党的执政过程的一项简要分析
——以党的主张转化为国家意志为例
丁粮柯
（中共中央党校 北京 100091）
【摘要】 每个国家都有自己的问题，面对复杂的政治现象不能简单化的态度和思维方式，笼统地将原因归结于体制，有些问题往往能从过程和运行机制上找到症结所在。党在执政兴国过程中，逐渐形成了许多极具特色的运作机制。党的主张成为国家意志的转化机制是党的执政过程的简略缩影，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的纽带。从静态的角度出发，党的主张成为国家意志的转化机制由五大要件构成；从动态的角度出发，党的主张成为国家意志的转化机制包括四个环节。
【关键词】 党的主张；国家意志；转化机制；要件；环节
一、引言
客观地来讲，我们常常将党政效率低下、职责混乱等症结归于党政不分的结果。而强调党政分开，又集中于“分开”二字，导致时分时合的反复局面。具体表现为，书记和政府首长一人兼任，党政“一把手”一肩挑会产生权力过大的后果；刻意分离两者职务来作为两者分开的标志，结果产生相互扯皮的内耗后果。实际上，政党自身存在的意义就是控制国家权力，进而达到一定的目标、实现所代表的利益。从某种意义上来讲，党政分开的用语是不太规范的，党政彻底分开，政党也就失去了存在的价值和意义。实际上，解决“党政分开”的根本方法是法治思维的运用，即“规则之治”，通过对权力的有力约束，使党在严密的党内规范下保持政党运作逻辑，使国家权力在国家法律的规范下保持公权力运作逻辑，同时两者形成紧密联系、保持连贯，共同成为国家治理体系的一部分。我们强调党的领导，却批评党的领导方式和执政方式不够科学化、规范化。理论界普遍强调“权力归属，忽视权力运作”，将问题的焦点归结于体制问题，笼统地批评政治改革落后。“任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制、一个体系，而且是一个过程。”[1]固然，党的领导方式和执政方式依然存在某些问题，但是经过实践探索，已经形成了极具中国特色的运作机制。在中国的政治过程中，国家政权机关依法行使职权是基础，中国共产党依规治党是关键，两者统一于党的主张成为国家意志的转化机制之中，成为党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要纽带。可以将党的主张成为国家意志的转化机制视为党的执政过程的一个简略缩影，从中可以简要地看出党的整个执政过程。从静态的角度来讲，党的主张成为国家意志的转化机制的基本结构由五大要件构成；从动态的角度来讲，党的主张成为国家意志的转化机制的基本运作包括四个环节。通过对党的主张成为国家意志的转化机制的系统剖析，对掌握、理解党的执政方式、执政过程具有重要意义，同时为解决中国政治生活中的相关问题引发进一步思考。
二、党的主张成为国家意志的转化机制的五大要件
“机制是指在一个系统内，各个组成部分之间相互连结、配合、渗透、制约的相互作用关系”，[2]一套完整的转化机制有许多要件构成，各要件之间紧密衔接，保障党的主张顺利转化为国家意志。将党的主张成为国家意志的转化机制比作工厂生产车间的一条生产流水线，各构成要件有着不同的角色分工。党的主张成为国家意志的转化机制具体包括目的要件、程序要件、主体要件、客体要件和结果要件等五大要件，剖析这些构成要件有助于我们进一步掌握党的主张成为国家意志的转化过程、理清各要件之间的逻辑关联。
（一）目的要件
党的主张成为国家意志的转化机制的目的在于谋求最广大人民的根本利益，也是这套机制得以存在的价值所在。目的要件相当于车间生产流水线的生产目标、所期望实现的利益，在进行生产之前，都要制定生产目标，为满足一定的利益需求而努力奋斗。目的要件是党的主张成为国家意志的转化机制的动力源泉，只有目的明确，政党才能生存和发展，政党的一切行为才有动力、才不会过分偏离正确的方向。党的主张成为国家意志的转化机制的直接目的在于控制国家权力运行，其实质是通过控制国家权力运行实现自身主张、实现广大人民的利益，这也是整套转化机制存在的最大价值和意义。中国共产党是保持先进性、纯洁性的马克思主义政党，坚持全心全意为人民服务的宗旨。中国共产党形成一切主张、采取一切行动的根本目的不是为了自身的利益，而是为了实现共产主义的目标、实现人民群众利益，这是同时也是党的主张转化为国家意志的根本目的。这种目的是党的主张顺利转化为国家意志的基础，也为党的主张成为国家意志的转化机制提供了动力源泉。
在使用振动压路机对混合料进行碾压时，必须严格遵循紧跟、缓慢、高频与低幅几项基本原则，在前方摊铺机后紧跟，以较高的频率和较低的振幅进行缓慢、连续的碾压，将压路机的行驶速度控制在2～3km/h范围内。
（二）主体要件
党的主张成为国家意志的转化机制的行为主体指的是党组织和国家政权机关，主体要件就是承担加工工人的角色。以一次完整的转化过程为标准，根据在转化机制中发挥作用先后顺序可以将之划分为先主体、“转化核”和后主体。具体而言，先主体指的是在整个转化机制中前半部分承担行为主体作用的党组织，一般而言是各级党委；“转化核”指的是嵌入到国家政权机关起领导核心作用的党组织，它们既是政党组织的一部分，需要坚决贯彻党的主张，同时又是国家机关工作人员的身份，需要遵照法定程序行使职权；后主体是指在整个转化机制中后半部分承担行为主体作用的国家政权机关，按照法定程序行使职能，输出为国家意志。主体要件要坚持“层级对应，事项对应”的原则。“层级对应”指的是：提出党的主张的先主体，应当是按照党内法规具备做出此种行为的职权的党组织；承担输出国家意志的后主体，应当是具备法定职权的国家政权机关，“转化核”则是此国家政权机关中的发挥领导核心作用的党组织。同时，上一层级先主体可以向下级后主体提出主张，下层级的先主体不可以向上级后主体提出主张，只能将自己的意见先向上级逐级汇总，由上级同层级的先主体向后主体提出。“事项对应”指的是：党组织形成的各种主张要根据具体内容向具备此项职权的国家政权机关提出。
（三）客体要件
党的主张的形成环节是整个转化过程的开端。党的主张的形成应当主要按照党内法规的规范来确定，主要解决先主体的资格问题、解决党的主张形成的方式、步骤、期限等问题。按照《党章》中组织制度的规定，“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它产生的中央委员。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会”。[4]据此，党的主张形成一般都是党的各级委员会集体决策而形成。同时，“党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题”。[5]中国共产党的群众路线要求各级党组织和党员密切联系群众，加强和规范统一战线工作，团结一切力量，这些都是党的主张形成的重要源泉。从过程角度看，党的主张的形成环节主要包括两种途径，两种途径互动并行，共同促进了党的主张的形成。一种是自下而上的汇聚：按照党内法规相关规定，各级党组织和党员通过群众路线，密切联系群众，了解社会需求，将意见汇聚到党的各级委员会。各级委员会按照规定的职责既要独立负责，又要将重大事项向上级组织汇报，种种社会需求按照不同层次汇聚到各级党的委员会；一种是自上而下的征集：按照党内法规相关规定，党的上级组织在进行决策时要及时征求意见，一方面征集党内下级组织和党员的意见，一方面征集党外相关领域专家、其它民主党派和人民团体等的意见，进一步汇聚各方意见。两种途径互动共性，为最终决策的民主化、科学化奠定了基础。在进行充分的意见吸收以后，党的各级委员会根据议事原则，通过会议的形式，按照少数服从多数、认真对待少数意见、人数相近则暂时搁置等程序确认、形成党的主张。此时党的主张是集体意志的体现，一旦形成就具有党内确定性、终局性。党还要注意根据所涉之事的政治性强弱形成不同层面的主张，有的形成指导原则不涉及操作，有的则可以形成具体决定。比如在经济建设等政治性相对较弱的领域，主要在宏观层面形成战略规划；在反腐倡廉建设等政治性略强的领域，可以在中观层次形成具体行动方案；在意识形态等政治性最强的领域，可以在微观层面上就一些重要的具体事务形成具体决定。
（四）结果要件
从静态构成的角度出发，党的主张成为国家意志的转化机制的由各构成要件组成，通过相互协调，在不同环节发挥各自作用。然而，各构成要件在哪些环节发挥作用？如何发挥作用？这一切都有需要从整个转化机制的运转过程寻找答案。从动态的角度出发，党的主张成为国家意志的转化机制的运转过程包括四个环节。大致来说，党的主张成为国家意志的转化机制的运作过程包括党的主张的形成、党的主张的表达、国家意志的形成和国家意志的表达四个环节，转化机制各要件在不同的环节发挥或显或微的作用，共同促成了党的主张转化为国家意志。
《义务教育语文课程标准（2011年版）》对写字教学提出了明确而详细的要求：“按规范要求认真写好汉字是教学的基本要求，练字的过程也是学生性情、态度、审美趣味养成的过程。每个学段都要指导学生写好汉字。要求学生写字姿势正确，指导学生掌握基本的书写技能。”根据课标要求，结合平时教学谈具体做法。
（五）程序要件
党的主张的表达的对象包括向社会和国家政权机关两部分。一方面，党的主张形成以后并不是单纯向国家政权机关提出，还会将之公布于众。进一步通过党组织和党员的带动及宣传，成为人民普遍认同的选择。这主要是因为党的主张以充分的意见表达为基础综合而成，本身极容易获得认同感，更以各级党组织和党员的宣传带动进一步加强这种认同感，使之成为群众的自愿选择。为之后党的主张进入国家政权机关转化为国家意志打下坚定的基础，这也是党代会等党的集体会议在时间上先于国家政权机关会议的部分原因。另一方面，党的各级委员会要向相应的国家政权机关声明其主张。以“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”和“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”为基本准则。向国家政权机关声明主张，为国家政权机关依法决策提供可行方案。谁来传达，采取何种方式传达，传达给谁等活动理应由党的领导类和执政类党内法规来进一步规范。
同时，需要认真对待的是：第一，尽管此时党的主张向社会公布以后，基于党的权威性，会产生相当大的影响，但此时仍然不能直接作为活动的依据。相对于党内来说，这是决策的过程；相对于整个政治过程来说，此时还属于意见综合的范畴，只有国家政权机关有权依法做出决策。第二，由于国家政权机关从接收主张到做出调整，需要一定的法定程序，需要一定的时间成本。因此可以将此时党的主张的公布看作一种信号，一种国家政权机关将依法做出决策、各项工作会进一步进行调整的信号。国家和社会都需要做出相应反应，在保持行为的合法性的同时，更需要按照合理性和预期合法性进行相应调整。例如：在党的人事主张做出以后，相应的预期调整人员，对待并不急迫的重大问题，不宜继续做出重大决定；在党的立法主张做出以后，相应的行为主体应该适当做出调整，可无须做出的、可中断的或可中止的行为不宜继续进行；党的重大事项主张做出以后，相应主体应当做出调整，可以为事项决策、执行做出相应准备。
三、党的主张成为国家意志的转化机制的四个环节
党的主张成为国家意志的转化机制的结果要件指的是转化结果，即国家意志。结果要件相当于车间生产流水线的生产产品，不同的原材料经过加工将产出不同类型的产品。国家意志有不同的表现形式，法律体系是国家意志最重要的表现形式，但是两者之间并不是等同关系。国家政权机关行使国家权力，依据法定职权做出的决定，也是国家意志表达的重要形式。例如：制定、修改法律是国家意志的表达；依据法定职权做出指向国家政权内部的人事调整或者机构调整是国家意志的表达；依据法定职权做出的指向公民、组织的外部职务行为也是国家意志的表达。国家意志的表达要以国法规定为依据，而不能直接以党的文件为准绳。将党的主张转化为国家意志时要注意或内化或外显。中国共产党不会也不宜事无巨细，一一形成具体的行动方案，这是典型的政党越位、代替国家职能的行为。而是抓大放小，依据政治性强弱形成或显或微的党的主张。将党的主张转化为国家意志时，要注意转化成国家意志适当的表现形式。不能阳奉阴违，也不能简单的照单全收，要注意转化结果的科学化、精准化。将党的宏观主张要内化为行使国家权力时的指导原则而并非对外的行为依据，在行使国家权力时，要体现出党的主张的精神，但不是自身行使权力的依据；将党的具体行动方案外显为国家政权机关的具体决定，遵照法定程序，发挥在国家政权机关的领导核心作用，通过党主张的具体行动方案。
（一）党的主张的形成环节
党的主张成为国家意志的转化机制的客体要件指的是转化对象，即党的主张，转化对象相当于车间生产流水线中需要被加工的原材料。中国共产党领导既是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势，因此，中国共产党要在国家发展的过程中必须协调好方方面面的社会利益。中国共产党不仅要对国家发展提出自身主张，还要对社会发展提出自身主张，利用各种途径和方式转化为不同领域的中国特色社会主义事业的建设指南。代表人民行使公共权力，通过国家政权的形式实现党的主张、人民群众的利益，是实现党的领导的一条最重要的途径和方式。然而，并非所有的原材料都要加工成为同一种产品，并非所有的党的主张都需要转化为国家意志。假若将所有的主张一律转化为国家意志，那么将极大扩张国家权力，突破了国家权力应当调整的范围，造成国家权力的越位。因此适合转化为国家意志的党的主张，应当是在符合国家权力运行规律下提出的主张，进一步体现为通过控制国家权力运行来实施党的领导，即善于通过党的执政过程来实施党的领导，通过将党的主张进一步体现为“执政类”党的主张来更好地实施党的领导。党的主张不仅仅是表现为宏观战略，更有可能体现为客观存在的、具备可操作性的具体建议。通过针对国家政权机关形成可操作性的党的人事主张、立法主张和重大事项主张，来全方位地、有效地控制国家权力运行。
（二）党的主张的表达环节
党的主张成为国家意志的转化机制的程序要件指的是行为主体在实行具体行为时所要遵守的行为规范，将党的主张成为国家意志的转化机制中各要件紧密链接。程序要件相当于车间生产流水线中的传送轨道，生产原料总是要沿着一定的传送轨道送入加工工人手中，经过加工后送入下一道工序，最后生产出成品，党的主张也要按照一定程序输送、输出。按照党的主张成为国家意志的转化机制中发挥作用的阶段不同，可以将程序要件划分成两个子系统，即党内法规系统和国家法律系统。党内法规系统和国家法律系统相互协调、紧密衔接共同构成党的主张成为国家意志的转化机制的程序要件，就好比车间生产流水线的两条传送轨道相互对接、彼此接力，在不同加工区域发挥自己的作用。
在整个党的主张成为国家意志的转化机制当中，主要是包括政党和国家两部分组成。政党作为一种政治组织，也遵守组织自治的基本原则，要依靠内部规章制度进行自身建设、管党治党。政党自治一方面体现为党内规章制度由政党组织自主制定、自愿形成，如果由国家政权强加，则政党成了国家政权的一部分；一方面，党内规章制度依靠党内纪律执行和遵守，而不是依赖于国家强制力来保证实施。当然，组织自治原则的前提是党内规章制度不与国法相冲突。国法规定可以对政党自制规则的架构、基本要素等形式要件提出强制性或指导性的要求，如：需要到国家政权机关进行登记、不得增减公民权利等。但是不应当对党员权利义务、政党议事规则、党组织之间和党员之间的关系等实质性内容提出过于具体的要求。“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”[3]因此，党内法规是中国共产党进行自身建设、管党治党的基本规范。党内法规体系和国家法律体系相互衔接，有机统一构成了党的主张成为国家意志的转化机制的程序要件。具体而言，党组织是否能够成为主体要件中的先主体由党内法规确认；客体要件中的党的主张的产生主要依据党内法规规定的程序产生；先主体和“转化核”之间的关系由党内法规确定；先主体和后主体之间的活动要遵守党的领导类和执政类党内法规的规定，尽管党的领导类和执政类党内法规包含的对象包括政党自身和国家政权机关两部分，但是党的领导类和执政类党内法规着重规范政党行为，即政党在领导和执政过程中应当与国家政权机关形成一种怎样的关系，侧重于约束党政关系，而并不涉及规范国家政权机关行为，不能越位调整政政关系、政民关系；国家政权机关是否能够成为主体要件中的后主体由国法规定；主体要件中的“转化核”代表国家行使权力时应当遵守国法规定；结果要件的产生，即国家意志的产生的程序由国法规定。
比如，幼儿园的新老师舞蹈跳得特别好，孩子们都喜欢看她的舞蹈，希望了解有关舞蹈的知识，于是就有了生成课程“和舞蹈老师在一起”。根据幼儿对舞蹈知识的提问，及时借助现代教学媒体从网络上获取知识和答案。这种教学手段远比老师反复说教的效果更为突出。幼儿不仅获得了关于舞蹈的很多知识，还学会了一种获取知识的方法，掌握了一种学习方法。
（三）国家意志的形成环节
国家意志的形成环节是指国家政权机关接受党的主张以后到正式转化成国家意志的过程。国家政权机关接收党的主张以后，不能像普通的建议一样来对待。党的各级委员会向国家政权机关声明主张，国家政权机关必须认真对待。这是宪法赋予的党的领导地位的体现，即中国共产党和国家政权机关是领导和被领导的关系。此时，“转化核”要发挥十分重要的衔接作用，一般而言，国家政权机关中的党组扮演“转化核”的角色。《中国共产党党组工作条例》规定：“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导核心作用。”[6]党组成员承担两种身份的责任：作为党组织，要遵守党内法规，坚决贯彻落实党的主张；作为国家机关的领导机关成员，要依据法定职权进行管理活动。首先，按照党内法规规定，在民主集中的基础上形成党的主张以后，“党组必须坚决执行党中央和上级党组织的指示和决定”。[7]党组成员要发挥带头作用，先使党的主张得到领导班子的拥护，在本单位领导班子做决策时依照法定程序提出党的主张并坚决支持党的主张，使党的主张转化为领导班子的集体决策。在做重要决策要征求本单位党员和群众的集体意见时，党组织和党员发挥积极作用，使党的主张得到大多数人的支持，成为大多数人的自愿选择。在党组织和党员的积极作用下，党的主张能够得到大多数人的拥护，这是其民主性、正确性的必然表现。其次，按照《中国共产党党组工作条例》规定的请示报告制度，遇有重大问题要及时请示报告。一方面表现为：在贯彻党的主张时，按照法定职权由领导班子履行职能时遇到的重大问题，党组要主动向上级党组织报告，以保证党的主张在转化过程中“不跑偏”。另一方面表现为：本单位在依法定职权履行职能时，遇到的新的、重大的问题，要及时向上级党组织报告，如此又经过党的主张的形成和表达环节重新回到本单位，保证依法履行职能的同时，贯彻党的领导。
（四）国家意志的表达环节
国家意志的表达环节是按照法定职能、法定程序产生国家意志并执行的过程。党组在发挥领导作用将党的主张转化为国家政权机关的决策意向之后，已经形成一个“半成品”的国家意志，要按照法定程序形成有法律效力的国家政权机关决定。党组和党员在按照党内法规规范与上级组织形成良性互动以后，要注意身份转换，按照法定程序行使国家权力。需要制定、修改法律的，由法定提案权的主体提出，进入法定程序审查、制定；需要依法决策的，按照法定程序形成本单位的决定。在国家意志的表达环节，要注意依法决策、依法执行、依法追责。国家意志表达环节进一步与党的主张的形成环节相衔接，通过遵守党内法规，保持先进性、纯洁性，各种反馈意见汇聚到各级党委，形成有效监督。如此循环往复，不断纠偏，使转化过程能够保持动态平衡，将人民和党和国家紧密连接在一起。
(1)抑尘和防尘措施。在煤炭、矸石或其他干物料的贮、装、运、破碎、筛分过程中，采取产尘较少的工艺和设备，并采用适当的抑尘和防尘措施。如精煤贮存用圆筒仓代替精煤露天贮煤场；设置挡风抑尘墙，封闭转载点以及在原煤储煤厂安设喷水装置，严格控制喷水量。
参考文献：
[1]朱光磊:当代中国政府过程[M].天津:天津人民出版社,2008 :3.
[2]潘同人:中国文件机制初探[J].理论导报,2001(1).
[3]中共中央法规局.中央党内法规和规范性文件汇编[G].天津:法律出版社,2017:1360.
[4]中共中央法规局.中央党内法规和规范性文件汇编[G].天津:法律出版社,2017:11.
[5]中共中央法规局.中央党内法规和规范性文件汇编[G].天津:法律出版社,2017:12.
[6]中共中央法规局.中央党内法规和规范性文件汇编[G].天津:法律出版社,2017:45.
[7]中共中央法规局.中央党内法规和规范性文件汇编[G].天津:法律出版社,2017:48.
作者简介： 丁粮柯，汉族，山东诸城人，中共中央党校（国家行政学院），研究方向：当代中国政府与政治，国家治理理论。
责任编辑/姜桂义