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［中图分类号］D61 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-8273(2010)05-0007-06
我们党领导反腐败斗争已经30年，但中国的腐败状况仍然严峻，原因是多方面的，其中，制约和监督长期受到忽视，不能不是一个重要的原因。党的十七大提出“完善监督和制约机制”，无疑应当成为我们今后反腐败的指南。
一、监督和制约是约束权力的两种方式
制约和监督古已有之。在西方，由于历史传统的影响，更多采用的是权力的制约。现有资料证明，甚至在古代雅典时期，就出现了权力制约和对抗的理论及政体，“古代雅典可能是世界历史上第一个建立稳定、有效的民主政治的国家，并且值得赞扬的是，它开创了一种通过制衡的方式控制权力的制度结构”。[1](p.82)从柏拉图开始经由亚里士多德、波利比阿、西塞罗、马基雅弗利到洛克、孟德斯鸠、杰弗逊等人，推崇权力的制约一直是西方政治法律思想的主流。但并不能说西方社会对权力只有制约没有监督。事实上，监督在现代西方有进一步发展之势。公共选择学派认为，人们必须破除凡国家、政府都会尽心尽责为公众利益服务的观念，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员为满足不合理的个人追求而采取的行动，都将导致经济状况和社会福利恶化，故确立了应把政府置于有效监督之下的观点。[2](pp.146、147)罗伯特·达尔的双边控制论则认为，只有多头政制才是合理的，监督是提高多头政制民主化程度的基本要求。[3](pp.7、12)塞缪尔·亨廷顿的政治腐败论也引出了加强监督的结论，[4](pp.65、69)安妮·克鲁格、弗雷德·麦克切斯内等人则从政府寻租角度进一步强调了当代监督的重要性。另一方面，西方发达国家在20世纪50年代后也加大了对政府部门的监督。历史上，早在1809年，瑞典议会就建立了行政监督制度，指派行政监察员受理公民对行政官员滥用权力及各种渎职行为的申诉和控告。这项制度自实施以后，监督的效果很好，享有较高的声誉。20世纪50年代后，英国、法国、挪威、丹麦、澳大利亚、日本等二十多个国家以及美国的一些州、加拿大的一些省都引进了这项制度。如1978年，美国对文官制度进行改革，成立择优体制保护委员会，监督联邦政府的人事制度，委员会可以对人事管理总署署长颁布生效的规程进行审查，并根据具体情况宣布该规程为非法或规程的执行为非法。日本在1979年修正的《国家公务员法》也加大了对人事监察职的监督，对公务员的种种违法行为、不履行职务上的义务或渎职、有损于全体国民勤务员称号的不正当言行进行严厉惩处。德国（统一前的西德）1967年颁布的《官员纪律条例》，非常详尽地规定了公务员在纪律操守方面的监督和违纪惩戒措施。法国则明确规定国家行政法院专职从事行政监督。此外，法国还有一套比较完整的公务员监督制度，并设立了专门的公职委员会和行政委员会及设立于每个重要技术局的对等技术委员会，它们分别行使人事监察的部分职能。
在东方，特别是在中国封建社会，历史传统中更多的是监督。中国在两千五百多年里逐步建立了专门监督百官的御史制度。为什么中国封建社会被称为“超稳定结构”，这种代代沿袭的监督制度显然有突出的功能。当然，现代社会中的监督已与过去完全不同，它的理论基础是人民主权论，作为主权者的人民有权监督政府。另一方面，虽然东西方在制约和监督方式上有所不同，但并不是绝对割裂的。即使美国这样典型的三权分立国家，监督仍然普遍存在，“法官由行政机构任命，总统甚至对国会通过的法律有使其停顿的否决权，国会则对行政机构实施某种监督权”。[5](p.257)此外，当代发达国家被称为“第四权”的舆论监督，在维护民主法治、保障公民基本权利方面发挥了极为重要的作用。20世纪70年代以来，西方国家诸多反腐败斗争都有舆论监督的贡献。
尽管如此，制约和监督的地位并不相同，这是由监督和制约机制的不同造成的。制约作为一种客观现象有四个特点：一是内在性。制约是事物发展中的内在因素，必然影响被制约物的发展。如一个人与疾病作斗争，就受到药物、疾病的严重程度、就医环境、人的心理承受力等多种因素的制约。二是即时性，指制约因素对事物发展的实际作用。比如，我国宪法规定的刑事诉讼中公、检、法的关系，就是这样一种即时的关系。公安机关立案侦查，是刑事诉讼的开始，没有公安机关立案、侦查并将侦查结果移送到检察机关，公诉就无法进行，这就是即时制约作用。三是互动、双向特点，即当一种现象成为另一种现象的制约因素时，其他因素也会反制约于该事物。如在环境和发展的关系上，良好的环境有利于发展，而发展又会反过来保障环境。[6](p.383)四是对等性，无论是自然还是社会，制约要实现事物的和谐，就要求制约双方具有对等性，即任何一方不能太强大，一方独大就会破坏制约的平衡，从而破坏秩序和谐。
监督则具有地位优越性、法律性、单向性、外在性、间接性和程序性等特点。为什么人民可以监督政府？就是因为人民是国家的主人，具有更加优越的地位。而监督关系是由宪法和法律或其他规范性文件规定的，只能由一方从权力的外部按照法定程序进行间接的约束。监督的各个要素不是孤立的，而是互相联系的。为什么监督者要有更优越的地位？就是因为它是外在的监督，它不能通过内在的权力抗衡机制实现，故只有通过提升地位的优越性来增加制约力。地位越优越，监督的力量就越大。因为监督者必须具有更优越的地位，故监督行为只能是单向的，不可能被监督者和监督者都具有优越的地位。同时，因为是外在的约束，故它能否对被监督者产生影响具有未知性和滞后性。无论多强大的监督，当它发挥作用的时候，被监督者的违法行为往往已经发生，故监督者能做的就是纠正或追究。而法律性和程序性则是监督实现的力量保证，监督者地位的优越性来源于宪法和法律的规定，程序性则是监督力量实现的一种手段。
制约和监督的不同特点，使它们在反腐败中具有不同的作用。250年前，孟德斯鸠就说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[7](p.154)请注意，孟德斯鸠这里所讲的就是制约，只有在有制约的情况下，才会出现“遇有界限的地方才休止”的现象。也就是说，腐败发生的根源是权力没有制约，而不是道德问题。正如孟德斯鸠接下来所明确的：“说来奇怪，就是道德也是需要界限的。”[7](p.154)道德的界限就是权力。“野心只有用野心来对抗”，[8](p.264)权力只有用权力来制约，这是近代以来政治学的基本原理。一个民主和法治的国家，要防止权力的滥用和腐败，就必须建立起权力制约机制，并以权力制约为核心构建反腐败机制。当然，强调以制约为核心，只是要求我国民主法制建设的一般机制应以制约为主，并不排斥也不应当排斥监督的作用，也不否定在不同的领域、不同的场合监督有更重要的作用。事实上，科学的权力机制，应当是既有制约又有监督的系统。但什么时候制约为主，什么时候监督为主，应根据民主政治权力体系和国家机制的需要，并应尽可能在民主法治建设中实现制约和监督的互相渗透。
二、正确认识马克思主义的制约和监督理论
由于种种原因，马克思主义经典作家比较多地强调权力的监督。如马克思、恩格斯都肯定了卢梭的主权在民思想，认为不是国家创造人民，而是人民创造国家制度，人民是国家的主人，在政府里，官吏要由人民选举、受人民监督并随时可以撤换。因此，马克思在有关评价巴黎公社的文章中，高度赞扬了巴黎公社的革命经验，指出：“为了防止国家和国家机关由公仆变为主人，……第一，它把行政、司法和国民教育的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人一样的工资。……这样，即使公社没有另外给各代议机构的代表规定限权委托书，也能可靠地防止人们去追求升官发财了。”[9](p.335)马克思还强调，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样才能“可靠地防止他们去追求升官发财”和“追求自己的特殊的利益”。与此相应，列宁也特别关注监督，并在许多地方强调要加强各种监督包括工人监督、国家监督。列宁说：“应当使工人进入一切国家机关，使他们监督整个国家机构。”[10](p.140)新政权“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人都暂时变成官僚，因而任何人都不能成为‘官僚’”[11](p.266)同样，毛泽东在谈到破除腐败“周期率”时强调的也是监督，他曾指出：“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”
马克思主义强调监督，但却不能说马克思、恩格斯反对制约，更不能说马克思主义只主张监督。马克思在《法兰西内战》中对1852年路易·波拿巴恢复帝制后建立的法兰西第二帝国及其专制统治，充满了鄙视，他指出，这个“像蟒蛇似的把活生生的市民社会从四面八方缠绕起来的中央集权国家机器”，是在1848年残酷镇压人民要求建立“社会”共和国的六月起义的罪恶基础上建立起来的。这个代表着大资产阶级专政的帝国“有着常备军、无所不管的官僚机构、从事愚民勾当的教会、唯命是从的司法体系的政府权力，已完全脱离社会，甚至一个以一伙饿鬼般的亡命徒做后盾的、平庸到可笑地步的冒险分子，都可以来运用它”。还说“它不再是一个从属于议会内阁或立法议会的统治阶级工具。国家政权在第二帝国得到了它的最后、最高的表现：它甚至于践踏统治阶级的利益；它用它自己挑选的立法团和由它自己出钱供养的参议院来代替统治阶级摆样子的议会；它的无限权势得到普选的批准；它被公认为维护‘秩序’亦即维护地主和资本家对生产者的统治的必要条件；它用昔日的破旧面具掩盖今天贪污腐化之盛行，掩盖最腐朽的寄生集团——金融骗子们的得逞；它放纵过去的一切反对势力，形成一个万恶之渊薮。表面看来，这是这个政府权力对社会的最后胜利；实际上，这是这个社会里一切腐败成分的大泛滥。在不明真相的人看来，这好像是行政权力战胜了立法权力，好像只是以凌驾于社会之上的权力自居的阶级统治形式最终击败了以社会自治自居的统治阶级形式。但是，事实上，这只是那个阶级统治的最后的、堕落的、唯一的可能形式，它既给统治阶级用这种统治形式加以束缚的工人阶级带来耻辱，也给统治阶级本身带来屈辱。”[12](pp.92-93)不难发现，法兰西第二帝国的问题就出在权力不受制约，由于权力不受制约形成了极权统治，成为“万恶之渊薮”，并导致“腐败成分的大泛滥”。显然，马克思鄙视的法兰西第二帝国，就是一个权力不受制约、腐败到了令人发指地步的社会。
对于西方在资产阶级革命后建立的以治权为本质特征的国家形式，马克思、恩格斯基本上是肯定的，甚至认为这种共和国是无产阶级专政的特殊形式。在《家庭、私有制和国家的起源》一书中，恩格斯明确指出：“国家的最高形式，民主共和国，在我们现代的社会条件下正日益成为一种不可避免的必然性，它是无产阶级和资产阶级之间的最后决定性斗争只能在其中进行到底的国家形式。”[6](p.173)并强调：“如果说有什么毋庸置疑的，那就是，我们党和工人阶级只有在民主共和国这种政治形式下，才能取得统治。民主共和国甚至是无产阶级专政的特殊形式，法国大革命已经证明了这一点。”[13](p.274)恩格斯还在1894年给保·拉法格的信中指出：“共和国和君主国不同的地方仅仅在于，共和国是无产阶级将来进行统治的现成的政治形式。”[6](p.508)请注意，这时期的资产阶级国家都开始注重权力的制约，并逐步建立了国家的控制国家权力的制衡模式。甚至在1788年，汉密尔顿、麦迪孙等人已经在《联邦党人文集》中强调：“仅只在书面上划分各部门的法定范围，不足以防止政府所有权力残暴地集中在同一些人手中的那种侵犯。”[8](p.256)这都表明，马克思、恩格斯虽然没有直接谈到制约，但对于权力制约所达到的权力制衡结果是肯定的。
但为什么马恩经典作家普遍强调监督而忽略权力的制约呢？除了监督和制约的概念在当时没有明确的区分外，最主要的原因在于他们所处的时代是无产阶级革命的时代，他们关心的全部问题或根本问题就是无产阶级的事业如何成功，无产阶级革命如何胜利，也就是夺权问题，而不是如何防止权力的滥用的问题（虽然马克思在对巴黎公社的分析中已经提到了公权可能会滥用）。也就是说，虽然当时权力制约的思想在资产阶级思想家如洛克、孟德斯鸠、汉密尔顿那里已经十分丰富和明确，但由于关注的对象、内容和重点不同，在资产阶级思想家那里已经十分现实甚至十分迫切的权力制约问题，在马恩经典作家那里还没有引起根本的重视。当马克思、恩格斯在《共产党宣言》中充满激情地全面论述无产阶级革命将取代资本主义社会的时候，洛克、孟德斯鸠、汉密尔顿等人已经将权力制约的问题概括、阐述得相当明确，在当时条件成熟的国家已经开始着手资产阶级法治的建设。“权力必须用权力来制约”、“野心必须用野心来对抗”，这些充满智慧的政治思想正是在那时开始逐渐变成民主政治的基本制度的。
遗憾的是，在社会主义国家，由于不重视制约和监督，发生了国家权力不受约束，腐败加剧，甚至社会动荡的事实。20世纪80年代东欧剧变、苏联解体，最大的教训就是对国家权力的制约没有建立起来，人民的民主权利没有实现，民主法治仅仅停留在纸上。新中国在前30年发生的历次政治运动，问题的症结同样在这里。1957年，许多知识分子响应党的号召向党提意见，最后55万知识分子被打成右派。改革开放以后，我国民主法治建设进入了高速发展的时期，但至今仍没有从权力制约的争论中走出来。其实，三权分立不过是西方主导的权力制约模式，说三权分立是西方资本主义的制度是对的，但说三权分立是普世真理并不科学。即使在西方，真正严格意义上的三权分立国家也极少。但三权分立所内涵的权力制约却是防止国家权力滥用、保障公民基本权利必不可少的制度要素。我国不搞三权分立，但并不意味着我国的权力可以不受制约。由于长期受极左思潮的影响，国内有些学者把权力制约当作西方的权力制约模式，如《论西方制约模式与马克思主义的权力监督模式》，就把权力制约当作西方与马克思主义相对立的一种权力约束观，这无疑在一定程度上限制了对制约理论的研究。其实，权力的制约是防止权力滥用最根本有效的手段，权力制约并不等于三权分立，权力制约可以有多种形式，三权分立只是权力制约的一种形式。
因此，关于制约的理念，应进一步解放思想。制约是约束权力的一种方式，本身并不存在也没有“资”或“社”的属性。我国民主法治建设究竟应当采用制约还是监督，或在多大程度上采用制约和监督，主要应取决于制度的对象。一般来说，凡权力系统内部的约束，应采用制约；而权力系统外部的约束，则采用监督。制约不姓“资”，也完全没有“资”的属性。西方资本主义国家可以采用制约，社会主义国家同样可以采用制约的制度。不仅如此，由于社会主义国家大都没有经过严格的资产阶级革命，封建的特权思想和特权意识往往较深，更需要加大权力的制约来遏制权力的滥用。
三、建立以制约为主、监督为辅的反腐败体制
由于诸种原因，我国在制约和监督的问题上长期将两者混同，无论在理论上还是实践中都造成了很大的负面影响，概括起来主要有四个方面：
一是监督和制约不分，导致腐败的根本原因被忽视。如我国社会长期有一个说法，即“没有监督的权力必然腐败”，显然混淆了制约和监督。其实，监督并不能遏制和防范腐败，监督是外在的、事后的。监督即使有效，腐败往往已经发生，对国家和人民的损害已经造成。因此，从权力的机制看，不能说“没有监督的权力必然腐败”，只能说“没有制约的权力必然腐败”，这是被人类千百年历史所证明的政治学的“牛顿定律”。
二是忽略了人民群众的监督，主要是一种自我监督。权力具有独立性、逐利性、扩张性和侵略性的特点，将权力的约束主要局限于自我监督，不符合近代以来政治学权力制约的基本原理。自我监督的实质是自律，但防止权力的滥用主要靠自律，既不科学也不合理。人类腐败的实践反复证明，即使是原本德才兼备的人，只要权力不受制约，也完全有可能因私欲而去搞腐败。这就是孟德斯鸠说“不受制约的权力必然腐败”的原因。因此，我们反腐败不能把希望寄托在人的先天品质上，以为只要把好选人用人关，只要有良好的道德品质就可以万事大吉了。在一个权力没有得到有效控制的体制空间，仅靠个人的道德维系来抵御巨大的物质和精神诱惑，不但不合实际，而且是极为错误的。列宁曾经指出，要防止滥用权力，完全依靠掌权者的信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的。
三是我国的监督制度没有和制约形成互补。实践证明，仅有监督或仅有制约都是不够的。从内在的制约来说，如果没有外在监督，就无法制止这个权力系统的内在腐败。虽然它有内在的制约，但内在的制约也可能由于某种原因受到破坏。最典型的情况就是由于形成利益上的同盟，内部制约崩溃。这种情况就需要外界的监督加以制约，使腐败无法持久和扩大。
四是在监督和制约的关系上，我们社会是监督为主，制约为辅，这不符合反腐败的规律。腐败产生的内因是权力不受制约，故要从根本上防止腐败，首先要解决腐败的内因问题。内因是防止腐败的根据，外因是防止腐败的条件。监督再多，如果没有内在的制约机制，仍然发挥不了作用。我国社会的监督不可谓不多，但由于我国在反腐败制度的设计上仅仅关注监督或倾向于监督，权力体系内部的制约因素没有得到发展，这是我国现行的监督制度效能并不理想的主要原因。
因此，建立科学的制约和监督制度，克服我们在制约和监督上的种种不足，必须超越我国目前以监督为主的权力防范模式，逐步建立制约为主、监督为辅的反腐败机制。
首先，要将反腐败的重点放到防腐败上。反腐败首先是防腐败，防腐败比反腐败更重要。如果建立了有效的防腐败机制，腐败根本就不可能发生。而反腐败的根本目的也在于防。如果不能建立起有效的防范腐败的机制，反腐败再出成果也不能说明问题。而防腐败的关键是制约。腐败发生的根本原因是权力没有制约，防范腐败就必须加大权力的内部制约，形成强大的权力对抗机制，造成想腐败也没门的格局。监督可以约束腐败，但外部监督再强，如果没有内部的权力制约机制，腐败仍然不能避免。因此，科学的制约和监督制度，必须将权力的制约放在反腐败制度建设的第一位，从内因即权力制约着手，加大对权力运行的制约。
其次，在适用监督的场合，必须突出监督者的优越地位。比如舆论监督，作为人民群众对政府的监督，源于人民主权的政治地位，并由我国宪法作了明确规定。但从我国法制实践来看，舆论监督中监督者的地位和制度保障不够。国内近年发生的几起舆论监督，如重庆彭水诗案和安徽省五河短信诽谤案，都是这方面的典型案例。此外，人民检察院作为我国宪法规定的法律监督机关，缺乏应有的监督地位和程序。中国司法体制改革多年，但恰恰是法律监督机关的监督地位和程序问题没有得到重视，包括检察院的一些同志都不承认法律监督的优越性。试问如果法律监督机关没有相应的法律监督地位，法律监督的威权从哪里来？因此，推进我国民主法治建设，明确制约的根本地位及制约和监督的不同性质，必须突出监督主体的优越地位，并加以全面有效的保障，这无疑是我们全面落实党的十七大报告中“完善制约和监督机制”的重要方面。
再次，建立科学的制约和监督制度，必须实现制约和监督的互相支持，形成一种权力制约和监督的互动。制约虽然有优点，但也有缺点。制约是内在的，外界无法干预。如果内在的制约机制有效，则权力滥用就不可能；但如果内在的制约方达成协议，各方放弃制约而互相谋利之时，就会形成极大的腐败。我国不少地方发生的集体腐败就与此有关。这时候，监督的作用就变得十分重要。外在的监督能够揭露这种腐败，并加以纠正。以监督约束制约，就是在以制约为主的条件下，仍要建立有效的监督机制，特别是舆论监督机制，通过舆论监督的机制来约束权力制约。可见，制约虽然有很大的作用，但制约也需要有监督。没有监督的制约，就无法遏制制约失控条件下的更大腐败。另一方面，监督是外在的，如果没有内在的权力制约，再多的监督也难以发挥有效的作用。因此，外在的监督要有内部的制约机制来加以承接和转换。从我国来看，《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《公务员法》都已经出台，并已经将各种公务性道德列入法制约束的范围。同时，我国党和政府陆续制定的有关党政干部廉洁从政、生活待遇、财产申报、接受礼品等规定，都是防止官员以权谋私的措施。但从实施看，关键是有关制约的制度还没有建立起来，监督的作用无法向制约转换，导致监督和制约的互动还没有有效实现。这无疑将是我们完善监督和制约机制的重要方面。