德国政府创新集群策动的演化路径研究及启示，本文主要内容关键词为：德国论文,集群论文,路径论文,启示论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪上半叶，越来越多的学者认识到公司的地理集聚与规模经济之间存在的联系。从1990年迈克尔·波特第一次将有关联的产业群体定义为“集群”到政府制定集群政策促进发展，集群及其相关研究越来越受到学术界和各国政府的关注。20世纪90年代，随着区域经济政策和地方经济政策日益受到欧洲各国及其地方政府关注，集群政策得到了政府极大的重视，并被普遍尝试。为了全面了解全球集群发展的现状和集群政策实施的效果，2003年9月在竞争力学会(TCI)与创新体系局共同举办的名为“创新集群——一个新的挑战”的全球性学术会议上，世界各国专家学者、政策制定者和集群实践者们陈述并总结了进行集群策动的经验和教训。这些经验教训最后被概括为《集群策动绿皮书》(2003)①和《集群政策白皮书》(2004)②，其中第一次提出“集群策动”的概念。在欧洲，德国联邦政府率先在1995年第一次在全国发动了集群策动——BioRegio(生物区)计划，全面促进了德国生物技术的产业化发展。接下来的十多年间，多起集群策动在德国如火如荼地展开，并取得了积极的成效。与欧洲其他发达国家相比，德国的集群策动更具科学性、继承性和演变性。本文试图从集群研究的角度探究德国的BioRegio计划、InnoRegio(创新地区)计划和GA-networking(GA网络)计划之间的关系，探索出一条具有普遍性规律的集群策动演化路径，从中得出对我国区域产业经济走上自主创新之路有益的启示。
一、集群策动的相关理论
(一)集群策动与政府集群策动
集群策动是“各种活动者为创建或增强集群而采取的有意识的行动。这些活动者可能以不同的方式发生着联系”；它是“集群区域内相关公司、政府和研究团体为促进集群增长或提高其竞争力而进行的有组织的努力”③。哈佛商学院克里斯汀·基特尔斯(Christian Ketels)对多个国家的1400个集群策动进行了研究，他强调，集群策动是“为了一个特定的区域提高一组相互联系的经济活动的竞争力所采取的集体活动。”④虽然目前国际上并没有统一的集群策动的定义，但是有几点认识是相同的。第一、集群策动的发动者往往是集群内的主体；第二、集群策动不是自发的，而是主体有意识的行为；第三、集群策动是为了促进集群的产生或发展。因此，集群策动可以定义为：集群内企业、政府、科研机构、大学、风险投资机构、中介服务组织等主体为了推动集群增长与提升竞争力，而采取的有意识有组织的活动。其中包含以下两层含义：
第一、集群策动的主体可以是私有部门，不一定需要政府参与，但由政府发动的集群策动必须联合发动企业、研究机构等其他集群主体。
第二、集群策动从系统的角度关注集群的微观环境，促进企业间的网络联系，强调企业、政府及学术团体的参与。
相应的，政府集群策动是政府为了促进集群的产生或发展，通过颁布和实施一系列针对性的政策，吸引集群内的企业、科研机构等其他主体参与的活动过程⑤。目前，政府集群策动已经成为发达国家产业政策、区域政策、创新政策的核心部分⑥。集群策动是一种新型政策范式，与传统政策在以下几个方面有很大的不同(见下表)。
(二)政府集群策动的生命周期
和集群一样，集群策动也有生命周期，主要分为连续的四个过程：准备期、启动期、作用期和成熟期⑦(见图1)。准备期主要是为集群策动后期做积累、做准备。由于每个国家或地区的策动方式不同，准备期的内容也大相径庭。在政府集群策动中，政府依据在策动前期对集群现状进行的调研，有针对性地颁布策动方案，这也标志着进入策动的启动期。在作用期，政府扮作“经纪人”，在企业、大学、金融机构、贸易机构之间“牵线搭桥”。当策动作用到一定程度，集群主体之间形成长期巩固的正式关系，合作更加默契，标志着策动进入成熟期。
图1 集群策动生命周期
来源：
rjan S
lvell/Gran Lindqvist/Christian Ketels,The Cluster Initiative Greenbook,Stockholm:Ivory Tower Press,2003,pp.19.
二、德国集群策动的背景及特点
政府集群策动可以是由国家中央政府发动的全国层面的政策规划实施，也可以是地方政府针对地域产业特点发动的地方层面的政策规划实施⑧。从1995年至今，德国政府从国家层面连续发动了三次大的集群策动，即BioRegio计划、InnoRegio计划和GA-networking计划，每个计划都具有其时代特色。
(一)BioRegio计划
BioRegio计划的制定和实施是为了振兴20世纪80年代德国生物技术产业。相对于其他西方发达国家，德国发展现代生物技术的历史并不是最长，但是德国对生物技术历来都比较重视。然而，20世纪80年代，德国在生物技术产业化方面已明显落后于英国和美国，这主要是由于以下几点原因：
第一、德国社会各界对现代生物技术的潜在风险与安全保障存在巨大的疑虑⑨，迫使政府制订了较严格的法律法规限制许多和生物技术相关的研究及商业化运作。
第二、德国的研究机构、大学和企业及政府部门之间彼此孤立、缺乏联系⑩。尽管德国在生物技术方面具有一定优势，但这种各个集群主体相互孤立的现状使得德国生物技术产业化程度较低。
第三、风险资本未得到充分的发挥(11)。生物技术产业的高风险性和商业银行投资的低风险性之间的矛盾，致使生物技术企业能在德国资本市场所获得的资金极其有限。资金的匮乏制约着德国生物技术企业的发展。
针对上述问题，德国政府开始大力宣传生物技术，通过政府所采取的诸多激励措施，德国生物技术得以高速发展，民众意识也有了转变。1990年，德国联邦政府谱写了德国未来十年的生物产业规划——《生物技术2000计划》。1995年启动的BioRegio计划是《生物技术2000计划》的具体实施方案，也是德国生物技术发展的关键计划。
(二)InnoRegio计划
与振兴德国生物技术产业的BioRegio计划不同，InnoRegio计划为了平衡德国东、西部地区经济发展，力图通过创新提升东部地区企业的创新能力。德国统一后，东部地区经济水平得到全面提升。然而，提升的背后离不开政府大量的补贴。光是最初10多年，政府向东部注入的资金就总计约1.5亿马克至1.6亿马克(12)。不过，这些经费很少用于扶持企业发展。东部企业与西部企业相比，研发能力较弱、规模较小、无明显的竞争优势，再加上政府对东部的资助逐年减少，制约着东部中小企业的发展。为了持续发展德国东部产业，激发东部企业创新能动性，走上自我发展的道路，InnoRegio计划应运而生。
(三)GA-networking计划
BioRegio计划带来了德国产业的集聚发展；InnoRegio计划激发了德国东部企业的创新精神。然而，大量集群策动也带来了德国区域过度竞争和政府资源的浪费。在此背景下，GA-networking计划在全国开展，旨在协调德国产业集群之间的竞争和合作，形成集群之间的合作网络，实现对集群的高效管理。
三、德国集群策动演化路径
与欧洲发达国家不同，德国政府集群策动更具科学性和战略性。德国集群策动的演化路径(见图2)遵循了集群的一般客观发展规律，即从单个的集群内部主体间的合作到集群整体的创新，从单个的集群创新转型到集群之间的合作。首先，德国政府通过BioRegio计划及其后续的BioProfile(生物态势)计划促进集群的产生和初步发展。尽管BioRegio计划是以发展生物技术产业为主，但后续的BioProfile计划传承了BioRegio计划的实施经验，带动了德国其他高科技产业的全面发展，促进了产业的集聚(13)。然而，德国产业的蓬勃发展也无法掩饰东部地区相对落后的经济。为了实现国家的整体经济发展，发展东部地区产业经济迫在眉睫。1999年，德国政府以区域创新理论为指导，在东部地区实施了InnoRegio计划，通过创新网络激发中小企业的创新能动性，从而促进集群主体间的合作。作为InnoRegio计划的后续计划，创新区域增长极计划(Innovative Regional Growth Poles)将InnoRegio计划的经验传播到全国各地区，以“自下而上”的方式带动了全国经济的全面发展(14)。这段时间，德国传统产业集群成功转型成为创新集群，区域竞争力得到持续有效的发展。20世纪末至21世纪初是德国集群策动蓬勃发展的时期。然而，大量集群策动也带来了德国区域间的过度竞争和政府资源的浪费。2005年，政府发动的GA-networking计划在深化了集群策动的同时，重点对集群进行有效的管理，关注集群核心区域与集群外延区域的合作联盟，通过核心区域带动外沿区域的发展，扩大集群影响范围。由于目标的不同，BioRegio计划、InnoRegio计划、GA-networking计划的集群策动生命周期各具特色。
图2 德国集群策动演化路径
(一)BioRegio计划的生命周期及成效
1995年德国联邦政府发动的BioRegio计划，是以提升生物技术企业研发能力，深化生物技术产业化发展，将德国生物技术产业发展成欧洲第一为目标(15)。针对德国生物技术产业化程度较低、风险资本匮乏等问题，BioRegio计划以资金资助的方式，培养发展4个区域内企业的研发能力，促进生物技术产业化。与其他欧洲发达国家不同的是，BioRegio计划的生命周期更富有科学性、独特性、协调性、继承性和演变性(见图3)。
图3 BioRegio计划的生命周期
1.制定的科学性
BioRegio计划不是凭空想象的，它是以20世纪80年代经济合作与发展组织(OECD)发布的生物技术将会在未来经济中扮演极其重要角色的报告和区域经济学理论为基础，即知识密集型企业将在某个特定的地理位置集聚，此区域具有独特的劳动力、资本市场及相关配套的服务机构。(16)
2.实施方式的独特性
与传统的政府规划发展某个地区不同，德国联邦政府在BioRegio计划以竞争选拔的方式选择策动地区。德国联邦政府通过9条指标对参选的17个地区/地区联盟的策动方案进行评估。这9条指标强调区域内主体间的联系、区域竞争力以及策动方案的可行性(17)。竞争出来的4个地区/地区联盟在生物技术、企业规模等都处于德国国内领先水平。与直接获得政府资助相比，通过竞争得到政府资助，集群策动更能获得好的效果(18)。
3.联邦政府主导与区域经济自主发展的协调统一性
自上而下的政策实施与自下而上的区域发展具有一定的矛盾。区域的发展离不开政府的政策支持，但是政府过度干预区域的发展，反而会带来适得其反的后果，重则制约区域经济。然而，在BioRegio计划实施中，政府自上而下的管理方式与区域自下而上的发展方式得到了统一。在整个作用期中，德国联邦政府只在前期对17个参选集群策动项目进行选择的时候进行干预，在后期仅是资助区域集群策动项目的实施。
4.计划的继承性与演变性
2000年，柏林、慕尼黑生物技术产业中心的建成也标志着BioRegio计划进入成熟期。同年，德国联邦政府也停止了对其的资金资助。然而，这并不意味着集群策动的完全结束。次年，德国联邦政府通过BioProfile计划，将在生物技术产业化的经验传承到全国其他高新技术产业化发展上。
5.策动的成效
短短5年之间，BioRegio计划打破了德国传统产业结构，构建出以研发为支柱的新型产业，促进了生物技术产业等高科技产业集群的产生及发展(19)。BioRegio计划的实施带来了生物技术企业数量的激增，生命科学核心企业从1995年的75所上升到1998年的222所；同时，也丰富了生物技术的投资市场，风险资金从1996年的7500万马克上升到1998年的42500万马克(20)，为德国高科技产业的未来发展创造了良好的软环境。
(二)InnoRegio计划的生命周期及成效
1999年，德国联邦教育与研究部针对德国东部地区中小企业数量多、研发差、创新低等特点，制定实施了InnoRegio计划。该计划试图通过构建中小企业创新网络，提升区域竞争力，培养德国东部地区中小企的创新能力，使它们摆脱对德国联邦政府财政扶持的依赖(21)。其策动生命周期见图4。
图4 InnoRegio计划的生命周期
InnoRegio计划在形式上更多继承了BioRegio计划。与BioRegio计划相同，InnoRegio计划的制定也离不开学术理论的支持。它是建立在“创新网络是保持企业长期竞争优势的有效方法”、“采用构建创新网络促进集群发展，更重要的是要发挥集群内主体的能动性”、“创新集群主体显性知识与隐性知识转化路径”等认识的基础上。在实施方式上，同样采用了区域项目选拔的方式，对444个参选地区及项目进行评估，最终选出25个具有创新网络萌芽的地区(最终23个项目参与了策动)。在政府主导和区域经济自主发展方面，2005年之前，InnoRegio计划协作机构共资助1.1亿欧元(其中5000万欧元属于私人投资)，监管对各地区集群策动的实施，鼓励构建“产学研”一体化模式，形成创新网络。随着各地区集群策动逐步成熟，2005年之后，德国经济研究所对集群策动的实施过程的经验进行总结，及时上报德国联邦教育与研究部。同年，德国联邦政府继承和延续了InnoRegio计划的经验，制定出创新区域增长极计划，积极鼓励德国东部更多的地区实施“自下而上”的策动。
截止2002年，InnoRegio计划促使23个创新网络的形成，其中包括4个服务网络、6个生产网络、4个研究网络和9个非正式交流网络。集群创新最大的动力来源，不是集群主体之间的正式交流，而是非正式交流(22)。创新网络的形成带来了德国东部中小企业的迅猛发展。2002年，参与计划实施的30%的中小企业的经济效益高于同年全国企业平均水平(23)。参与企业普遍认可集群创新网络更有利于提升研发能力，其中20%的企业通过创新网络获得高额效益(24)。集群内部主体之间的信任度得到提升，更有利于集群内部的非正式交流，促进创新网络形成。然而，InnoRegio计划也存在不足，主要是网络组织模式过于呆板，缺乏灵活性，不利于知识的溢出(25)。
(三)GA-networking计划的生命周期特点及成效
GA-networking计划的产生是基于前期BioRegio计划带来了德国产业集聚发展和InnoRegio计划激发了德国东部企业的创新精神。这期间，国家层面4个集群策动的启动和地区层面30多个策动项目的实施势必会带来资源分配的重复浪费。为了协调项目实施、合理分配资源、避免过度竞争和扩大集群影响力，2005年区域合作经济结构联合促进工作组(GA)组织实施了GA-networking计划(26)。其策动生命周期见图5。
图5 GA-networking计划的生命周期
与前期BioRegio计划、InnoRegio计划不同，GA-networking计划是对集群的有效管理。区域合作经济结构联合促进工作组形成专门的集群管理机构，负责协调集群之间的合作与竞争，同时通过集群核心区域和外延区域的合作，试图带动集群周边经济的发展。目前，由于实施尚未完成，因此还不能对该策动进行效果评估。
四、启示
通过以上对德国集群策动的考察，可以从中获得如下一些对我国具有借鉴意义的启示：
第一、我国政府应该从全国层面发动具有连续性、演变性、战略性的集群策动。虽然很多学者提出从中央层面发动产业集群战略的建议(27)，但是却忽视了集群战略的连续性和演变性。德国集群策动的连续性、演变性、战略性是德国保持持续区域竞争力的根本原因。从激发企业集聚(基于BioRegio计划)到形成集群创新网络(基于InnoRegio计划)，从提升集群创新能力到对集群进行高效管理(基于GA-networking计划)，德国集群策动演化路径可见一斑。因此，我国政府要“目光长远”，以“十二五规划”为蓝图，针对目前及未来可能出现的区域经济问题，探索出一条符合中国国情的集群策动演变路径。
第二、集群策动的制定实施应以学术理论为基础，切忌墨守成规，要富有创新性。大部分国家的集群策动都是建立在本国或其他发达国家政策制定实施经验上。的确，他人的成功经验是值得推广和学习的。然而，这同样也会束缚我国政策制定者的手脚。作为欧洲第一个正式发动全国层面的集群策动的国家，德国以区域经济学理论为指导，创新性地利用集群工具制定实施政策，获得了良好的成效。“十二五规划”期间，我国政府更要坚持自主创新，以“集群”、“技术创新学”等理论为基础，结合我国国情，因地制宜地制定和实施集群策动。
第三、集群策动生命周期不应过长。与其他学者提出“制定集群策动的中长期计划”不同的是，笔者认为集群策动的生命周期不应过长，一般5年至6年即可。首先，集群策动是引导性政策实施，周期不应过长。其次，过长的集群策动会导致资源的浪费。德国已完成的BioRegio计划与InnoRegio计划，实施10年，共资助2亿欧元。以实施时间较长的日本产业集群计划为例，仅仅在2005财政年度，就花费了4.8亿欧元。最后，国家过度的资助反而会导致企业创新动力下降。集群策动周期较长、资助增加反而会导致企业对政府财政资助具有很强的依赖性，创新动力下降。
第四、集群策动初期要以项目竞争选拔的方式，选择重点发展地区。相比直接获得政府资助，通过竞争得到政府资助，集群策动更能获得好的效果。德国政府BioRegio计划和InnoRegio计划都是从区域集群策动方案中筛选出资助地区。区域集群策动方案竞争的过程，也是集群内政府、企业等主体了解政府集群策动目的和方式的过程。只有地方政府正确把握了中央政府集群策动的目的，才能在策动实施中不偏离国家集群发展的战略方向。区域集群策动方案的竞争也具有一定的战略意义。集群策动具有风险性，集群策动的失败也有可能阻碍区域产业经济的发展。在竞争中获选的往往是竞争力水平较高的地区，其抗风险能力强，能够承受集群策动失败带来的负面影响。
第五、在集群策动作用期，政府主导与区域自主发展要协调统一。国内许多学者一直以来强调政府要以“自下而上”的方式制定实施政策。笔者认为这是有悖于政府管理的职能。将政府主导与区域自主发展相协调统一，是集群策动实施的首要问题。德国BioRegio计划与InnoRegio计划为我们提供了一种新的思维。策动作用期的前期，政府主导性强，中央政府按照策动原则，选择资助的地方集群策动项目；后期，地方自主性强，政府仅仅以资助的方式，辅助地方政府实施策动项目。
第六、集群策动资金应多样化，不应过多依赖政府资助。德国BioRegio计划、InnoRegio计划和GA-networking计划中所资助的资金30%以上来自私有部门或个人。我国政府资助的资金大部分来自政府，长期下去这势必将“拖垮”政府的财政。集群策动的资金要寻求一条可持续发展的道路，不能仅靠政府补贴，要开拓未挖掘的社会闲散资金。
第七、坚持走“产官学”一体化的道路，促进创新网络的形成。对“产官学”模式的研究和实践已经具有很长的历史了。从三重螺旋模型的提出到“产官学”的实践，无论是欧洲还是亚洲发达国家，集群策动常见的目的是通过“产官学”一体化模式，构建创新网络，提升集群的创新能力。其中，德国联邦政府将构建“产官学”作为BioRegio计划实施的一部分内容，InnoRegio计划直接将“产官学”创新网络作为其首要任务，GA-networking计划也将“产官研”继续进行下去。“产官学”一体化是我国实现自主创新的必经之路。所以，我国未来集群策动要坚持走“产官学”一体化的道路，促进创新网络的形成。
注释：
①rjan Slvell/Gran Lindqvist/Christian Ketels,The Cluster Initiative Greenbook,Stockholm:Ivory Tower Press,2003.
②Thomas Andersson/Silvia Schwaag Serger et al.,The Cluster Policies Whitebook,Gothenburg:IKED Press,2004.
③rjan Slvell/Gran Lindqvist/Christian Ketels,The Cluster Initiative Greenbook,pp.31-32.
④Christian Ketels,Competitiveness in Developing Economics:The Role of Clusters and Cross-cutting Policies,Bagamoyo,2006,pp.19-21.
⑤Christian Ketels/Gran Lindqvist/rjan Slvell,Cluster Initiatives in Developing and Transition Economies,Stockholm:Center for Strategy and Competitiveness,2006,pp.6.
⑥同注①，pp.15-16.
⑦同上，pp.17.
⑧王缉慈：《集群创新战略》，载《国家中长期科技发展战略规划》，2003年版，第22页。
⑨亦云：《生物技术产业大发展需要制度重构》，http://www.biotech.org.cn/news/show.php?id=85574，访问日期：2011-04-18.
⑩高德平：《十多年来原民主德国地区政治转型》，载《东欧中亚研究》，2002年第4期，第66-73页。
(11)同上。
(12)Alexander Eickelpasch/Martina Kauffeld/Ingo Pfeiffer,"The InnoRegio-Program:A New Way to Promote Regional Innovation Networks",
Conference of the European Regional Science Association:From Industry to Advanced Services:Perspectives of European Metropolitan Region,2002,pp.17.
(13)单元媛、赵玉林：《德国高科技产业发展的集群效应及其启示》，载《特区经济》，2007年第4期，第89-92页。
(14)Karen Maguire/Andrew Davies,"Competitive Regional Cluster:National Policy Approaches",OECD Review of Regional Innovation,2007,pp.202.
(15)Bundesministerium für Bildung und Forschung(BMBF),
Rekordergebnis in der Biotechnologie—150Firmenneugründungen im laufenden Jahr",Press Release by the Federal Research Ministry,1997-08-27,S.35.
(16)同注②，pp.200.
(17)Bundesministerium für Bildung und Forschung(BMBF),BioRegio-Wettbewerb—Entscheidung im November",Press Release by the Federal Research Ministry,1996-10-25,S.40.
(18)rjan Slvell/Gran Lindqvist/Christian Ketels,The Cluster Initiative Greenbook,pp.16.
(19)Dirk Dohse,"Technology Policy and the Regions—The Case of the BioRegio Contest",Research Policy,2000,pp.1111-1133.
(20)Schitag Ernst & Young,Aufbruchstimmung 1998-Erster Deutscher Biotechnologie Report,Stuttgart:Schitag Ernst & Young,S.45.
(21)Alexander Eickelpasch/Martina Kauffeld/Ingo Pfeiffer,"The InnoRegio-Program:A New Way to Promote Regional Innovation Networks",pp.13.
(22)王缉慈、童昕：《论全球化背景下的地方产业集群——地方竞争优势的源泉》，载《战略与管理》，2001第6期，第28-36页。
(23)Alexander Eickelpasch/Martina Kauffeld/Ingo Pfeiffer,"The InnoRegio-Program:A New Way to Promote Regional Innovation Networks",pp.18.
(24)同上，pp.20.
(25)Karen Maguire/Andrew Davies,"Competitive Regional Cluster:National Policy Approaches",pp.210.
(26)同上，pp.207.
(27)李晗斌：《日本产业集群政策分析》，载《现代日本经济》，2009年第5期，第29-35页。