行政行为说明理由制度的构建，本文主要内容关键词为：理由论文,制度论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，有关行政程序的宏观研究已渐成体系，但在微观操作层面上的探讨尚处于起步阶段。鉴于此，本文就如何构建行政行为说明理由制度发表浅见，并就教于同仁。
一、行政行为说明理由制度的内涵、设置目的及其构建
行政行为说明理由制度是指行政主体在作出或拟作出涉及相对人权利义务的行政行为时，以适当方式向相对人阐明作出该行为的事实性根据、法律性根据及其他理由（如公益考量等）的制度。各国设立这一制度，是为了防止行政主体恣意行政，保护相对人的合法权益，以实现行政公正，提高行政效率，并为其后的司法审查创造便利条件。从这一目的出发，行政行为说明理由制度至少应从以下三个方面进行构建：1.说明理由制度的适用范围及其理论依据；2.在该制度的适用范围内对行政主体的具体要求；3.行政主体说明理由有瑕疵时产生的法律后果。
下文将围绕上述问题展开论述，以期实现该制度从应然状态到实然状态的飞跃。
二、说明理由制度的适用范围
关于这一问题，各国基于历史、政治、经济的差异而规定不一：以自然公正作为程序制度基石的英国，并没有普遍性的法律要求一切行政决定必须说明理由。但是其1958年的《行政裁判所和调查法》规定，在当事人请求时，行政裁判所的裁决和部长公开调查后的决定必须说明理由。并且，其裁判所的程序规则和公开调查规则中都有说明理由的规定，只有在有关国家安全或影响关系人的重大利益时可以例外。（注：参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第164 页。）
法国在其1979年的《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》中，规定了必须说明理由的两种行政决定，不适用这一法律的四种行政决定，以及适用这一法律但可以暂时不说明理由或不说明理由的三种特殊情形。（注： 参见王名扬：《法国行政法》， 中国政法大学出版社1988年版。）
美国在其《联邦行政程序法》中要求制定规章行为和行政裁决行为都须说明理由。 （注：参见王名扬：《美国行政法》， 中国法制出版社1995年版，第1120—1122页。）
日本仅限于对不利行政处分说明理由。（注：参见：《日本行政程序法》，朱芒、吴微译，《行政法学研究》1994年第1期，第83页。）
事实上，说明理由制度适用范围的大小，与一国对公正和效率的侧重程度有关：若侧重行政公正，则将扩大该制度适用范围，加大对行政权的限制力度；若侧重行政效率，则将缩小该制度适用范围。在公正与效率之间，我们应作何种选择？笔者认为，现阶段，应将行政公正作为主要价值取向，即适当扩大该制度的适用范围，其理由在于：
首先，当行政观念由“管理行政”转向“服务行政”后，行政效率也由以“作出行政行为的速度和数量”为标准转向以“服务对象所获得的服务质量”为标准，即行政行为是“为大众利益服务或提供安全利益保障”。在影响行政效率的因素中，“公众的心理和合作态度”（注：宋炉安、张越：《试论行政处罚的听证程序》，《中国法学》1996年第5 期。）最重要。如果说明理由制度能够促进公正，必能获得公众的理解、支持与合作，从而最终促进行政效率的提高。反之，行政效率未必有利于公正这一价值目标的实现。
其次，现代行政授权机制的重点控制对象是行政自由裁量权，依行政权的第二个悖论，应主要对其进行程序控制，（注：参见季涛：《行政权的扩张与控制》，《行政法学研究》1997年第1期，第61页。） 以保证公正行政。
其三，在我国，传统的“官本位”思想仍有市场，行政主体尚未确立起服务行政的观念，相对人尚不能依法保护自己合法权益，在此种法制背景下，强调行政效率，必践踏行政公正，最终丧失效率。
当然，基于行政效率的考虑，并吸收法国的经验，可对说明理由制度适用范围作出限制：1.法律（指狭义意义）规定的保密事项，行政主体可不对相对人说明理由，以切实保障相对人的实体和程序权利。另，当监督审查机关对该行为进行审查时，行政主体应向该机关说明理由，该机关应在保密同时作出公正裁决。显然，此处需设置一个防止监督审查机关和行政主体间同流合污的机制。2.对于紧急行政行为仅可免除初次说明理由的义务。
在对说明理由制度的适用范围作出原则性的划分后，笔者拟对是否应予说明理由争议较大的几种行政行为进行探讨。
1.授权行政行为。日本和德国都主张对该类行政行为不予说明理由，因其或赋予相对人权利；或免除相对人义务，一般不引起异议；若要求行政主体说明理由，则增加行政主体工作量，有碍效率目标的实现。笔者主张应予说明理由。因为：
（1）行政主体与社会相对人呈辐射状对称关系， 即使在具体的行政法律关系中，行政主体也不应忽视其他潜在相对人的存在，不应忽视他们的监督者的身份；否则，将使自己成为众矢之的。若行政主体同样予以说明理由，潜在相对人就能在对行政主体进行监督的同时找到进行自我评价的参照物，从而调整自己的行为。这样，授益行政行为的激励和导向作用才得以实现。
（2）现代社会，“法律面前人人平等”思想已深入人心。 若行政主体不说明授益理由，相对人可能视为不当得利而不予接受，甚至觉得自己被视为社会弱者，人格尊严受到侵犯。
（3）权利义务具对等关系，行政相对人虽愿意接受授益行政行为，但总担心义务性负担紧随其后，行政主体说明授益理由则可免除相对人的后顾之忧。
2.抽象行政行为。在德国，当“行政行为是一种公正宣布的普遍命令”（注：胡建淼：《十国行政法》，中国政法大学出版社1993年版，第263页。）时，行政主体可不必说明理由；在法国， “普遍性的行政决定，例如制定行政法规的行为”，（注：参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第164页。）同样不必说明理由，他们的理由是：该类行为不直接影响相对人的合法权益，在发生现实的法律关系后再予说明理由更具针对性。笔者则认为，该类行为类似我国的抽象行政行为，更有说明理由的必要：
（1 ）抽象行政行为效力的普遍性使它可能成为众多相对人合法权益的潜在威胁，一旦引发争议，则解纠成本极其高昂。若作为该行为表现形式的规范性文件被频繁地修改甚至废除，则不利于法律安全价值和社会的稳定。故，保证抽象行政行为的质量显得格外重要，说明理由制度也就应有其立足之地，即，行政主体在拟制定具有普遍性的规范性文件之前，应向该文件效力范围内的相对人说明其制定依据。《葡萄牙行政程序法典》第116条规定：“所有规章的草案须附有理由阐述”， 且117条规定：“听取代表受影响利益的实体的意见”，这样， 最终生效的规范性文件将更具有可行性和操作性。
（2）在表现抽象行政行为的正式的规范性文件中， 也应以一定条款明确表明其制定的法律性理由和事实性理由，以保证其被正确而有效地贯彻实施。这是因为，“法律性理由表明该规定的合法性理由，即该规定在效力上的基础”，事实性理由则“表明该规定的合理性理由，即该规定在道德上的基础”，且“事实性理由能够为其适用提供某种价值取向和引导”，（注：孙笑侠：《法的形象与观念》，群众出版社1995年版，第20页。）是适法者进行裁量判断的指导思想。另外，这种规定方式有利于制定者和监督者进行审查，以及时决定其存废和修改。
三、说明理由制度的具体要求
行政主体满足下列要求，才可以说它全面正确地履行了说明理由的义务。
（一）说明理由的时间
笔者主张进行两次理由说明：拟作出行政行为时的初次说明理由和作出行政行为时的再次说明理由。前者是为听取相对人意见，以实现行政公正；后者则是为相对人寻求法律救济和有权机关进行审查提供便利条件。救济多以损害发生为前提，故一定意义上，初次说明理由更具积极意义。
初次说明理由与行政行为的作出之间应有一定间隔期，以保证相对人收集充足的证据进行防卫；同时，行政活动具连续性，故间隔期不宜过长。为此，行政主体应向相对人提供帮助，《葡萄牙行政程序法典》中就规定了行政当局与私人的合作原则，要求行政当局“向私人提供所需的资料及解释”，“设法确保私人适当参与履行行政职能。”
再次说明理由的特殊功能决定其在说明时间上有一定弹性：作出行为的同时或稍后，以能保证相对人寻找有效救济为限制条件，临近时效届满或已过时效才说明理由的视同未说明理由。
（二）说明理由的方式
当行政程序成为法律救济中独立审查的事项时，为配合审查，应对行政程序方式有一定要求。基于此，同时考虑行政公正和行政效率等因素，笔者认为说明理由的方式应因说明时间而异：初次说明理由以口头形式为原则，除非法律有特别规定，如前述抽象行政行为初次说明理由时也采用书面形式；再次说明理由以书面形式为原则，除非特别紧急情况。而即使是紧急情况下，也应在条件具备时补办书面形式。
为防止书面形式有碍行政效率目标的实现，可对书面形式进行格式化处理。如《澳门行政程序法》中就曾规定，行政主体履行说明理由义务过程中，在解决相同事项时，只要不减少相对人的法律保障，可使用复制有关决定依据的任何机械方式，（注：章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版，第296页。） 并且在实践中取得了良好效果。
（三）说明理由的内容及质量要求
说明理由的内容包括事实性根据、法律性根据以及建立在事实和法律的客观性基础之上，把事实和法律融为一体的行政主体的主观分析。尤其是在自由裁量行政行为中，行政主体的主观分析更应引起注意。
说明理由的程度，即质、量问题，因说明时间而异，说明理由是行政行为的中间环节，以在“事实——法律——拟作出的行政行为”之间建立起逻辑联系为最低要求。说明理由时，事实、法律与行政行为之间的理由论证要实现“正当化”，即“要求首尾连贯、内在统一以及各种原理之间的归结性协调”。（注：参见麦考密克和魏因贝格尔：《制度法论》，周叶谦译，中国政法大学出版社1994年版，第4页。） 美国法院常常评论说，“他们不需要细节，基本要求是机构披露足够的推理以使有意义的司法审查成为可能”。（注：欧内斯特·盖尔霍恩和罗德纳·M ·利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第62—63页。）简单地说，“采纳含糊、矛盾或不充分的依据，而未能具体解释出该行为的理由，等同于未说明理由”。（注：参见《葡萄牙行政程序法典》第125条。）另外， 当涉及行政活动的专业性、技术性领域，或与人们的惯常思维方式有冲突的事项时，行政主体应以相对人能够理解的方式进行阐释。
四、说明理由瑕疵及其后果
此处说明理由瑕疵指再次说明理由瑕疵，因为，初次与再次说明理由时的“理由”可能不一致，而真正影响相对人寻求法律救济的是再次说明理由时的“理由”；且再次说明理由以书面形式为原则，利于行政主体和相对人提供证据。故仅依靠审查再次说明理由，就能达到保护相对人合法权益的目的。为防止行政主体完全忽略初次说明理由的义务，当行政行为具同等危害时，据是否履行此义务，适用不同力度的行政责任承担方式。
下面将具体分析说明理由瑕疵对行政行为的影响，以及行政主体应承担的法律责任。
1.说明理由瑕疵构成程序违法时的法律后果。因说明理由瑕疵而构成程序违法包括两种情形：一是行政主体未履行法定的说明理由义务，二是行政主体未按法律规定的方式、时间来说明理由，而该法律规定为羁束性规定。
根据我国《行政复议条例》第42条第4款和《行政诉讼法》第54 条第3款的规定， 行政主体违反法定程序而作出的行政行为面临三种命运：被变更、被撤销、被撤销并需重新作出行政行为。《行政复议条例》和《行政诉讼法》对各自的具体适用条件未作规定，但从其立法宗旨来看，是否能够“维护公民、法人和其他组织的合法权益”是必须考虑的因素。基于此，笔者同意对因说明理由瑕疵而构成撤销与违法的行政行为区别对待，区别标准是“是否损害相对人的合法权益”。（注：章剑生：《论行政程序违法及其司法审查》，《行政法学研究》1996 年第1期。）若未损害相对人合法权益，维持现状；若相反，则优先适用变更，无变更权时则予撤销——变更对行为的补救效果强于撤销，且更利于行政管理目标的实现。在撤销同时是否令行政主体重作，则要从行政管理的客观需要出发，并以不增加相对人负担为原则。
该行为被变更或被撤销，并不免除行政主体对相对人的法律责任。当该撤销违法行政行为对相对人造成实际损失时，行政主体应采取措施恢复原状或承担赔偿责任。不计是否造成实际损失，行政主体都应承担以下两种责任：（1）赔礼道歉。（2）象征性违约金。相对人作为纳税人，是行政主体进行行政活动的坚强后盾。依立法者本意，当它授予行政主体某一行政职权时，该行政主体就已向社会相对人发出了履行其法定职责的承诺。今行政主体违反承诺，构成程序违法，理应向相对人支付违约金。由于该违约金独立于赔偿金而存在，且有时是在未造成实际损失的情形下支付的，故数额不宜太高。笔者强调象征性违约金的原因还在于：该程序违法未造成实际损失时，行政行为维持现状；若不要求行政主体承担惩罚性法律责任，则等同于以实质合法认可了程序违法，长此以往，程序的控权功能无从发挥。
2.说明理由瑕疵构成程序不当时的法律后果。说明理由瑕疵构成程序不当，指行政主体未在合理时间以适当方式履行说明理由的义务。对于该程序不当，应根据是否给相对人造成实际损失来决定是否给予补偿。赔礼道歉作为改善行政主体与相对人之间关系的润滑剂，仍是不可或缺的责任形式。至于象征性违约金，因行政主体未构成违约，故不应支付。
对于因说明理由瑕疵而构成程序不当的行政行为，行政主体应及时修正，而不必一概撤销、变更或重作。
3.说明理由的内容未达到质、量要求。在英国，法院要求行政机关所提供的理由必须正当；否则，法院就可以发布“禁令”和“调卷令”进行控制。（注：参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第165页。）并且， 当“行政裁判所必须说明理由的裁决在理由不充分或错误时，当事人可以认为这是法律错误提起上诉”，（注：龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第467 页。）可见，英国并未以该类行为“违反法定程序”为由进行监督和审查。
确实，基于说明理由过程中不可避免地要涉及实体问题，本文将说明理由的程序问题列入说明理由的具体要求之中，以期指导行政主体慎重行政。而事实上，当说明理由制度作为纯粹程序性制度出现时，从程序的构成要素角度分析，它应只包括说明理由的时间、方式是否合法、适当的问题。尤其是当行政行为已经成熟时，从迅速纠正违法、不当行为和有效保护相对人合法权益的角度出发，将说明理由的质、量问题以“主要证据不足”或“适用法律错误”、“滥用职权”为由纳入实体审查更为可取。
关于说明理由制度，笔者以行政程序的价值目标为指导作如上构建，但其可行性还有待实践检验，故期待同仁提出批评和建议，以共同完成这一制度的研究。