基本公共服务均等化：制度保障与绩效评价，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,绩效评价论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C 93 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-9162(2009)02-0070-05
改革开放以来，我国经济保持了年均约9.8%的增长速度，2007年国内生产总值达到246600亿元，比1978年的3645.2亿元增长了约67倍，人均GDP从1978年的381元增加到2007年的18486元，达到了中等收入发达国家水平；财政收入年均增长约14%，由1978年的1132.26亿元增加到2007年的51304亿元，增长了约45倍；代表城乡居民生活水平的恩格尔系数分别从1978年的57.5%和67.7%下降到2007年的36.3%和43.1%，总体上进入了小康社会[1]。然而，由于城乡差距、地区差距和贫富差距的客观存在，涉及13亿人口的基本公共服务需求没有得到满足，当前社会公众对公共服务均等化的需求比任何时候都强烈。在此背景下，胡锦涛在十七大报告中指出：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。”温家宝在《政府工作报告》(2008)中强调：“在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。”这些都从国家最高决策层面指明了基本公共服务均等化的任务、要求和方向，基本公共服务均等化已成为新的施政重点和施政方向。
一、基本公共服务均等化的本质属性
概念界定是正确分析问题和解决问题的逻辑前提。就基本公共服务均等化问题而言，必须搞清楚“服务”、“公共服务”、“基本公共服务”和“均等化”的各自内涵及其相互关系。
运用分类学原理，可以把服务分为两大基本类型，即私人服务和公共服务。其中，私人服务是指以盈利为目的、以市场交换为手段而提供满足他人需要的有形或无形产品的私人活动。私人服务有四个基本特征：一是谋求私人利益。亚当·斯密曾一针见血地指出：“我们不能指望肉商、酿酒师或者面包师会恩赐给我们晚餐，我们只能希望他们出于追逐私利的考虑而给予我们晚餐。我们针对的不是他们的仁慈而是他们的自爱，我们从不向他们谈及我们的需要，而只是提及他们在交易中能获取的好处。”[2](P42)通过提供满足市场需求的服务来赢取最大利润，几乎是所有私人服务供给者的最高目标和根本动机；二是消耗私人资源。私人服务所消耗的资源是服务供给者个人的合法资源，包括人力、财力、物力和智力等资源；三是运用市场手段。在价值规律和市场机制的作用下，根据私人所提供服务的价值和使用价值，通过公开、公平、公正的自愿交换，在满足市场需求的同时，实现私人服务供给者的盈利目的；四是提供私人产品。由于私人服务消耗的是私人资源，其对象是对私人服务有需求的人群，因此私人服务在性质上是私人产品而非公共产品。私人服务在形态上可以是有形的，如市场上销售的看得见、摸得着的实物；也可以是无形的，如咨询服务、家教服务等。
公共服务是指公共服务主体以公共利益为目的、以公共资源消耗为基础，提供满足社会公众需求的产品的公共活动。公共服务的基本特征可以从四个方面来理解：一是主体的广泛性。根据提供公共服务的义务性质，可以把公共服务主体分为两大类，即法定义务主体和自愿义务主体。法定义务主体包括公共权力机关（也即广义上的政府）①、公共事业单位（公立学校、卫生防疫机构等）和其他形态的公共组织（社会团体、行业协会和慈善组织等）。从本质上看，法定义务主体接受公众委托或授权，代表公众行使国家权力或管理公共资源，因此，提供公共服务是它们的法定义务。自愿义务主体包括私营组织（营利性或准营利性的组织）和私人个体，它们并非提供公共服务的法定义务主体，但当出于公益的目的而无偿提供公共服务时，它们也可以成为公共服务主体；二是目的的公共性。公共服务与私人服务的根本区别是目的的公共性，即公共服务的最高价值追求是满足社会公众需求而不是盈利，后者是私人服务的最高目标。无论是法定义务主体，还是自愿义务主体，当它们出于公共目的而提供公共服务时，都是不计回报和成本的；但这并不意味着公共服务是绝对免费的，是否付费、付多少费用应根据公共服务的类型及其性质而定；三是权利义务关系的非对等性。公共服务主体出于法定义务或道德责任而提供公共服务，因此公共服务不是商品、也绝不可以成为商品，因此也没有必要通过市场渠道来实现公共服务的供给。享用公共服务是社会公众的当然权利，因此，社会公众不是基于市场规律而是基于公民身份来获得公共服务，虽然有时也必须付出一定的费用，但这只是对某些类型公共服务的成本的一种补偿，并不因此而改变公共服务的公共属性；四是资源消耗的多样性。当公共服务主体是法定义务主体时，公共服务消耗的资源必然是公共资源；当公共服务主体是自愿义务主体时，公共服务消耗的资源也可以是私人资源。
接下来的问题是：为什么有的公共服务是完全免费的，而有的公共服务却要支付一定的费用呢？其实答案就隐藏于公共服务本身。上述分析表明，公共服务主体众多，既包括法定义务主体，又包括自愿义务主体。而实践经验也清楚地表明，法定义务主体中的政府是公共服务供给中最重要的主体，它们不仅负责绝大多数公共服务的政策规划和制度安排，而且有时还直接提供某些满足全体国民基本需求的公共服务（如国防、治安和教育等）。在由政府提供的种类繁多的公共服务中，又可区分为一般性公共服务和基本公共服务。所谓基本公共服务，就是指那些由政府提供、由公共财政全额支付、以全体国民为受益对象的公共服务，它是范围最广，数量最大、最直接的公共服务；而在政府提供的公共服务中，除基本公共服务以外的其他公共服务就是一般性公共服务。
基于对基本公共服务的范围和性质的分析，基本公共服务均等化的本质属性应包括四个主要方面：一是基本权益性。基本公共服务涵盖全体国民的生存权、健康权、受教育权、居住权和工作权等，这些是任何一位公民都应当得到保障的基本人权。从社会伦理上说，任何人都有生存下去的基本的自然权利，而基本公共服务就是任何一位公民得以生存的基本需求；二是主体特定性。政府权力源自于人民，政府是公民基本人权得到保障的最后一道防线，保障全体国民最基本的需求是现代政府合法性的基石和前提。因此，政府是提供基本公共服务的法定主体，而其他社会主体，包括私营组织和私人个体，则没有提供基本公共服务的法定责任，它们也可以出于道德责任而提供基本公共服务；三是无偿性。既然基本公共服务具有基本权益性、普惠性，而法定责任主体又是政府，因此政府应当提供无偿的、免费的基本公共服务。进一步说，政府使用的是公共资源，尤其是公民的纳税，因此就必须为全体国民提供无偿的基本公共服务。
基本公共服务均等化的第四个也是最重要的属性是均等化。基本公共服务均等化是基于公平原则和社会平均水平，把城乡差距、贫富差距、地区差距等控制在合理的范围之内，由此确保全体国民公平地分享财政资源和发展成果，有效保障公民的基本权益。因此，基本公共服务的均等化至少应包括三层含义：一是最低限度的一致性。基本公共服务的基本权益性特征暗含了政府应当不分地域、不分城乡、不分社会群体地为全体国民提供最低限度的同等服务，制定全国一致的基本公共服务均等化的最低标准，并通过财政、法律等手段保障最低标准的实现；二是有条件的均等化。均等化是有条件的相对的均等化，而不是绝对的均等化，更不是平均化。一国范围内不同地域之间、城乡之间、社会群体之间客观上存在差异，如经济发展、体制环境和风俗习惯等差异，这就必然造成地域之间、城乡之间、社会群体之间在基本公共服务需求上的差异，因此基本公共服务均等化的差异性在所难免。基于此种认识，中央政府应当允许地方政府（尤其是省级政府）在全国最低限度的一致性的基础上，根据自身的条件和能力来决定基本公共服务均等化的程度、范围和基准；第三，不均等的逐步消除。虽然在一定条件下，基本公共服务均等化允许一定程度的差异性，但出于维护社会公平、社会稳定和协调发展的需要，中央政府应当通过税收、财政转移支付等手段，逐步缩小不同地域之间、城乡之间、社会群体之间在基本公共服务上的差异，逐步实现较高程度的均等化。
二、基本公共服务均等化的制度保障
在中国当前存在明显地域差距、城乡差距和社会群体差距的现实条件下，要想逐步实现基本公共服务的均等化，必须建立健全相应的体制和制度保障。具体说来，主要有以下四个方面：
1.加速推进以基本公共服务为中心的服务型政府建设
在当前阶段，我国政府基本公共服务体系在整体上呈现出“总体水平不高、发展不平衡、效率低、水平趋同”的典型特征。各级政府必须加速推进服务型政府建设，强化政府的基本公共服务职能，大力推进体制、机制和制度创新，实现人人享有基本公共服务的总体目标。这就迫切地要求我们：(1)确立基本公共服务的任务范围。按照十七大的精神要求，重点加强义务教育、公共就业服务、卫生服务和基本医疗、基本社会保障等领域的基本公共服务建设，努力使全体国民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居；(2)制定全国性的基本公共服务均等化的战略规划和实施策略。主要涉及：制定全国统一的基本公共服务均等化的最低标准，明确实施进度和保障措施；正视在基本公共服务水平存在差距的现实条件下，先行在全国统一制度安排，解决不同省市、不同部门各自制定政策，口径不统一、方向不明确以及跨地域、跨层级对接难的问题；通过制度创新，逐步缩小基本公共服务在区域之间、城乡之间和社会群体之间的差距；(3)整合行政资源，提高政府基本公共服务供给能力。加强上下级政府之间的分工与协作，合理划分上下级政府在基本公共服务上的事权与财权，努力形成权责一致的体制、机制；加速推进大部门体制改革，克服同级政府中职能相同或相近部门在基本公共服务上分工过细、职能交叉、推诿扯皮的问题，提高基本公共服务的供给效率。
2.深化以基本公共服务均等化为目标导向的财政体制改革
财政是促进基本公共服务均等化的主要手段，因此必须以推进基本公共服务均等化为指导方向，进一步深化财政体制改革：(1)调整和优化财政支出结构，加大对教育、卫生、劳动就业、社会保障等薄弱领域的投入，适当向乡村和中西部落后地区倾斜，以缩小城乡之间和地区之间在基本公共服务上的差距；(2)以公共服务均等化为导向，深化省以下财政管理体制改革，逐步增强基层政府提供基本公共服务的财力保障。当务之急是探索省直管县的财政体制改革，避免地市一级对县级财力的集中与控制；推进县乡财政体制改革，调整和规范县级政府与乡镇政府之间的财政关系；(3)完善财政转移支付制度，实行纵横结合的转移支付模式。中央政府要加大对革命老区、边疆地区、民族地区和矿产资源开发区的转移支付力度，缓解地区差距扩大的趋势；完善省以下转移支付模式，加大省级政府对市县政府间财力差异的调节力度；探索东部发达地区对西部地区进行财政转移支付的途径和方法。实行有利于均等化的转移支付形式，取消过渡期遗留下来的税收返还制度；加大有利于实现均等化的一般性转移支付的比例；规范专项转移支付的审批制度，注重发挥其对基本公共服务均等化的作用。
3.建立基本公共服务供给的多元合作机制
不争的事实是，传统政府对基本公共服务的垄断既容易导致服务效率和质量下降、公民对政府过度依赖，又不利于推进政府职能转变和“小政府、大社会”治理模式的形成。随着我国社会主义市场经济的日益完善和公民社会的迅速发展，政企、政事、政社分开的条件和时机已经成熟。因此，建立以政府为主导、多元合作的基本公共服务供给模式已初步具备了组织和资源基础：(1)探索基本公共服务市场供给的有效模式。通过公开招标、特许经营等形式，将原本由政府承担的部分基本公共服务职能交给市场主体履行，发挥市场主体的竞争优势和效率优势；(2)继续发挥事业单位在基本公共服务中的独特作用。在政事分开的前提下，发挥事业单位的人才、资源和组织优势，独立承担那些不适合交由市场履行的部分基本公共服务职能，保障基本公共服务的均等、有效供给；(3)发挥社会组织在基本公共服务供给中的积极作用。尽快把那些公益性、服务性、社会性的基本公共服务交给具备条件的社会组织，通过税费减免、政府采购等形式，鼓励和引导非盈利性社会组织广泛参与基本公共服务的供给；(4)重新定位社区角色，充分发挥社区在基本公共服务供给中的优势。与政府相比，社区更了解居民的真实需求、更能够及时有效地为社会居民提供服务。当务之急是改变社区的“准政府”角色，使其成为独立的社区居民的自治组织，成为某些基本公共服务的最重要、最直接的供给者。
4.建立健全基本公共服务的法律体系
不以规矩，不成方圆，加强基本公共服务的法律体系建设既有利于规范基本公共服务的均等供给，又有利于将改革中一些有益的经验、做法以法律形式固定下来：(1)清理、整合、完善现有的义务教育、公共就业服务、卫生服务和基本医疗、基本社会保障等领域的法律法规和规章，形成全国统一的、较为完善而协调的基本公共服务法律体系，避免因地方性政策法规、红头文件的不统一而带来的混乱；(2)加快与基本公共服务相关的新法律法规的立法进程，使一些新的基本公共服务项目有法可依，明确各级政府之间、政府与市场之间、政府与事业单位之间以及政府与社会之间在基本公共服务中的权责关系。按照基本公共服务均等化的原则，公共财政纳入法制化的轨道[3](P24)。
三、基本公共服务均等化的绩效评价
绩效评价是现代政府管理中一个行之有效的工具，著名行政学者戴维·罗森布鲁姆(David H.Rosenbloom)指出：“这是千真万确的——即如果你不能评估某项活动，你就无法管理它；也许更为正确的是，你评估什么你就得到什么。”[4](P39)评价标准和指标体系的建立有助于准确衡量和监督基本公共服务均等化的实现状况，发现基本公共服务供给中存在的不均等问题及其成因，加速推进基本公共服务均等化的现实进程。基本公共服务均等化是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。基于对基本公共服务的内涵和属性的分析，我们认为对基本公共服务均等化进行评价，其核心是基本公共服务的制度安排是否实现了均等化以及均等化的程度，应从机会均等、过程均等和结果均等三个维度进行评价。
1.机会均等
基本公共服务的机会均等可以理解为公民享有同等接受某种基本公共服务的可能性，它是基本公共服务均等化的前提和基础。机会均等不仅要体现在以均等化为原则的制度设计上，更要有充足的财力作保障。因此，衡量基本公共服务的机会均等应有两个重要指标：(1)权利均等。权利均等是指某项基本公共服务的制度设计是否为服务对象提供了享有该服务的同等权利，这是基本公共服务均等化的逻辑起点。例如，《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”这就为所有适龄青少年接受义务教育提供了同等的权利资格，接下来的任务是通过什么途径和手段来保障这一同等权利的实现；(2)人均财政支出。在“地域一致性”条件下，某个地区的人均GDP和人均财政收入很高，只是表明该地区提供公共服务的能力强和范围大，但并不表明该地区用于基本公共服务的人均支出就一定高于那些人均GDP和人均财政收入与其相比而言较低的地区，这与一个地区的发展战略和政策重点有直接关系。在“地域一致性”条件下，基本公共服务的人均财政支出反映了某个地区为了推进基本公共服务均等化而投入的财政资源，它为基本公共服务的机会均等提供了可靠的财力保障。
2.过程均等
基本公共服务的过程均等是指在基本公共服务供给过程中，公民可以均等地获得某项基本公共服务。如果公民享有基本公共服务的机会均等，但却不能真正均等地获得并享受基本公共服务，那么机会均等化也就没有实质意义。因此，对基本公共服务的过程均等化进行评价时，必然涉及两个重要的评价指标：(1)可获得性，即某项基本公共服务是否可以同等地获得以及成本上的可承受性。以义务教育为例，它毫无疑问属于基本公共服务均等化的范围，依据是《中华人民共和国义务教育法》明确规定适龄青少年依法享有平等接受义务教育的权利，也即接受义务教育的机会均等。对于一位城市家庭的孩子来说，由于城市的基础教育比较发达，同等地获得义务教育是没有问题的；但由于中国多数地方的乡村基础教育落后，对于一位山区贫困家庭的孩子来说，可能由于距离学校遥远，每天往返学校几乎是不可能的，而住宿学校又是不允许的或者允许住宿学校但要交纳额外费用，而家庭贫困又使得额外费用难以承受。那么，对于这两位孩子来说，义务教育的同等的可获得性实质上是不存在的；(2)自由流动性。在现代社会中，由于经济社会的高度发展，人口自由流动成为一种必然现象。那么，公民由于工作、生活等原因而迁徙他处的情况下是否还能够均等地获得基本公共服务，这是基本公共服务过程均等化的重要体现。仍以义务教育为例，农民工由于进城务工而离开原居住地，迁往他省或省内其他城市，那么其子女是否可以在当地同等地接受义务教育呢？这是当前中国社会中普遍存在而亟待解决的现实问题，直接影响到基本公共服务均等化的有效实施。
3.结果均等
基本公共服务的结果均等是指适格公民享受到了同等数量和质量的基本公共服务，是否满足了自身的基本需求，这是基本公共服务均等化的最终目标。因此，衡量基本公共服务的结果均等化应涉及两个重要指标：(1)覆盖率，即基本公共服务是否覆盖了所有适格公民或有多少适格公民享受了基本公共服务。覆盖率是一个数量指标，它反映了政府提供的基本公共服务在数量上是否充足，是否均等地满足了所有服务对象的基本需求；(2)满意度，即公民对基本公共服务是否满意。基本公共服务的数量不足可能引起公民的不满意，基本公共服务的质量不高也可能引起公民的不满意。但就基本公共服务均等化问题而言，满意度主要是指已经享受了基本公共服务的公民对服务质量是否满意。基本公共服务直接面向广大公众，公众对服务质量最有发言权，因此，公众满意度是衡量基本公共服务结果均等的一个必不可少的指标。
值得注意的是，鉴于我国地域之间、城乡之间经济社会发展的巨大差距，要做到地域之间、城乡之间的完全均等是不可能的。因此，大多数情况下，这些评价指标应当是在“地域一致性”的条件下使用；而且，即使是在同一地域范围内，基本公共服务均等化在城乡之间、社会群体之间的合理差距在短时间内的存在也应当是允许的。
［收稿日期］2008-05-10
注释：
①这里的政府不仅包括立法机关、行政机关、司法机关和军队等，在中国特定的政治体制下，还包括作为唯一执政党的中国共产党。