业成本而小于社会成本，即有C＜V＜SC，则企业愿意采取这种外部性行动（C＜V），尽管从社会的角度看，该行动是不利的。如果考虑边际成本MC和边际社会成本MSC，那么边际外部成本可看成是二者之差，即MEC=MSC-MC（图2中给出了上述三条成本曲线）。而且，从社会的角度看，有效产出Q*与厂商利润最大化的产出Q[，1]并不一致。显然，社会没有达到帕累托最优状态，存在帕累托改进的余地。
附图
图2 边际成本、边际社会成本和边际外部成本[7]
资源开采企业短期行为带来了生产外部性，从而导致社会福利的损失。如果让企业放弃这种行动，它的损失为V-C。这部分损失和社会福利损失一样，不管是不是出于企业利己的目的，都不可能由政府来承担（即使政府有承担的能力）。另外，企业放弃外部性行为，社会就可以减少的损失为SC-C，显然SC-C＞V-C。那么，为了纠正这种资源分配中的不公平，总可以在市场机制的基础上找到某种解决办法，达到人们所期望的最优状态。正如福利经济学第二基本定理所述，“假定有多个人和生产者都是利己的价格接受者。倘若恰当的一次总付税和转让施加于个人和企业，几乎任何帕累托最优均衡都能通过竞争机制来实现”[2]。其中，付税和转让的方法就是政府以强制力量实施，使资源开采企业最终妥协，减少社会福利损失，恢复社会的帕累托最优状态。
四、生产外部性的内部化与资源税改革
资源税体现的是国家对矿产资源的所有权，国家通过征收资源税调节资源开采企业的级差收益，并实现资源长期（或跨代）的合理配置。我国长期实行矿产资源税的征收办法是以产量和销量为基础计征。资源税的征收在矿产资源有偿开采的改革探索中起到了一定作用，然而资源税的具体计征办法，却不可避免带来资源开采中的生产外部性，导致资源的开采阶段浪费严重，企业的生产目标与资源长期有效利用的目标相背离。减少、消除资源开采中的生产外部性，就要从资源税计征方法入手，改变传统以产量和销量为基础计征为以储量计征，继续深化资源税改革。
在市场机制的基础上，外部性问题的传统解决方式可分为税收制和限额制。税收制以企业产生的外部性活动的数量为依据，乘上某一固定的税率。但是，生产外部性的数量是难以计算的，如果以产量和销量代替，只能带来而不能解决生产外部性的问题。不仅如此，如果企业从外部性活动中得到的收益极高，税收制的效果则很难显现出来。收益过高诱使企业倾向于更多地产生外部性活动，而若要以税收制解决外部性问题，则相应的税收将会非常高，其结果是适得其反，使行业的进入门槛过高而促使垄断的形成。限额制则是规定一个企业可以产生外部性的最高份额，限制企业可能产生的过多外部性，恢复社会最优。
我国矿产资源税改革前后的计征办法，其经济学原理非常接近税收制和限额制对外部性的解决方法，但其中还有些差异。首先，传统意义上的外部性是不可避免的，我们只能控制（或减少）其数量来恢复帕累托最优，而生产外部性是由资源开采企业的短期行为带来的，控制（或减少）外部性数量的目标显然是过低的，甚至应该可以消除其外部性（注：当然，这种说法可能过于绝对。对于资源开采而言，即便是在当代最好的技术条件下，也不可能完全避免生产的外部性，也就是不可能完全开采探明的储量。）。其次，税收制和限额制的计算对象均是外部性活动的数量，但外部性活动数量往往是不可测的，所以资源税的征收标准总是以方便计量的对象来代替。最后，资源税改革后以储量计征，并不是严格意义的限额制，它的限制不是外部性活动的数量或是替代指标，而是较之更高的储量，但至少给出了一个明确的上界。
尽管略有不同，改革后的矿产资源税计征办法仍给出了一个生产外部性的界限。以税收的形式解决生产外部性问题，其实质是将外部性活动以成本的形式纳入企业实现利润最大化的经营之中。当面临这一税收时，资源开采企业将不能忽视生产外部性的存在；税收也将引导企业进行成本一收益计算来内部化它自身产生的生产外部性。以储量计征的资源税，把图2中企业的边际成本曲线MC提高，厂商利润最大化的外部性产出Q[，1]自然左移，减小到一个低水平。
进一步，从产权的角度来看（见本文第二部分，产权模糊是产生生产外部性的企业短期行为的影响因素之一），以储量计征的矿产资源税起到了一个意想不到的效果——它赋予资源开采企业某种意义上的“准产权”（注：较清晰的产权配置使科斯定理在解决生产外部性问题的应用中得到一定验证。），使企业的收益和需要投入的成本以及应该承担的风险相均衡。这时，企业付税的对象不再是开采出来的资源，而是整个矿山。如果再进行“掠夺式”开采，将直接影响企业自身利益，以利己为目的厂商必然会放弃这种短期行为，从长远的眼光来组织生产。企业生产的目标和资源有效利用的长远目标趋于一致，整个社会的帕累托最优状态与企业利润最大化的目标又重新联系在一起。
五、相关政策建议
为贯彻国务院《关于做好建设节约型社会重点工作的通知》，相关部门出台了新的矿产资源税征收办法。目前，以储量计征的新资源税征收改革正从煤炭行业向其他资源开采行业相继展开。在资源税的制定和实施过程中，仍有很多问题亟待解决。为此，本文给出如下的相关政策建议：
1.促进产权市场化，加强政府监管
为保障国家和矿业权人双方的财产权利，应通过招标投标、拍卖等方式促进探矿权和采矿权出让进一步市场化，使一级市场向着公开化、公平化的方向发展。在二级市场上，发展探矿权人持有的优先采矿权的交易。这三种交易，是推动风险投资事业发展的重要一环。逐步放宽和完善矿业权在二级市场交易流转的限制条件，培育矿业权二级市场，实现矿业权的有序流转，可以加快探矿资本的运动，有利于风险投资事业的发展。同时，要积极培育一级市场两权评估的中介组织，加强政府监管，使矿产资源税的征收建立在科学评估的基础上。
2.扩大征收范围，保证公平性
一是要扩大征税资源品种。征税范围太窄，实际上难以遏制对自然资源的过度开采，并导致资源下游产品的比价不合理，刺激了对非税资源的掠夺性开采和使用。二是征收主体的普遍性。过去许多大矿和稀缺的矿产资源大都由中央政府所属企业垄断开采，因资源税率低而少收的矿产资源权益转化为中央企业的利润，各所在地在大矿的周围往往投资开办小矿与大矿争利，对生产安全与环境保护都造成严重后果。应该在矿产资源权益所得的分配上考虑资源所在地的经济利益，合理划分分成比例，在矿业的投资体制上规范投资办矿行为。
3.施行弹性差别税率
我国资源开采企业长期在“忽冷忽热”的极端间徘徊，究其原因是资源型产品的价格既受国际国内市场的影响，又受政府宏观经济政策的直接影响。不可再生资源因其地理条件和储藏状况的不同，开采成本有很大的差别，资源产品本身质量和用途的不同也使销售价格具有很大的差别。但是对资源不分质量均使用相同税率，有悖税收的公平原则，由于自然禀赋不同造成的资源级差收益差距使资源税对于资源开采企业间的调节力度十分微弱。为此，应当施行弹性差别税率，既要充分体现调节级差收益的作用[3]，同时，又要在资源开采企业发展的不同时期和状况，以及资源产品价格的不同时期适当调节资源税率（注：以美国为例，当原油价格基准价不大于18美元/桶时，按照资源收入的10％征收矿区使用费；而当原油价格超过该基准价时，则实行超额累进制，就增加的部分按40％收取矿区使用费。同时，对新投产油气田征收高额比例的矿区使用费，其所征收的矿区使用费较中后期油气田相比要高出30％甚至更多。），为资源开采企业的发展提供一个适度发展的制度空间。
4.促进资源型地区经济社会协调发展
资源税目前在我国还是一个小税种，适度增加资源税所带来的财政收入有以下几个方面作用：提供更高水平的公共服务，改善当地经济社会环境；为开发新的后续产业创造条件；结合东北等老工业地区振兴的战略，以转移支付的方式对历史上做出过牺牲的资源产区给予适当补偿。对于一些资源枯竭型城市，为使当地居民的生活不因不可再生资源耗竭而受到影响，可以促进资源资本化，将部分资源税用于投资新的矿业或其他产业，而不是全留给中央或用于消费，以在资源型地区建立起积累机制，增强当地经济的内生增长能力和改善当地居民及其后代的生存条件。
5.促进资源合理定价
资源税的改革直接影响到资源产品的价格，而我国目前资源税平均费率仅为1.18％，加大对自然资源流量征税，自然会提高自然资源价格。资源价格的提高既可以体现不可再生资源的稀缺性和不可再生性，又让人们意识到资源的枯竭性，鼓励并促使人们节约资源，更多地使用人力资源或可再生资源替代不可再生资源，通过科学技术进步来提高劳动生产率，缓解不可再生资源的枯竭困境。
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